檢察機關實質性化解行政爭議的難點及對策

果曉峰　陳亮　王納

摘 要：新時代行政檢察具有開展行政爭議實質性化解、促進案結事了政和的功能定位。但在化解行政爭議的檢察實踐中，檢察機關面臨著化解方式類型錯配、化解結果效力弱化、化解職能定位模糊等困難。通過對行政爭議實質性化解案件的分類標準、化解結果效力、化解程序等因素進行剖析，衍化出對應癥結的生成邏輯，進而提出構設分類機制、調動多元主體、加強法治供給等對策。

關鍵詞：行政爭議 實質性化解 社會沖突 檢察機制

一、檢察機關實質性化解行政爭議的理論概述

行政訴訟法第11條賦予了檢察機關對行政訴訟進行監督的職能。隨著社會治理的復雜性日益提升，行政爭議實質性化解的重要性愈發明顯，檢察機關在這一過程中的權能定位也愈發重要。最高檢發布的《人民檢察院行政訴訟監督規則》（以下簡稱《訴訟監督規則》）亦在第6條明確規定檢察機關應當以多種方式“開展行政爭議實質性化解工作”。當前關于檢察機關開展行政爭議實質性化解形成了以下3種研究范式：

1.協同論，認為行政爭議的救濟途徑較為多元，囊括了行政調解、申訴、信訪、復議、訴訟等多種方式，故需注重以公開聽證等方式協同其他權能主體共同對各類行政爭議進行有效化解。［1］

2.補充論，認為行政爭議的化解仍應以行政復議內部解決或行政訴訟的最終裁決為主流途徑，復議程序司法化應作為化解行政爭議的一種審慎補充。［2］

3.主動論，即認為行政檢察具有彌補行政訴訟和行政復議缺憾的“制度潛力”，能夠以區別于行政訴訟和行政復議的主動性、弱對抗性等優勢能動化解行政爭議，起到監督行政機關依法行政和保護行政對象合法權益的功能。［3］基于實踐經驗沉淀，強調行政檢察能動作為的“主動論”更契合行政爭議實質性化解的現實樣態。由此，如何發揮行政檢察監督職能、推動行政爭議實質性化解成為檢察機關亟待解決的問題。本文擬以行政檢察主體功能的視角切入行政爭議實質性化解，分析對應的實踐難點，并基于其成因對行政爭議進行分類以適配更為精準的化解方式，助益檢察機關實質性化解行政爭議效能提升。

二、檢察機關實質性化解行政爭議的難點

（一）爭議化解方式類型錯配

檢察機關實質性化解行政爭議的方法和措施囊括了釋法說理、檢察聽證、檢察建議、依法抗訴等多種選擇，既可以單一適配也可以組合適用。有的爭議宜適用公開聽證、釋法說理等方式來消弭矛盾，而有的爭議則需要制發檢察建議以及依法抗訴等方式來化解。此處以A市2022年檢察機關開展行政爭議實質性化解的常規分類及其對應的化解方式為例，揭示爭議化解方式類型易于錯配的難點。如下表所示，在該地行政爭議實質性化解的常規分類中，沿襲了具體行政行為的常規分類，而針對類型化后的爭議則是適配相應措施予以化解。但在這一過程中，化解方式與其所宜適配的行政爭議存在對接罅隙，不僅對化解效率形成了一定程度的阻滯，對化解效果亦存在消極影響。

（二）爭議化解結果效力弱化

檢察機關開展行政爭議實質性化解的直接驅動主要是《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》《全國檢察機關加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解專項活動實施方案》等文件，著眼于專項活動的政策性立場。由此，檢察機關開展行政爭議實質性化解的程序效力、結果反饋等事項均未明確，以至于化解結果在某些場景下易流于形式，并未產生相應的法律和社會效果。一方面，爭議當中的行政相對人對檢察機關的參與抱以懷疑，存在著檢察機關僅能打擊刑事犯罪的局限認知。另一方面，爭議當中的行政機關對檢察機關介入后的化解存在一定抵觸心理，考量化解結果是否會引發法律制度層面的追責問責等。故而行政爭議化解的結果產生后，認為處于不利態勢或利益遭受損失的一方存在著不履行或部分履行化解結果的傾向，對行政爭議化解結果的效力有所減損，削弱了檢察機關實質性化解行政爭議的權威性。

