我國公共衛生應急管理體系建設的現實考察、實踐困境及其應對策略

施秋義

［摘 要］公共衛生應急管理體系建設作為我國應急管理的重要組成部分，因其自身的特殊性，在提升我國整體應急管理體系水平方面扮演著重要的角色。通過對我國公共衛生應急管理體系建設進行現實考察，發現其中存在公共衛生應急管理隊伍建設水平顯著提升、公共衛生應急制度體系建設不斷完善等現實狀況。探究我國公共衛生應急管理體系建設的實踐困境，發現我國公共衛生應急管理體系建設存在法律法規建設需要進一步完善，監督力度需要進一步加大，智能化水平需要進一步提高，以及資源投入力度需要進一步加大等問題。為更好地提升我國公共衛生應急管理體系建設能力，文章提出要進一步完善公共衛生應急管理法律法規，加大公共衛生應急管理法律監督力度，提高公共衛生應急管理智能化水平，加大公共衛生應急管理資源投入力度。

［關鍵詞］公共衛生；應急管理體系；現實考察

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.14.065

［中圖分類號］D630.1；R197［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2023）14-0199-03

1? ? ? 問題提出

公共衛生應急管理體系建設是國家實現長治久安的重要治理領域，得到了黨和政府的高度關注。例如，國務院辦公廳于2006年印發了《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》，2017年又印發了《國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃的通知》，2021年更是基于我國社會發展實情切實出臺了《“十四五”國家應急體系規劃》。

從學界研究來看，以往的研究從不同的視角針對公共衛生應急管理體系建設進行了一定的探討和分析。一是在關注類型對象上，有研究者著眼于農村中小學校公共衛生應急管理體系遇到的挑戰和應對［1］；有從政策工具視角切入，探析我國在公共衛生應急管理體系層面呈現的發展狀態［2］。二是在公共衛生應急管理體系建設實踐困境上，有研究者從法律法規、綜合治理、資源供給等幾個方面展開分析［3］。三是在對策上，有研究者從管理主體、管理目標、管理規范、管理保障以及管理方法等方面進行分析［4］；也有研究者從加快應急基礎設施的數字化轉型、加快應急管理數字化平臺建設、加強數字技術和垂直領域應急管理的融合應用3個方面進行分析［5］。

總的來說，早期學界相關研究抓住了公共衛生應急管理體系建設的外延問題，并特別強調條件保障、隊伍建設等方面，但在新時代發展背景下，公共衛生應急管理體系仍面臨諸多問題亟須解決。就目前而言，學界已有的研究還存在研究內容較為碎片化的特點，側重于關注應急體系建設的現狀、條件保障等某一方面，未能從整體上思考公共衛生應急管理體系建設體制機制，公共衛生應急管理體系在推進過程中對于其自身存在的現實表征、當前存在的困境以及如何更好地促進新時期公共衛生應急管理體系建設之間的關系尚未厘清。同時，公共衛生應急管理體系建設并不是由單方面因素制約和決定的，而是多因素共同作用的結果。基于此，本研究從分析公共衛生應急管理體系建設的現實考察視角切入，系統分析當前公共衛生應急管理體系建設遇到的現實困境，進而提出切實可行的公共衛生應急管理體系建設路徑，以期為新時代背景下更好地完善公共衛生應急管理體系建設提供參考和借鑒。

2? ? ? 我國公共衛生應急管理體系建設的現實考察

隨著我國社會經濟的不斷發展，人民生活水平大幅躍升，黨和政府在公共衛生應急管理體系建設上也投入了更多的精力。在黨和政府以及人民群眾的共同努力下，我國公共衛生應急管理體系建設取得了較為顯著的成就，主要體現在以下兩個方面。

一方面是公共衛生應急管理隊伍建設水平顯著提升。經歷多次公共衛生事件后，我國公共衛生應急管理隊伍的建設水平逐步提高。首先，從隊伍建設的目標來看，各類公共衛生項目的管理目標逐漸清晰、細化和精準，隊伍建設也朝著精準化的方向發展，著力建設整體機動性強的公共衛生應急管理隊伍。其次，就隊伍建設的內容來看，從個人技能培訓、考核、評價、崗位設置，再到組織建設規劃都逐步得到完善。最后，從隊伍建設的成效來看，科學化和高效化程度不斷提升，主要體現在科學的領導架構和崗位設置上，這使隊伍的整體協調能力顯著提高，行動力增強。

另一方面是公共衛生應急制度體系建設不斷完善。作為我國應急管理重要組成部分的公共衛生應急管理，在促進我國管理體系建設、保障人民安全等方面有著不可替代的作用。為了更好地促進我國公共衛生應急管理體系建設發展，黨和政府在不同時期相繼頒布了很多政策文件，如2006年印發的《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》、2007年印發的《關于加強基層應急管理工作的意見》、2009年印發的

