關于行政事業單位內部控制信息化建設的思考

樂 鳳

（交通運輸部南海航海保障中心，廣州 510000）

引 言

隨著信息技術的升級創新，現代信息技術徹底改變了人們的生產、生活方式，同時極大地改變了行政事業單位的內部控制管理方式。行政事業單位的內部控制管理是單位管理中的一項重要手段，旨在規范管理、強化對內部權力運行的制約、防范風險。在大數據的信息化時代，傳統內部控制手段將不再適應現代管理和信息融合的需求，內部控制的信息化建設和管理的內在需求逐漸壯大。

一、行政事業單位內部控制建設的發展歷程

自2012 年印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》以來，財政部陸續出臺了一系列相關文件（表1）。我國內控建設逐步向行政事業單位拓展后，財政部陸續發布相關文件。通過摸底行政事業單位內部控制的基本情況，對相關工作進行量化的審核和評價；構建內部控制建設的框架，細化措施，明確建設和發展方向；提高對內部控制成果報告的重視，強化運用，逐步完善內部控制機制。

表1 自2012 年以來財政部出臺的相關文件

二、內部控制信息化的必要性

（一）內部控制信息化是落實全面推進內部控制建設和管理的重要途徑

內部控制的總體目標應以信息系統為支撐，逐步將內部控制的范圍從經濟活動拓展到全部活動和內部權力上，這一目標為內部控制信息化建設提供了理論依據。

（二）內部控制信息化能夠提高單位管理效率

首先，內部控制信息化能夠提高資產配置和使用效率，加強非流動性資產價值管理和實物管理相結合，全面掌握單位資產情況，避免國有資產閑置浪費，防范滋生腐敗。其次，內部控制信息化能夠實現控制環節標準化、自動化、數字化。內部控制信息化將職責權利、業務流程、財務數據等工作通過信息系統形成計劃、決策、經辦、監督全流程行為的活動記錄，并快速形成成果，進行全過程、全方位的控制。

（三）內部控制信息化是強化風險防范的必要手段

內部控制信息化將進一步規范權力運行，強化預算的剛性約束。通過內部控制信息化管理，將各部門、各崗位人員的管理工作、操作都留下痕跡，并在既定的權限范圍內開展工作，通過公開化、流程化的管理，規范單位管理，強化權力約束。將預算剛性約束內嵌到系統流程中，在從預算編制到預算執行的過程中全面跟蹤和監控預算管理情況，進一步加強預算剛性約束。

（四）內部控制信息化是強化事前、事中監督的重要途徑

目前行政事業單位的內外部監管以事后監督為主，監督對象是結果而不是過程。通過內部控制信息化，借助大數據智能手段，可以完善過程監控，進一步加強事中監督。

三、行政事業單位內部控制信息化建設現狀

2014 年內部控制規范正式實施后，行政事業單位內部控制工作逐步推進，通過不同領域、不同行業各單位的體系建設，行政事業單位的內部控制工作取得一定進展，但在信息化建設方面仍處在相對落后的階段。

（一）內控管理意識薄弱，信息化建設動力不足

一方面，部分行政事業單位的領導人員存在“重業務輕管理”的思維，認為管理工作無法突出亮點，在工作報告中無法量化評價，并且內部控制管理的好壞并不影響每年穩定的財政資金，因而對內部控制管理并不重視。另一方面，部分行政事業單位的工作人員對內部控制工作的了解不夠深入，各部門互相配合的氛圍不足，內部控制工作推進難度大。

在內部控制管理工作中，常常出現工作內容劃分不清、職能部門配合度低、部分工作難以開展的情況，在對內部控制意識薄弱的情況下，更是認為內部控制信息化建設工作無關痛癢，徒增各部門工作量，行動上也沒有推進內部控制信息化建設工作的動力。