（三）爭議化解職能定位模糊

行政復議法、行政訴訟法及《訴訟監督規則》等法律法規共同為檢察機關參與實質性化解行政爭議提供了宏觀的規范依據。而且，《訴訟監督規則》集中于對檢察機關行政訴訟監督職責進行較為宏觀的制度安排，對檢察機關在行政復議和審判階段發揮化解職能，實現訴前化解等缺乏較為明確細致的規則指引，不利于檢察機關、行政機關和審判機關之間依據法定權責進行有效的協作配合。檢察機關開展行政爭議實質性化解的職能定位仍缺乏較為清晰的規范依據。在檢察機關實質性化解行政爭議的各項流程中，檢察機關本身是作為法律監督機關予以主導抑或是爭議化解協調方予以介入的職能定位問題需要進一步厘清。因此，檢察機關化解行政爭議時究竟是作為協調方還是作為訴訟監督者直接關系到行政爭議化解的路徑選擇和影響效力，需要進一步以具象規則明確行政檢察在行政爭議實質性化解中的職能定位。

三、檢察機關實質性化解行政爭議的難點分析

（一）爭議分類的標準不夠明晰

面對紛繁復雜的行政爭議，無論是發布典型案例還是內部開展化解工作時均會對其進行分類，但是分類的標準相當離散、不夠明晰，并未建立較為規范且普適的界分標準。從檢察實務中關于行政爭議案件的分類來看，既有最高檢在“專項活動”中根據訴訟程序階段而界分出的過期之訴、潛在之訴、遺落之訴等類型，亦有根據案件基本特征而進行的劃分，如城市建設、征地拆遷、生態環境保護、社會保障、知識產權等類型。上述界分標準固然能夠將行政爭議的關鍵要素予以展示，但是后續過程中實質化解所需采取的措施難以精準對接這一形式的分類。致使行政爭議僅有形式上的分類而缺乏實質意義上的分類以適配特異性的化解措施，故而應當收束行政爭議類型界分的判定標準，構建更為規范、有效、普適的界分標準。

（二）柔性化解的權威性不足

檢察機關開展行政爭議實質性化解是基于解決“程序空轉”、達致“案結事了政和”這一現實態勢的應對，因而在化解過程中對于行政相對人通常采用釋法說理、公開聽證等較為柔性的手段進行化解，較少在化解程序上采用具有制度剛性的方式方法。檢察機關介入行政爭議化解，傾向于作為彌合爭端的協調方進行釋法說理，而非是進入行政審判程序之后作為訴訟監督的權能機關。對于爭議化解所涉及的行政機關，檢察機關僅能通過通知協作抑或制發檢察建議，而檢察建議較之于具有拘束力與強制性的判決裁定亦體現出一定程度的柔性特質，行政行為人及復議機關存在著消極對待檢察建議但無實質懲罰的回避空間。因此，檢察機關實質性化解行政爭議過程中所產生的化解結果的權威性受到了減損，各方主體對于化解結果的認同、執行較為消極，化解結果的實效亦有所降低。

（三）化解程序的規范缺位

檢察機關實質性化解行政爭議是法律適用和事實認定的過程，并且存在著從運動式的“專項活動”逐漸固化為常態式的“法律規則”的制度趨勢，但是當前進行行政爭議實質性化解更多依賴于政策性的“實施方案”“專項活動”等規范性文件。這一做法固然能夠規避立法時間周期長的問題，發揮政策制定的便捷性、即時性優勢。但基于現實因素考慮，行政爭議化解的政策規范較之于法律規范存在著過于宏觀、時效性不確定、依據不充分等短板，對于檢察機關化解行政爭議的具象實踐缺乏足夠規范，致使檢察機關依法依職能參與行政爭議化解時，在程序構造方面的規范性、有效性、長效性均存在相應程度的欠缺。因此，檢察機關需要在沉淀化解行政爭議經驗的同時，探索以法律規范的形式將檢察機關和其他化解主體之間的權責關系理順，補強行政爭議化解的正當性與合法性基礎，促進行政爭議化解的規范、有效、長效。

四、檢察機關實質性化解行政爭議的完善策略

（一）構設分類機制提升化解效能

行政爭議的產生，本質而言是因為雙方當事人亦即行政行為人和行政相對人之間存在“沖突”。一些行政爭議在程序上歷經申訴、復議、一審、二審，但當事人仍舊申請檢察監督乃至進行持續性的“上訪”，就是因為救濟程序用盡但爭議背后的沖突并未得到解決。從社會學的角度出發，微觀層面的各社會主體之間的沖突可以分為非現實性沖突和現實性沖突。［4］檢察機關在化解行政爭議時，可以循這一理論視角，根據雙方當事人“爭議焦點”所表征的沖突差異而對行政爭議進行類型界分，構設對應的案件分類機制并精準適配差異化的化解方式以提升行政爭議的化解效能。

盡管行政爭議案件所關涉的具體案由不盡相同，但是爭議焦點往往集中于觀念差異和經濟利益得失，故而可將行政爭議的類型劃分為基于認知差異的“觀念型”和基于現實損益的“利益型”，并適配精準化、差異化的化解方法和措施。