《國務院辦公廳關于加強基層應急隊伍建設的意見》、2017年印發的《國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃》以及2022年印發的《“十四五”國家應急體系規劃》。隨著有關公共衛生應急管理體系建設政策的頒布與實施，新時期公共衛生應急管理體系建設發展遇到良好的政策契機及政策支持，同時也反映了我國公共衛生應急管理體系建設不斷健全。

3? ? ? 我國公共衛生應急管理體系建設的實踐困境

公共衛生問題的發生對我國國家治理體系和治理能力提出了更高的要求和挑戰。就目前而言，雖然我國公共衛生應急管理體系建設取得了優異的成績，但隨著社會的不斷發展，尤其是新時代對我國公共衛生應急管理體系建設提出了更高的要求和挑戰，我國公共衛生應急管理體系建設在發展過程中仍面臨諸多困境亟須打破，這些困境具體體現在以下幾個方面。

3.1? ?公共衛生應急管理法律法規建設需要進一步完善

構建公共衛生法律體系是衛生法治建設的核心問題，相關法律、法規的制定能夠為公共衛生應急管理提供指導原則和依據［6］。就當前公共衛生法律體系的建設情況來看，存在3個方面的困境：第一，相關法律法規呈零散狀態，缺乏系統性和有機性，易導致公共衛生法治建設在執法、司法、守法等方面存在困難，同時也容易出現重復立法的情況。第二，應急管理法律法規容易與其他法律法規之間存在銜接困難的問題，缺乏針對性和可操作性，并且易造成各部門之間的責任沖突或重疊。第三，法律文本中頻繁出現“相關部門”的表述，沒有明確責任主體，意味著履職時易出現推諉、扯皮的現象，以及追責時無人擔責的情況。

3.2? ?公共衛生應急管理監督力度需要進一步加大

完善公共衛生監督工作是健全公共衛生管理體系的重要組成部分，也是維護公共衛生工作的關鍵防線。由于相關責任體系和問責機制建設得不到位，目前我國的公共衛生應急管理監督力度還比較小，主要表現在以下幾個方面：第一，責任體系不清晰，對應急資源的監管責任主體不明確；問責力度不大，且責任主體不明確導致問責對象模糊。第二，各級政府及部門對公共衛生監督的重視程度不足，人民群眾的監督意識淡薄，內部監督和外部監督都存在缺位現象。第三，監督工作缺乏強有力的人、財、物力保障，各級衛生監督機構的設施設備配置、工作經費保障等仍然表現不足，衛生監督人才更替頻繁、流失嚴重。第四，對于突發公共衛生事件的監督往往主要定位于事件發生后，缺乏有效的全過程監督。

3.3? ?公共衛生應急管理智能化水平需要進一步提高

隨著信息技術手段不斷發展完善，公共衛生應急管理智能工具的應用程度也在不斷提高。盡管如此，我們也應該意識到聚焦于手工操作層面的事項仍然較多，完全智能化和半智能化的應急管理設施較少。例如，預警信息報送和發布、信息共享、數據捕捉和更新等方面運用大數據、互聯網、人工智能的程度不高，信息化智能工具的功能尚未凸顯。大數據和互聯網技術作為數據收集、分析和應用的重要工具，也是提高公共衛生應急管理智能化水平的基本手段，但數據作為重要資源，大多掌控在政府手中，并不完全對社會公開，因此數據共享程度低也成為阻礙智能化水平提升的因素之一，給公共衛生應急管理工作帶來極大的挑戰。

3.4? ?公共衛生應急管理資源投入力度需要進一步加大

公共衛生應急管理資源投入力度不足主要表現在衛生服務機構硬件設施配備不足，如醫療設施、物資儲備不足，在發生公共衛生事件時，縣級物資往往需要緊急調度；政府對公共衛生的支出不足，公共衛生支出在地方財政總支出中占比較低且結構不合理；公共衛生人員規模不足，發展乏力且流失嚴重。從資源的分布情況來看，由于城鄉發展和東西部發展不平衡，公共衛生資源在分布上存在城鄉不均衡和東西部不均衡的狀況。所以，應當加大資源相對短缺的鄉村和西部地區的資源投入力度。從資源的利用程度來看，衛生系統內部資源整合程度低，有效利用率不高，說明資源沒有得到合理利用，這也從側面反映了我國在公共衛生應急管理上還存在資源供給水平有待提升的問題。

4? ? ? 我國公共衛生應急管理體系建設的策略

隨著社會經濟的不斷發展，我國公共衛生應急管理體系建設的有關制度逐漸建立健全，但就目前而言，我國公共衛生應急管理體系建設仍面臨諸多問題亟須解決，如我國公共衛生應急管理體系建設還未能得到高校、政府以及廣大人民群眾的積極回應，致使我國公共衛生應急管理體系難以起到真正的效果。為了進一步幫助我國公共衛生應急管理體系建設實現高質量發展、適應社會發展以及滿足人民群眾發展訴求，還需關注以下基本問題。

