地方政府融資平臺公司發展歷程及現狀芻議

［摘 要］地方政府融資平臺公司的發展經歷了初始期、發展期、深化期3個階段，為城市更新改造、基礎設施項目建設、城市功能園區開發等方面提供了融資支持，是推動我國城鎮化進程的重要力量。當前，地方政府融資平臺公司經過30多年的發展，其融資規模不斷擴大、融資領域不斷擴展、企業架構不斷優化，但也面臨著融資渠道逐漸收緊、融資成本不斷上升、各類風險持續增加等一系列問題。文章主要分析地方政府融資平臺公司的起源、現狀及問題，希望對于促進其未來健康發展具有積極的參考價值。

［關鍵詞］地方政府融資平臺公司；融資風險；融資渠道

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.14.053

［中圖分類號］F832.39［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2023）14-0161-04

0? ? ?引 言

根據《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》的規定，地方政府融資平臺公司（以下簡稱融資平臺）指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。近年來，融資平臺在城市更新改造、基礎設施項目建設、城市功能園區開發等方面發揮著重要的作用，為提升我國的城鎮化率作出了突出貢獻。黨的二十大報告指出：“推進以人為核心的新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化……加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。”面對新型城鎮化發展的要求，融資平臺將在此進程中繼續發揮其自身獨有的功能，為城市和地區的發展再立新功。因此，研究分析融資平臺的緣起，明確其發展現狀，了解其現存問題，對今后融資平臺的發展具有十分重要的意義。

1? ? ?融資平臺的起源和發展

融資平臺起源于20世紀80年代中期，發展于20世紀90年代末，21世紀逐漸進入“發展快車道”。

縱觀這類公司近40年的發展歷史，大致可以將其分為3個發展時期。

1.1? ?初始期：融資平臺為彌補地方財政缺口應運而生

融資平臺因“分稅制”改革而產生，其產生反映了我國財政體制的發展和變革。1994年“分稅制”改革后，中央、地方開始“分灶吃飯”，中央財政的資金來源主要是增值稅（中央占25%）、消費稅、關稅和企業所得稅（中央占60%）；地方財政的資金來源主要是營業稅、個人所得稅、土地增值稅等。中央和地方財政的分配比例大致維持在5∶5，但中央和地方財政事權的分配比例約在2∶8，財權上收、事權下放、“強干弱枝”趨勢日益明顯，地方的財權和事權不匹配，地方財政缺口日益擴大。為彌補地方財力的不足，特別是克服當時的“地方政府不得發行地方政府債券進行融資”這一預算硬約束，融資平臺由此產生［1］。因此，融資平臺自產生之日起就承擔著彌補地方財政缺口，為地方政府財政籌集資金這一天然的

職能。

1.2? ?發展期：融資平臺為應對金融危機而逐漸壯大

1998年的亞洲金融危機和2008年的世界金融危機使融資平臺日益受到重視。金融危機發生后，我國宏觀經濟呈現“有效需求”不足的特征。按照凱恩斯主義的觀點，當有效需求不足時，政府應適時開展逆周期操作，加大政府投資力度，以增加政府需求彌補需求不足的缺口。以2008年的“四萬億”政府投資為

例，中央政府與地方各級政府共同應對金融危機帶來的不利影響。在具體安排投資項目時，兩次金融危機后，政府投資項目主要集中在基礎設施建設、城市更新改造等方面，但地方政府財力難以完全覆蓋項目資金，地方財政面臨較大的支出壓力。另外，根據《中華人民共和國中國人民銀行法》的有關規定，中國人民銀行不得向政府及政府部門發放貸款。為克服“資金不足”和“不得向銀行貸款”這兩項硬約束，融資平臺的融資職能日益得到政府重視。其憑借企業法人地位、合規財務報表的優勢，扮演了貸款“中間商”的角色，地方政府可以通過融資平臺從銀行融資，再投資于具體的政府基建項目［2］。此后，融資平臺得到了快速發展，融資平臺數量也從金融危機爆發前的不足3 000家發展到2020年的9 000余家。

1.3? ?深化期：融資平臺為提升城市品質而快速發展

自2008年金融危機爆發至今已有10余年，這10余年是融資平臺深化發展的時期。一方面，融資平臺的融資職能不斷強化。融資平臺的經營特點和投資方向與其他的投融資公司有著顯著差別，其在金融市場中往往被認為是幫助政府融資的“工具人”，投資者對這類公司發行的金融產品信任度較高，使這類公司的融資職能被進一步放大。另一方面，融資平臺越來越深入地參與到城鎮化進程中。隨著我國城鎮化進程的加快、城市規模不斷擴大、城市配套基礎設施需求不斷增長，這在客觀上導致融資平臺越來越深入地融入城市建設中。無論是在城市擴張初期的道路、通信等基礎設施的建設階段，還是在城市擴張高潮的房地產開發、老舊小區及棚戶區改造階段；無論是城市新區的建設，還是老城區的品質提升，融資平臺均深度參與其中?？梢哉f，近年來我國城鎮化進程的加快、新型城鎮化建設的不斷深入，與這類公司的深度融入有著緊密聯系。