1.對于“觀念型”行政爭議而言，應當適用基于釋法說理、公開聽證等方式的“柔性化解”。要注重把握案件當事人所在地的社情民意，善于運用基于認同的“情感邏輯”而非基于強制的“制度邏輯”。

2.對于“利益型”行政爭議而言，應當適配制發檢察建議、依法抗訴或不支持監督申請等方式進行“剛性化解”。檢察機關需針對行政爭議的法律適用、事實現狀等內容進行深入了解判斷。對于確屬違法、受罰得當的行政相對人作出不支持監督申請，維護法治權威。而對于行政機關和審判機關，則應當在把握檢察機關的職權行使邊界的同時發揮行政檢察“穿透式”監督重要作用，從監督行政審判活動“穿透”至監督行政機關，以依法抗訴、制發檢察建議等手段開展法律監督，推動行政爭議實質性化解。

（二）調動多元主體強化化解效果

法律制度的權威共有3類，分別是約定俗成的傳統權威、有理有據的理性權威、定分止爭的齊步權威。［5］檢察機關化解行政爭議作為基于行政訴訟法、行政復議法及《訴訟監督規則》等法律制度的規范要求，產生的化解結果必然具有一定程度的權威性。但顯而易見的是，檢察機關開展行政爭議的“實質性化解”以及對“案結事了政和”的價值追求，決定了“化解權威”的主要來源應當是建立在信賴與認可之上的、更為持久的理性權威。而“化解權威”的強化，不僅依賴于檢察機關本身被法律賦予的行政檢察監督職能，亦更多側重于行政爭議案件當事人對作為化解主體的檢察機關的信賴和認可。基于這一態勢，檢察機關開展行政爭議實質性化解時應當充分釋法說理，必要時舉行公開聽證，以“以理服人”的化解措施獲得當事人的由衷認同。

1.要通過釋法說理來彌合雙方爭議、凝聚雙方共識。通過對案件進行深入的調查研究和規范審查，探查行政爭議案件中是否存在違法情形以及相應的責任后果究竟應由哪一主體承擔、比例如何劃分，堅持“以事實為依據、以法律為準繩”的原則對爭議雙方闡釋法律法規的相關規定。

2.要善于運用檢察聽證來幫助當事人辨明曲直、厘清情理。雙方當事人在行政爭議案件中久拖未決，歷經復議、審判等程序之后易于陷入認知固化的境地，在對錯層面存在一定程度的思維盲區，需要通過公開聽證來援引法律、羅列事實、剖析利害以糾正其錯誤認知。此時，居于主導地位的檢察機關需要吸納多元主體參與，以探清行政爭議的實質焦點，在人員選派上應當安排聽證員、人民調解員、人大代表等具有一定法律素養但與本案無利害關系的人員參加，以多元主體參與的公開公平公正的檢察聽證促使雙方當事人“心服口服”，進而在“有理有據”的基礎上讓雙方當事人認可聽證的公信力，實現行政爭議的實質性化解。

（三）加強法治供給充實化解規則

法律法規是檢察機關“做實行政檢察促進行政爭議實質性化解”的法治前提。從檢察實踐出發，實質性化解爭議已然成為行政檢察的重點任務并得到持續推進，但仍需進一步推動檢察機關實質性化解行政爭議的規范化和常態化建設，把當前的政策依據升級為“法治依據”、政策規范固化為“法治規范”，不斷加強行政爭議實質性化解的法治供給。

1.要對行政訴訟立案監督進行規則完善，促使檢察機關及早介入化解、減少行政相對人訴累。立案是行政爭議進入行政訴訟程序的“門檻”，只有步入訴訟程序之后檢察機關方能發揮行政訴訟監督職能。鑒于當前立案規則體系之下，普遍存在的立案程序和周期較為冗長的問題，可在后續修訂立案規則時對其進行調整，規定法院作出維持一審不予立案的二審裁定以后，相關權利主體能夠進行申請再審抑或直接向檢察機關申請訴訟監督的雙向選擇，以助益檢察機關及早介入、推動行政爭議及時化解。

2.要對監督方式進行規則補充，促進檢察機關化解行政爭議流程環節的細節完善。因法律規范修改成本較大且修改周期也較長，可先對《訴訟監督規則》進行修改，吸納專項監督活動經驗的同時在其文本中增加融合“行政爭議實質性化解”及社會治理相關內容，對行政爭議的化解目標、手段、程序等進行細化完善，以增益檢察機關化解行政爭議的合法性及正當性基礎。

3.豐富檢察機關實質性化解行政爭議的相關司法解釋，發揮行政檢察“一手托兩家”的“穿透式”監督職能。針對行政爭議化解案件中具有引領性、示范性的做法，適當出臺相關司法解釋對相關規則進行細化完善，以及對示范做法進行推廣擴散，為各地檢察機關實質性化解行政爭議提供有效的規則。