（二）復合型信息化技術人才缺乏

首先，目前行政事業單位內部控制工作大多由財務部門主辦，相關信息化工作也由財務人員對接。部分財務人員對信息技術并不精通，而技術部門對內部控制體系建設沒有系統性的了解，導致對接的雙方在信息接收處理上存在偏差和盲區。其次，既定的單位職能架構限制了內部控制方面的發展。部分行政事業單位在推進內部控制工作時，沒有專職的內部控制管理崗位，內部控制工作基本由各部門其他崗位兼顧，相關人員未接收到系統、全面的內控培訓和相關知識積累，對內部控制工作的理解不深，極大地制約和影響了內部控制及后續信息化建設工作。

（三）頂層設計信息化程度不足，導致上下層級間內控低效

目前，部分行政事業單位層級多，單位覆蓋面廣，很多信息化建設只能覆蓋到三個層級的單位，這就導致很多上級單位的內控管理存在自下而上的管理模式，各一級單位的橫向管理單位間存在很大的差異性。例如會計電算化，早期財政部并未統一會計核算的信息化系統，因此各地方政府、中央直屬單位等各行政事業單位分別建立了自己的核算系統，并在一定層級范圍中進行統一運行。這就導致財政部層面上很多信息無法直接對接提取，而是需要各基層行政事業單位層層上報，不僅效率低下，而且存在一定差錯率。對于各行政事業單位而言，多層級的管理關系需要更加細致的信息化頂層設計，從而加快信息流通的速度和效率，同時更加高效地運行內部控制監督機制。

（四）信息化建設資金不足，各職能信息化模塊融合度較低

目前，各行政事業單位內部使用的各種信息化系統大多沒有有效的數據接口，或者雖然有數據接口但未做系統的集成，即使是一些關聯度較高的系統，如人事部門的勞資統計系統與財務部門的會計核算系統，基本上也都是各自獨立的，存在各自為政的情況。部分行政事業單位雖然對現有系統進行了整合和對接，但是受財政資金不足、信息化建設項目后期投資資金大、項目立項要求較高等原因的影響，未能及時推動各系統間的集成管理，導致各系統間數據無法自動對接，數據處理效率低。

（五）信息化后續運維缺乏績效評價管理，沉沒成本高

在內部控制信息化建設的過程中，行政事業單位往往只重視體系建設的覆蓋面，而忽略了信息化建設后續的運行維護情況。自推動內部控制體系以來，行政事業單位紛紛開始構建單位自身的內部控制體系，并逐步將六大業務層面納入信息系統中進行運行管理。在這個過程中，有的單位體系建設“鋪得很開”，但需要持續地投入后續運維資金，以維持系統的正常運轉。在運維過程中，會出現部分系統使用時間較長、功能設計不合理、系統不兼容、現有功能已不再適合制度要求等情況，存在部分系統或部門功能模塊處于無法使用或停止使用的狀態，重新啟用或變更功能模塊又需要重新投入大量的資金，導致后續建設難以推進。

四、內部控制信息化建設的改進措施和建議

（一）系統梳理內控建設，強化內控意識

內部控制建設本身就是一個復雜的、全面的、系統的大工程，相關內容涉及多個部門和多個領域。部分人員內部控制意識薄弱，而單位負責人對內部控制工作的了解程度也直接影響著單位其他人員的積極性和重視程度。

一是通過專題會議、專項審計監督等多種方式加強對內部控制工作的研究和監督力度。二是通過培訓、風險評估等活動，增加領導干部了解單位運行過程中的風險點和風險環節的途徑，增強領導干部風險防范意識，進而使其全方位地掌握單位各層面的風險防范措施，逐步推動內部控制工作在單位內部的開展。三是為內部控制建設的推進提供良好的土壤，由點及面地鋪開學習宣傳，不滿足于淺淺的印象，而是引導單位全體干部職工學習相關知識，然后將其運用到日常工作中，最終在工作實踐中積極參與單位內部控制建設與實施過程，夯實內部控制建設工作的思想基礎。四是加大對關鍵崗位、關鍵人員的要求，強調專業技術素養與道德品質并重。首先要對關鍵崗位的關鍵人員進行篩查后再上崗；其次要強化崗位責任制，加強日常學習和專項工作積累經驗，并將領導崗位向考核優秀的關鍵人員傾斜，提升相關工作人員的主觀能動性。五是根據單位自身的發展戰略要求，結合單位的實際情況，跟蹤相關規章制度的運行情況，對不符合單位實際的制度及時修訂，增強內部控制制度的科學性、有效性和實用性，使制度真正能夠落到實處，指導實踐、監督運行、防范風險，進而完善和健全內部控制體系的機制，

