公民法治素養的現狀、特征與提升策略*

陳 銳（中國傳媒大學新聞學院副教授）

付 萌（法制日報社法治網副總編）

陳 晨 黃林楠（中國傳媒大學）

全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，加快建設法治社會，需要引導全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。增強全民法治觀念，提升公民法治素養，成為全面依法治國的重要議題。“八五”普法規劃強調，全民普法是全面依法治國的長期基礎性工作，其中“持續提升公民法治素養”是重要板塊，并提出加強教育引導、推動實踐養成、完善制度保障的工作要求。提高公民法治素養的前提是評估現狀、把握特征、精準施策。本課題編制了科學、高效的公民法治素養測評量表，在此基礎上進行大規模問卷調查，以了解公民法治素養的現狀、特點與規律、趨勢，并結合調研結果與普法實踐，為強化法治宣傳教育、提升公民法治素養提供決策依據與策略建議。

一、法治素養的理論內涵與測評方法

（一）理論內涵

法治素養作為一個學術概念尚缺乏明確界定,現有關于法治素養的討論可以歸納為以下三個層面：一是在認知層面，研究者認為法治素養是公民在日常生活中經學習和訓練，對國家法律規范、法律確定的制度、法律追求的價值的認識、理解、運用能力和信奉心態；①李昌祖、趙玉林：《公民法治素養概念、評估指標體系及特點分析》，《浙江工業大學學報（社會科學版）》2015年第3期。二是在情感意志層面，研究者認為法治素養是一定的社會主體在日常生活中形成的，對法律制度、規范等社會法律現象的情感、意志、觀念等心理狀態；②郭興民：《法治素養》，冶金工業出版社2017年版，第2頁。三是在實踐層面，法治素養被定義為公民以一定的法律知識和法律技能為基礎解決法律問題的能力。③王瑩瑩、王飛：《國民法治素養內涵研究》，《產業與科技論壇》2016年第11期。對于法治素養的定義，本研究綜合研究成果，并考慮到現實意義，將其視為法治認知、法治思維、法治行為（能力）、法治信仰的總和。

（二）測評方法

1.測評框架。本研究從法治認知、法治思維、法治行為（能力）、法治信仰四個維度對法治素養進行測量。其中，法治認知集中在對法治相關知識的認知、知曉和理解層面；法治思維是內化的法治認知，指能夠習慣性地堅持用法治邏輯和框架去理解現實；法治行為集中在實踐層面，指能夠運用法治途徑去維護自身權利和化解矛盾糾紛，需要指出的是，法治行為在實踐層面上需要特定的情景才能表現出來，因此在測評中更偏向于測量被調查者是否具備這種能力；法治信仰表現為較為穩定的態度和價值觀，包括對法治的認可、信任和捍衛。這四個維度包括認知、思維、行為（能力）、信仰，涵蓋了知識層面和實踐層面，同時四個維度之間有著相對清晰的區分，在邏輯上是層層遞進的關系，能夠較好地反映公眾的法治素養實際水平。

2.量表編制。在前期理論研究的基礎上可以發現，如果要對較大規模的普通社會公眾進行快速便捷地法治素養測量評估，采用自評量表的方式最為有效。為此，本研究參考文獻研究結果，形成了公眾法治素養評估量表的具體測量項目（自評語句），在實施中按照心理學界通用的李克特五級量表由每位被調查者逐一對各個測量語句進行打分。該量表同時征求了法學教授、政法機關公務人員、執業律師、法律媒體從業者等專家的意見，并根據專家反饋意見進行刪減和具體措辭的修訂。

表1 公民法治素養評估量表

對量表進行信度分析得出，14個語句的法治素養總量表經內部一致性檢驗，Cronbanch α信度系數為0.888，四個維度的分量表內容一致性Cronbanch α信度系數在0.735～0.804之間。總量表的折半信度系數為0.826，四個分量表折半信度系數在0.681～0.770之間。表明量表信度理想，四個維度得分各自與總量表總分之間的相關系數在0.746～0.840之間，說明量表整體質量穩定可靠。

對量表中14個語句進行因子分析（factor analysis），KMO值為0.930，且巴特利特球形檢驗結果顯著（X2=16978.348，P＜0.01），表明題項間有共因子存在，適合做因子分析。采用主成分分析法，進行方差最大正交旋轉，剔除因子載荷小于0.5的項目語句后，最終14個語句不存在雙重載荷，共提取出特征值大于1的四個公共因子，四個因子累積貢獻率為63.3%，因子分析總體效果良好。

