“小快靈”立法力促改革創新“頭雁”持續攻堅

孫鑫

2013年9月，上海自貿試驗區成立；2014年，出臺《中國（上海）自由貿易試驗區條例》；2017年，與時俱進啟動修法調研；2019年8月，臨港新片區揭牌；2022年，制定《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區條例》，全面保障臨港新片區改革發展；2023年，啟動兩部條例實施情況的執法檢查……十年來，上海市人大常委會積極服務國家戰略需要，制定有關地方性法規，用有力而及時的法治保障不斷推動上海自貿區和臨港新片區向更深層次、更高水平的改革開放和制度創新進程邁進。

“大膽試、大膽闖、自主改”的立法范例

沒有現成做法參照，先試！原有制度妨礙創新，先改！未來開放需要空間，先留！一部沒有先例可循的自貿區“基本法”，其立法過程堪稱一個“大膽試、大膽闖、自主改”的范例。

2013年9月建立上海自貿試驗區是黨中央、國務院在新形勢下推進改革開放的重大舉措。市人大常委會將制定《中國（上海）自由貿易試驗區條例》（以下簡稱《自貿區條例》）作為2014年立法工作的重中之重。

“按照科學立法的一般規律及慣常的立法思路，在上海自貿試驗區先行先試起步初年啟動《自貿區條例》的立法無疑過于倉促。”回顧當時的立法過程，時任市人大常委會法工委主任丁偉認為，針對自貿試驗區這一特殊領域的立法，置身于當時特定的歷史場景，需要探索改革發展特殊情況下科學立法的特殊規律。當時，全國人大常委會《關于授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定》規定三資企業法有關行政審批規定的部分條款在上海自貿試驗區暫時調整實施的時限為三年，國務院批準的中國（上海）自由貿易試驗區總體方案（以下簡稱自貿區《總體方案》）規定的制度創新也有相應的時間表。倘若按部就班推進立法程序，不等條例審議通過，三年時限行將屆滿。“自貿試驗區的先行先試只有進行時，沒有完成時，任何時候出臺的自貿試驗區條例都只能為自貿試驗區階段性的先行先試提供保障。”因此，立法機關認為可以急用先立，確保當時上海自貿試驗區的先行先試能在法治的軌道上推進，待時機成熟時再修改、完善條例。

立法機關面臨諸多新的挑戰：雖是一項地方立法，卻要對全國性的改革舉措作出規定；針對特定區域的立法，卻要對全面深化改革的各類事項進行規范；既要以法律規范固化已經開展的各項先行先試措施，還要為今后的制度創新留下空間；既要遵從國內的體系和制度，還要滿足對接國際通行規則的要求……如何妥善處理好改革與立法、中央和地方以及法規內容“特殊性與普適性” “穩定性與前瞻性” “本土性與國際性”等諸多關系，對工作班子而言不啻為嚴峻的考驗。

為了凝聚各方共識，尋求“最大公約數”，市人大常委會最大程度集中立法智慧，廣泛聽取三級人大代表和社會各界意見、通過報紙網站和上海發布的微博微信平臺等征求意見，累計收到修改意見203條。市人大常委會相關工作部門還赴自貿試驗區綜合服務大廳舉行“立法開放日”活動，面對面聽取市民意見；與市法學會、上海社科院法學所共同舉辦專家研討會；前后召開“金融和稅收”、“投資開放和貿易便利”、“監管高效便捷”、市人大代表、區內企業、非公企業和行業協會、外資企業等7個專題座談會。在認真研究草案內容和市人大常委會審議意見的基礎上，市人大常委會有關工作部門還對如何“完善事中事后監管”一事展開攻關，不僅開展專項調研，召開專題座談會，還多次會同中央駐滬監管部門、管委會、有關政府部門等共同研究，積極推動有關難題的破解。

為提供充足的制度保障，市人大法制委、財經委，市人大常委會法工委會同市政府法制辦、自貿試驗區管委會、人民銀行上海總部、上海海關等30多家部門對有關問題進行了多次會商和修改，修改后的內容基本涵括了當時所有可復制、可推廣的制度和管理模式，并為今后制度創新的擴展預留了充足的制度保障空間。