2? ? ?融資平臺的特點

2.1? ?融資規模不斷擴大

融資平臺在實踐中的表現形式主要是各類城投公司。一般來說，這類公司發起設立的主體是地方政府的財政部門，有時也通過政府引導基金注資的方式成立。因此，這類公司的控制權直接或間接地掌握在政府手中。為了滿足當地城鎮化的需求，同時也為了達到上級的政績考核標準，各級政府天然地有將融資平臺資產做大的趨勢，以期通過其資產規模的擴大來實現此類公司融資規模不斷擴大的效果。截至2021年上半年，全國各類型的融資平臺共發行債券

14 409只，債券規模存量11.57億元［3］。而發行債券融資僅僅是此類公司融資渠道的“冰山一角”，考慮到融資平臺主要的融資渠道是銀行貸款，其融資規模將是一個天文數字。

2.2? ?投資領域不斷拓展

融資平臺成立之初主要從事城市基礎設施開發建設工作，聚焦于社會公益領域的投資是這類公司的特點之一。隨著城市功能的不斷完善，融資平臺的領域也在不斷地拓展和延伸，其不再單純聚焦于社會公共基礎設施建設投資，也逐漸向各類收益性投資進軍。同時，隨著國家近年來加強對融資平臺會計核算、制度建設的監管，是否具備穩定的現金流和收益成為此類公司能否存續的關鍵，因此，融資平臺近年來的投資重點逐漸轉向了具有一定收益的投資項目。例如，部分融資平臺深度參與當地的工業園區開發建設，通過建設標準廠房并向企業租賃的形式，定期獲得穩定的現金收益；部分融資平臺則在當地政府的支持下，對當地發展狀況良好，但資金短期內緊張的企業進行借款或股權投資，以期獲得企業定期的分紅；還有部分發展較好的融資平臺通過建立政府產業投資基金的方式，以私募股權投資（Private Equity，PE）的方式投資本地區有良好發展前景、未來可能在各類資本市場上市的創業型企業，以期其未來上市后能夠在資本市場變現，獲得超額收益。

2.3? ?公司架構不斷優化

融資平臺成立之初僅具備融資功能，因此，其公司職能相對單一，造成了公司從業人數較少、機構設置不合理、架構較為簡單等問題。但是，隨著融資平臺通過吸收合并等方式不斷兼并其他國有開發建設公司，以及政府不斷向其注入資產，為更好地盤活利用這些資產，融資平臺的公司架構也在不斷優化。例如，部分融資平臺在整合了當地政府的城市開發建設企業后，從單純地為城市開發建設提供融資的“錢袋子”轉變為城市開發建設的“參與商”，這類融資平臺在原有的融資職能部門之外增加了相應的開發建設職能部門，公司也逐漸轉型為具有國有背景的城市開發公司。部分融資平臺除整合城市開發建設企業外，還將國資控股的生產型企業作為自己的子公司。因此，融資平臺除增加開發建設職能部門，還增加了生產管理職能部門，成為國有資產的實際運營者。隨著融資平臺規模不斷擴大、業務量不斷增加，公司架構也不斷優化，正逐步建立起現代公司制度，董事會、監事會等機構逐漸規范運作，企業決策、監督等程序逐漸細化完善，公司議事制度也日益嚴謹。融資平臺正逐漸從單純的以融資為主要職能的公司轉變為實體運營的現代化公司。

3? ? ?融資平臺面臨的問題

3.1? ?融資渠道逐漸收緊

一般而言，企業的融資渠道有銀行貸款、信托貸款、融資租賃、票據貸款、發行股票和證券等，融資平臺通常采用多渠道、多種類的融資辦法，其融資規模也在持續不斷地擴大。但隨著近年來融資平臺風險的不斷積累，市場對這類公司的融資渠道有收緊的趨勢。一方面，融資平臺難以在市場公開發行股票融資，直接融資渠道較少。由于融資平臺的主要職能是為政府項目融資，公司本身的持續經營性、未來成長性及穩定營利性存在較大的不確定因素，其經營很難符合《中華人民共和國證券法》規定的上市要求，通常采取“借殼上市”的方式參與股票市場直接融資。但由于市場上“殼”資源有限，能夠成功實現上市的融資平臺較少。另一方面，隨著當前金融領域“降風險”工作的深化，間接融資渠道收窄。以往在進行項目融資時，融資平臺可以采取銀行貸款、融資租賃、信托貸款等多種方式或者組合使用多種金融工具，但也容易引發“短資長用”等資金期限不匹配的問題，給公司經營帶來風險。為化解風險，目前市場對融資租賃、信托貸款等短期融資有收緊趨勢，導致融資平臺的融資渠道進一步收緊。