3.量表計分。在具體的使用過程中，既可以用總量表（各語句累加）得分對公眾法治素養總體情況進行測量，也可以分別計算各個維度的分量表得分。法治認知和法治行為（能力）兩個維度各有3個語句，法治思維和法治信仰各有4個語句，為了各維度之間對比方便，同時考慮得分直觀易懂，我們對四個維度進行標準化處理，在同樣的量綱上進行呈現和對比。經轉換后，法治素養總量表得分與各細分維度的分量表得分，區間均在20～100分之間，分值越高則在該維度上表現越好。

4.調查實施。在法治網輿情中心開展的“網絡熱議事件公眾認知狀況”調研項目中，公眾法治素養量表被納入調查問卷。問卷發放由騰訊企鵝有調和法治網輿情中心共同執行，企鵝有調是騰訊旗下的專業調研平臺，調查問卷經企鵝有調推送至自有的在線樣本庫進行填答，樣本按照全國網民人口特征進行配額，與全國網民結構基本保持一致；法治網輿情中心發放的問卷按照滾雪球抽樣的方式，在特殊人群中進行推送，主要包括政法機關從業者、政法院校或法學專業的師生、法治傳媒從業者、律師等法律相關從業者，以便于后期對比驗證普通網民和特殊職業群體在法治素養方面是否存在差異。

本次調查總共回收問卷3616份，經邏輯檢驗進行篩選，并進行數理清理后，質量可靠的有效問卷為3376份，有效回收率為93.4%。最終的樣本結構與中國網民結構基本類似：性別上男（44.9%）女（55.1%）大致平衡，平均年齡為34歲，最小年齡為14歲，最大年齡為76歲。

二、公民法治素養的現狀與特征

（一）法治素養總體較高，平均分達83.5分

調查顯示，公民法治素養整體情況較好，平均分為83.5分（滿分100分），但法治素養得分情況在人群中分布并不均勻，高分值者較多，低分值人數相對較少，但其分布更為極端，因此整體上在低分端形成長尾。從人群分布來看，25%的被調查者得分超過91.3分，屬于法治素養極高人群；50%的被調查者得分超過85.4分，這一分值比總體平均分稍高；75%的被調查者得分超過77.5分，體現出高分者較為集中、相互之間差異較小的趨勢；而低于77.5分的被調查者也有25%，他們分散在從20～77.5分這段較廣闊的數值區間，顯示出極大異質性。

圖1 公民法治素養總體得分分布

（二）法治素養無性別差異，有年齡差異

從性別來看，男性（83.7 分）與女性（83.3分）在法治素養上不存在顯著差異（T=0.949，P=0.343 ＞0.05），即法治素養并無性別差異。但在細分維度的法治認知層面，男性（79.8分）高于女性（78.0分），且差異具有統計學的顯著意義（T=3.378，P=0.001＜0.05）。

從年齡來看，不同年齡段的被調查者在法治素養總分和各細分維度上均存在顯著差異。首先看法治素養總分，30歲及以下的被調查者得分（約81分）顯著低于30歲以上（約84分）（F=15.638，P=0.000＜0.05）。30歲作為分界線的這一趨勢在各細分維度也同樣存在，而且除了法治行為（能力）維度外，在其他維度上都顯示出法治素養隨著年齡增長而增長的趨勢，但40歲之后趨于穩定，在法治認知層面甚至出現40歲之后反倒逐步走低的趨勢。

圖2 不同年齡的公民法治素養差異

（三）法治素養隨學歷提升而增長，但高學歷人群法治信仰“倒掛”

不同學歷背景的被調查者其法治素養總分有所差異（F=4.373，P=0.002＜0.05），從具體數據可以看出，初中以下學歷的被調查者，不管是在法治素養總分，還是在各個細分維度上都顯著低于其他人。同時，數據還呈現出隨著學歷升高其法治素養也逐步增長的趨勢，但是在法治認知和法治信仰維度，高學歷的碩士研究生及以上其分值反而出現下跌。

圖3 不同文化程度的公民法治素養差異

（四）法治素養受學科影響，法學專業優勢明顯

對于大專以上學歷的被調查者，我們進一步要求其填寫了大學所學專業，從填答情況來看，不同專業背景的被調查者，其法治素養得分之間有顯著差異（F=7.424，P=0.000＜0.05）。具體來看，不管是法治素養總分，還是各個細分維度，法學專業背景的被調查者，其得分大多都遠遠高于其他專業（在法治信仰維度稍有不同，管理專業得分超過了法學專業），而除法學之外的其他專業，在各個維度上相互之間得分差異不大。這也顯示法治素養量表具有良好的區分效度。