4.1? ?完善公共衛生應急管理體系建設法律法規

由于人的精力有限，黨和政府在制定公共衛生應急管理政策時，總會考慮把有限的資源投入最核心的領域，進而最大限度發揮資源的效能。在公共衛生應急管理體系建設上，黨和政府為了更好地促進公共衛生應急管理體系建設，在不同時期相繼出臺了一些相關政策文件，但隨著社會的不斷發展，尤其是進入新時代后，我國公共衛生應急管理體系建設也要與時俱進、因時而變。黨和政府在加強公共衛生應急管理體系建設的同時，也要出臺契合時代發展要求、反映時代變化之需的政策，增強公共衛生應急管理體系建設的精準性。

4.2? ?加大公共衛生應急管理體系建設法律監督力度

有效的監督是公共衛生應急管理體系順利推進的重要保障。有法可依、違法必究已經成為法律運行的重要特征。公共衛生應急管理體系建設同樣離不開有效的法律監督。在資源有限的前提下，政策決策者不可能對所有的事務都傾入同等的注意力。為了有效推進公共衛生應急管理體系建設，在實施某一政策前，需要對政策進行預演、評估，以此來降低政策運行的成本。同時，負責監督的監管部門也要各司其職，在職權范圍內開展業務。公共衛生應急管理體系建設是一項專業性高、復雜性強的系統工程，不能只依靠單一部門。在監督公共衛生應急管理的過程中，各類主體都是監督的主動承擔者，要及時對一些違反法律法規的公共衛生應急管理體系建設現象進行通報批評，確保公共衛生事業實現良序發展。

4.3? ?提高公共衛生應急管理體系建設智能化水平

在信息化快速發展的今天，公共衛生應急管理體系建設的各領域要增強智慧教室教學環境的建設意識，把微格教室、智慧教室的建設納入公共衛生應急管理體系建設，通過“互聯網+教育”、5G無線通信以及云平臺的運用，促進公共衛生管理逐步向智能化方向過渡。互聯網的快速發展給我國公共衛生應急管理體系建設帶來了契機，大量的數據資源為公共衛生應急管理體系數字化建設提供了有利條件。在互聯網不斷發展的今天，各類互聯網企業正逐步涉足公共衛生領域。鑒于此，我國的公共衛生應急管理體系建設要因時而變，積極利用互聯網帶來的優勢，及時搜集和匯總有關公共衛生應急管理體系的數據資料。與此同時，相關部門還要通過運用互聯網平臺來建立一套屬于自己的數據庫資源，為應對突發的公共衛生事件做好保障，進而有效降低工作人員的勞動強度、降低感染風險。

4.4? ?加大公共衛生應急管理體系建設資源投入力度

在資源有限的前提下，如何促進資源的優化調整，更合理地分配資源，對于社會發展有著重要的作用。在我國的公共衛生應急管理體系建設中，應急管理能力的提升對于促進我國公共衛生應急管理體系建設發展有著重要作用。在經歷多次公共衛生事件后，我國在公共衛生應急管理方面取得了舉世矚目的成就，也為世界其他各國應對類似事件提供了具有建設性的中國方案。在我國公共衛生取得成就的基礎上，為了進一步促進我國公共衛生應急管理體系建設，應根據實情適當加大資源投入力度，如加大人才隊伍的培訓力度，完善防治現有公共衛生事件的設施設備，以及在財政上預留資金空間，提高資金使用效率。除此以外，還要積極推進各級公共衛生服務中心基層衛生體系有關項目的建設，不斷提高我國公共衛生應急管理體系建設的保障能力。

主要參考文獻

［1］肖桐，謝愛磊.農村中小學校公共衛生應急管理體系建設：挑戰和應對［J］.華中師范大學學報（人文社會科學版），2021（4）：164-175.

［2］劉霞，閆溫馨，劉玨.基于政策工具的我國公共衛生應急管理體系建設政策文本量化分析［J］.中國公共衛生，2021（5）：853-859.

［3］李繼偉，徐麗君，王爽.加快完善我國公共衛生應急管理體系［J］.宏觀經濟管理，2021（1）：44-48，64.

［4］鐘開斌.國家應急管理體系：框架構建、演進歷程與完善策略［J］.改革，2020（6）：5-18.

［5］張偉東，高智杰，王超賢.應急管理體系數字化轉型的技術框架和政策路徑［J］.中國工程科學，2021（4）：107-116.

［6］田永坡.“互聯網+”與人力資源服務業創新發展狀況：基于調查數據的研究［J］.中國人力資源開發，2017（8）：148-155.

［收稿日期］2023-01-16