3.2? ?融資成本不斷上升

融資平臺的主營業務是為政府項目提供融資，因此，其融資的抵押物主要由地方政府提供。在融資平臺發展初期，由于政府掌控的資源較多，政府可將其掌控的優質資源作為融資平臺的抵押物或直接作為資本注入公司的運營。這些優質資產（主要是優質地段的土地使用權、具有穩定收益的國有企業經營權）能夠產生穩定、持續的經營收益，因此銀行在發放貸款時，對其風險評估相對較低，銀行貸款利率相對較低。但是，隨著政府融資規模的不斷擴大，原有的優質抵押物已逐漸不能滿足政府的融資需求，部分經營收益較低甚至不產生收益的政府資產也作為了融資平臺的抵押物［4］。相應地，銀行在審核融資平臺提供的抵押物時，對其未來收益情況愈發保持謹慎，逐漸提升了對融資平臺的風險評估水平和貸款利率，導致融資平臺面臨著融資成本不斷上升的局面。

3.3? ?各類風險持續增加

一是融資風險持續增加。隨著融資平臺融資渠道逐漸收緊、融資成本不斷上升，這類公司的融資風險呈現逐年增加的態勢。特別是在當前的財政預算體系下，政府的資產負債表不公開發布，銀行難以全面掌握地方政府的融資總量和負債規模，對一般性公共預算收入和政府基金性收入的估算存在一定盲區，造成了銀行與融資平臺之間存在嚴重的信息不對稱問題，銀行對該類公司發放貸款時存在著盲目性，進一步增加了融資平臺的融資風險。

二是經營風險持續增加。一般而言，融資平臺的投資項目主要集中在非經營性項目或政府的公益類項目上，這類公司投資的最終目的是提供公共產品或準公共產品。因此，投資項目本身不產生現金流或產生的現金流不足以償還銀行貸款，由此導致了投資項目本身缺乏還款途徑，還款主要依靠政府未來的財政收入增長或土地出讓收益增加［5］。但隨著房地產行業的整體放緩，缺乏造血能力的融資平臺將面臨經營持續虧損、經營風險持續增加的局面。

三是管理風險持續增加。融資平臺的管理層主要是當地政府部門工作人員的轉任轉崗，特別是財政部門干部轉崗到融資平臺任職，成為融資平臺管理層的主體，在一定程度上管理層習慣于從政府財政角度出發考慮和處理問題，對現代金融、資本市場的理解和把控能力相對不足，對如何匹配收益和風險、如何更好實現公司資產證券化以及如何更好地加強同資本市場溝通以降低公司融資成本等問題的理解相對不夠深入，在借貸資金期限管理、資金成本把控等重點事項上還有不足之處，給融資平臺帶來了一定的管理

風險。

4? ? ?優化融資平臺發展的建議

4.1? ?開發融資渠道

一方面，融資平臺要積極拓寬間接融資渠道。除了用足、用好銀行貸款融資和票據融資，還應積極爭取政策性銀行支持，適當利用信托、融資租賃等非標融資渠道，在控制好風險的前提下用好各類資金，不斷擴大間接融資規模。另一方面，融資平臺還要適時開拓直接融資渠道。融資平臺應不斷推進直接發行債券的工作，直接到資本市場融資。同時，還可以借助融資平臺的規模，結合地方產業特點，加快融資平臺上市工作，促進融資平臺轉型，借助上市公司的身份更好地參與資本市場融資。

4.2? ?降低融資成本

融資平臺當前面臨的最大問題是融資成本高，解決該問題的關鍵在于找到新的、能夠產生現金流的抵押物。除了繼續增加建設用地規模，融資平臺還應積極尋找具有融資抵押潛力的動產、不動產和股權等，厘清其權屬、明晰其產權、增加其流動性，使這些新開發的動產、不動產和股權等具備成為抵押物的潛力，能夠隨時向銀行辦理抵押，從而用充足的抵押物降低銀行融資成本，進而降低公司融資成本。

4.3? ?控制投融資風險

一方面，融資平臺要控制好融資風險，應特別關注各類貸款的貸款期限和還款日期，合理安排資金的使用時間，避免出現集中還款高峰導致的融資平臺還款困難，引發平臺“暴雷”的問題。另一方面，融資平臺還要控制好投資風險，提高投資的專業度，既要避免盲目投資導致的資金損失，也要建立常態化、長期性的投資評價機制，對投出去的每一分錢都要高度負責，避免投資過程中滋生的各類違法行為，確保融資平臺在一個安全、高效、穩定的環境中順利運行。

主要參考文獻

［1］李晶.地方政府融資平臺的發展及其風險防范［J］.中國集體經濟，2021（15）：91-93.

［2］朱小蓉.新形勢下城投公司運作模式的思考［J］.財會研究，2015（10）：67-70.

［3］李榮戎.城投公司市場化轉型路徑研究：基于發展階段的視角［J］.投資與創業，2021（21）：169-175.

［4］李軍霞.論地方政府融資平臺公司資金管理問題及對策

［J］.中國市場，2020（2）：102-103.

［5］唐洋軍.財政分權與地方政府融資平臺的發展：國外模式與中國之道［J］.上海金融，2011（3）：19-26.

［收稿日期］2023-01-02

［作者簡介］牛曉（1981— ），男，山東淄博人，碩士，講師，主要研究方向：產業經濟、區域經濟。