圖4 不同專業背景的公民法治素養差異

（五）法治素養并不隨收入增加而增長，中等收入人群法治素養表現較好

不同收入水平的被調查者之間在法治素養上存在顯著差異（F=5.683，P=0.000＜0.05）。首先，不管是法治素養總分還是各細分維度，月均收入4000元以下的群體均得分最低。其次，在法治認知層面，呈現出隨著收入增加而法治認知同步增長的趨勢，但這種趨勢止步于10000元以上不再增長。最后，法治思維、法治行為（能力）、法治信仰維度，不同收入的群體間差異較為復雜，但總體上呈現出除4000元以下群體外隨收入的增加而得分均逐步下降的微弱趨勢。

圖5 不同收入的公民法治素養差異

（六）法治素養有地域差異，普法需考慮地域特征

我們參照通用的城市級別劃分標準（主要考慮經濟發展和人口規模），把被調查者所處的城市劃分為一線城市到五線城市，數據結果表明，不同城市等級的被調查者其法治素養有顯著差異（F=3.037，P=0.016＜0.05）。具體來看，在法治素養總分上，從二線城市到五線城市得分依次遞減，一線城市也不容樂觀，得分僅僅高于五線城市；法治認知層面，從一線城市到四線城市，得分依次遞增，但五線城市得分下滑；法治思維、法治行為（能力）、法治信仰維度，呈現出較為一致性的、與法治素養總分類似的趨勢，即除一線城市外，從二線城市到五線城市，得分依次遞減。

圖6 不同城市的公民法治素養差異

三、公民法治素養提升策略與建議

（一）穩步提升需“四位一體”系統施策

公民法治素養整體水平較為理想，表明近年來法治建設和全民普法卓有成效。但是從法治素養各細分維度來看，法治認知這個基礎層面的得分遠低于其他維度，這與我們原來設想的“認知—思維—行為—信仰”理想邏輯路徑不相符合，一定程度說明當下公民的法治素養可能并非完全建立在理性認知的基礎上，根基尚不牢固。這也提示，法治宣傳教育是系統工程，需要形成涵蓋法治認知、法治思維、法治行為（能力）、法治信仰四個維度的系統方案，營造強認知、練思維、促行動、提信仰的“四位一體”培育氛圍，全面提升公民法治素養。

（二）高質量發展需精細化、分眾化普法

調研結果顯示，“兩低人群”法治素養堪憂。首先是低齡人群，即20歲以下人群，相對來說其法治素養得分稍低；其次是低學歷人群，調查結果顯示，法治素養會大致隨著學歷增加而增加，因此低學歷人群整體法治素養得分偏低。低齡人群是未來公民法治素養水平的決定因素，低學歷人群則代表公民法治素養的短板與底線，提高兩類人群的素養對于全民法治素養培育具有重要意義。鑒于此，對于“兩低人群”，普法資源應有所傾斜，做到抓重點、補短板，以實現多群體法治素養的同步提升。

此次調查也顯示，不同學科專業背景、不同職業的被調查者法治素養亦有差異，且表現出較強的異質性。對此，整齊劃一的普法工作難以滿足不同群體的精細化需求，化整為零的分眾化普法更具優勢。例如，對于高校學生的法治宣傳工作，可以按專業分別進行不同形式和內容的普法，文史、藝術類專業需要加強法治認知和法治信仰教育，教育、農林類專業則更需加強法治思維和法治行為（能力）培養。

（三）彌補地域差異鴻溝需均衡化發展

需要引起注意的是，在法治素養的總分和法治思維、法治行為（能力）、法治信仰三個維度，被調查者所處城市越是發達，其得分就越高，不同發展水平城市的公民法治素養分層明顯。為彌補這種因地區不平衡帶來的“鴻溝”，普法資源應進一步向中小城市傾斜。但是，在法治認知層面，反倒越是發達城市得分越低，而且在法治素養總分和其他各維度上，來自一線城市的被調查者都表現出得分低于二線城市的特征，筆者認為，這主要是一線發達城市內部資源的不均衡所致。所以在進行法治宣傳教育時，對于一線城市，需要更加注意區域內部的均衡性高質量發展，做到法治宣傳無死角、無盲區。

（四）重視弱勢人群應是普法傾斜方向

在職業層面，調研結果顯示司法機關、政府部門、事業單位工作人員法治素養普遍較高，表明國家工作人員學法用法制度落實有效，尊法學法守法用法日漸成為其自覺行為和必備素質。同時，企業管理層（中高層管理者）不管是法治素養總分，還是各個細分維度得分都是最高的，這彰顯法治在調整經濟關系中所發揮的作用得到認可。需要注意的是，法治素養的弱勢人群各個方面的表現都不太理想。但同時，他們又是法律救濟的重點關注人群，其依法維護權益的意識和能力亟待提高，對此，進一步加強弱勢人群的法治宣傳教育顯得更加必要和緊迫。