2014年8月1日，也是上海自貿區掛牌成立一周年前夕，《自貿區條例》開始施行，從管理體制、投資開放、貿易便利、金融服務、稅收管理，到綜合監管、法治環境等方面，對推進自貿區建設進行了全面的規范。

打好“特色牌” 推動特殊經濟功能區建設

2021年7月，中共中央、國務院印發《關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》。今年8月20日，中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區迎來揭牌四周年。站在自貿試驗區建設十年的時間節點，觀察這片開放熱土上的經濟高速增長態勢，會發現臨港新片區不是簡單的自貿區面積擴大，而是有更高的定位、更豐富的戰略任務，是推進改革開放重要戰略舉措的再升級。

2022年3月1日，臨港新片區第一部綜合性地方性法規——《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區條例》（以下簡稱《臨港新片區條例》）開始施行，對此前的改革創新成果進行了固化和完善，同時將不少正在推進、還未落地的政策制度創新納入其中。重要的突破和創新體現在投資自由便利、貿易和運輸自由便利、資金自由便利、人員從業自由便利和人才保障，“便利”成為吸睛的“關鍵詞”。

“市場主體特別是外資企業對于政策穩定性的期待很高。通過地方性法規的形式將政策固化下來，有利于穩定市場主體的預期、增強市場主體的信心。”市人大代表、時任臨港新片區管委會制度創新和風險防范處處長的吳群峰深有感觸。

為打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區，體現臨港新片區自主發展、自主改革、自主創新的主動性，《臨港新片區條例》明確，臨港新片區參照經濟特區管理，支持臨港新片區自主發展、自主改革和自主創新。同時，本市地方性法規和政府規章中有關規定不適應臨港新片區發展的，管委會應當會同市政府有關部門按照程序提出建議，調整或停止該規定在臨港新片區適用。更重要的是，本市需要先行先試的重大改革措施，臨港新片區具備條件的，可優先試點。

適應形勢適時修訂 提升市場主體“獲得感”

改革只有進行時，沒有完成時。2017年3月，黨中央、國務院批準了《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》，明確了自貿試驗區新一輪建設的目標任務。為了讓改革在法治軌道上推進，市人大常委會于當年及時啟動了《自貿區條例》的修法調研。

調研發現，隨著上海自貿試驗區建設不斷推進，《自貿區條例》實施過程中出現了很多新情況和新問題。有些同志提出《自貿區條例》不少規定已經滯后。一些企業和專家提出，一些制度規定的落實仍需進一步細化，讓企業有更多獲得感等。調研組認為，從貫徹中央和國家新要求、適應國際國內經濟發展新形勢、體現自貿試驗區建設新變化、總結自貿試驗區改革發展新實踐的角度出發，有必要對《自貿區條例》進行修改。2018年5月，《自貿區條例》修訂工作啟動，后因設立臨港新片區而暫緩。

為深入總結上海自貿試驗區十年建設經驗，推動上海自貿試驗區及臨港新片區建設再上新臺階，今年，市人大常委會組織開展了《自貿區條例》和《臨港新片區條例》實施情況的執法檢查。“當前，改革已進入攻堅期、深水區，剩下的都是難啃的硬骨頭。”執法檢查報告提出，自貿試驗區和臨港新片區在積極爭取國家層面支持力度上有待進一步加大，市場主體“獲得感”有待進一步提升。市人大常委會法工委主任閻銳在審議時提到，隨著國內外環境和形勢的變化，《自貿區條例》部分內容已不完全符合新形勢新要求，建議進行修訂。

上海自貿試驗區建設十年來，發揮了制度創新的“頭雁”效應，打造了開放發展的生動樣板，推動了重大戰略的深入實施，在我國改革開放進程中發揮著重要作用。執法檢查組表示，下一步要爭取更多改革創新舉措在上海自貿試驗區及臨港新片區落地實施；對標國際高標準經貿規則積極開展各項壓力測試；充分考慮政策設計的系統性、操作性和容錯度，持續提升對外開放能級；加強法治保障，要用好中央立法授權，滾動出臺新的浦東新區法規和管理措施，助力上海自貿試驗區及臨港新片區高質量發展。