（二）加強人才的培養和使用，奠定良好基礎

隨著內部控制的管理要求越來越高，行政事業單位對高素質人才的需求也越來越急迫，凸顯了行政事業單位重視人才培養的重要性，需要通過多途徑多舉措加強人才培養。

一是通過跨部門、跨專業培養專業人才，通過不同部門人員的頭腦風暴和思維重點，對內部控制管理掃描盲點。同時，要開展學習培訓，加強對內部控制相關內容的學習，充分利用信息化平臺更新政策知識、交流經驗，建立推進內控工作可持續性發展的運行機制。二是合理、有效地借助外部機構的力量。受人員編制、崗位設置、人員綜合素質客觀因素及過“緊日子”的要求，部分行政事業單位自身開展內控建設過程中所耗用的人員成本和時間成本過大，此時可考慮咨詢外部專家、聘請專業機構團隊等，借助第三方的力量，在單位內部控制初始頂層設計和搭建框架的時候提供建設性的意見和實質專業的幫助，制定符合本單位實際情況的內控制度體系，提高內控制度的適配度和執行度。

（三）增強頂層設計，搭建信息化建設框架

自行政事業單位內部控制規范實施以來，內部控制管理工作從業務層面逐步擴展覆蓋至職能管理的各個方面，隨著業務的不斷發展，監管覆蓋面越來越大，原有的內部控制模式在實際運行中可能存在盲點和不合理的地方。為順應信息化發展潮流，清晰而前瞻的頂層設計至關重要。以內部控制為重點，以“大平臺、大數據、大系統”的總體框架為設計目標，考慮單位頂層設計工作是“推倒重建”還是“舊城改造”也是一個大的課題。“推倒重建”代表著投入大量資金，對頂層設計的前期調研、需求分析等有較高的要求?！芭f城改造”則需要在現有數據基礎上進行一系列整合和集成。無論哪種方式，所要達到的目表都是從頂層設計出發，依靠技術手段，自上而下地綜合運用新技術，加強信息化建設，推動構建內部控制信息化框架，為后續內部控制體系運行打下堅實的基礎。

（四）加強信息融合，避免產生信息孤島

目前，部分行政事業單位專業化系統多、數據雜，不同職能部門的相關數據并不互通和共用，信息融合度較低，存在一定的壁壘。一方面，通過信息化建設，將原來分頭建設、數據分散、標準不一的各種智能系統進行統一整合，實現數據的跨部門、跨領域使用，可以盡可能地減少信息孤島，避免單位管理中出現盲人摸象的情況。另一方面，通過系統集成和信息融合，以大數據為基礎強化數據分析和監督管理，逐步推動內部控制覆蓋得更深、更廣。

（五）完善信息化績效管理，健全信息化體系運行

將內控信息化管理納入單位全面績效管理體系中，對行政事業單位的內控信息化運行情況進行評價和考核，通過內部自評、外部監督、第三方評價等方式，強化內控信息化的績效管理，引導行政事業單位加強內控信息化建設。將信息化覆蓋內部控制建設、運行和監督的各環節和流程中，健全信息化體系的運行機制，從信息技術層面降低內控風險。

結 語

隨著5G、大數據、云計算、人工智能等新技術的不斷發展和規模化的應用，信息化建設已成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。對于行政事業單位而言，加強內部控制信息化建設是強化內部監督管理的一項重要工作。通過強化內控管理意識、完善頂層設計、注重人才培養等方面，從思想、人才、技術層面完善信息化內部控制機制，保證內部控制更好的運行，切實達到內部監督、內部預警、內部管理的目標，全面提升行政事業單位內部管理水平。