檢察委員會專職委員制度運行狀況考察

王延衛

摘 要：檢察委員會專職委員制度運行以來，對加強和改進檢察委員會工作起到了積極作用。同時專職委員一直未被《中華人民共和國人民檢察院組織法》《中華人民共和國檢察官法》等確認，職務行政色彩濃厚，存在與司法責任制改革后突出檢察官辦案主體地位的要求不符，職能定位不明確，基層檢察院專職委員職責“不專”等問題。建議修改有關法律規定，將專職委員明確為法律職務，依法定程序任免；厘清職能，聚焦檢察委員會工作主業，適量分管其他檢察工作；重視實踐經驗總結和理論研究，推動檢察委員會專職委員崗位設置運行科學化、規范化。

關鍵詞：檢察委員會專職委員 運行狀況 法律職務 職能

檢察委員會（以下簡稱“檢委會”）是我國各級檢察機關討論重大案件和檢察工作中其他重大問題的決策機構［1］，其中設立的檢委會專職委員是中國檢察制度的特色，對于改善檢委會委員結構，提升檢委會工作質量發揮了重要作用。但在實踐運行中，由于主客觀因素制約，導致檢委會專職委員的功能作用發揮不充分。筆者擬結合基層實踐，就檢委會專職委員相關問題進行探討，以期為完善檢委會制度提供參考。

一、檢委會專職委員制度的歷史沿革

（一）探索創設專職委員

1999年，最高檢發布的《關于改進和加強檢察委員會工作的通知》中，首次提出選拔任用檢委會專職委員，該通知出臺的背景是貫徹黨的十五大關于推進司法改革精神，改進和加強檢察委員會工作，設置專職委員，選拔標準為“資深檢察官和優秀檢察官”。2003年，最高檢修訂《檢察委員會議事規則》，確立了專職委員“第一個”發表意見的規則，發揮法律政策水平高等業務優勢，為檢委會決策提供參考，后該規則被《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》延續。

（二）寫入黨中央文件

2006年5月，中共中央印發《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》，這是黨中央第一次就加強人民檢察院工作作出決定，該決定專門提到為加強人民檢察院檢察委員會建設，根據工作需要，可以設置專職委員2名左右，按照同級黨政部門副職規格和條件配備。2008年，最高檢修訂《人民檢察院檢察委員會組織條例》，規定專職委員為檢委會組成人員，其地位排序在正副檢察長之后、內設機構負責人之前，符合其黨政部門副職的身份。

（三）專職委員制度發展完善

黨的十八大以來，中央部署全面深化司法體制改革，檢委會專職委員制度進一步豐富完善。2019年最高檢印發《關于檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員辦理案件有關問題的意見》，對專職委員司法辦案作出規定，以適應司法責任制改革后入額院領導辦案要求。2020年，最高檢在整合《人民檢察院檢察委員會組織條例》《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》等基礎上，頒布《人民檢察院檢察委員會工作規則》，該規則繼續明確檢委會組成人員，規定設專職委員，為地方配置專職委員提供依據。［2］值得注意的是，該規則對專職委員發表意見順序作了調整，即委員、專職委員、擔任副檢察長的委員和主持會議的委員，這一調整理由是保障檢察官職務等級更低的委員更敢于發表意見，避免作為院領導的專職委員“先聲奪人”，從而更符合檢委會民主集中制的運行邏輯。

二、檢委會專職委員配置及履職現狀考察

（一）檢委會專職委員的任職條件

1.專職委員年齡結構。2023年5月份，筆者選擇某省不同設區市的13個基層檢察院為樣本進行統計分析，主要依據是官網公布的“院領導簡介”。被研究單位共配備專職委員21人，從年齡結構分析，除1人未公布出生日期外，11人為“70后”，占55%；“60后”與“80后”平分秋色。年齡跨度上，年齡最小的是1989年出生，現年34周歲，年齡最大的是1966年出生，現年57周歲。［3］總體看，該省檢委會專職委員隊伍年富力強，充分體現了中共中央《黨政領導干部選拔任用工作條例》“注重發現和培養年輕干部，用好各年齡階段干部”的要求。

2.專職委員的綜合素質。從發布的履歷看，專職委員均是大學及以上學歷，有中層副、正職、檢委會委員等工作經歷，熟悉檢察業務和檢委會議事規則，業務能力、組織協調能力等得到實踐檢驗。比較典型的是A區檢察院專職委員，其歷任書記員、助檢員、檢察員、公訴科副科長、案管科副科長、監所科副科長、檢委會委員、公訴科科長等。該專職委員從最基層書記員一步一個臺階干起，經歷了刑事檢察、案件管理、刑事執行檢察三個不同業務部門負責人，證明組織部門在選任專職委員時，充分考察干部視野站位、法律政策水平、業務熟悉度等。

（二）檢委會專職委員的任免程序

根據黨政干部管理權限，基層院檢委會專職委員屬于同級市（縣）、區管干部，其產生程序是：基層院黨組根據工作需要和干部職位空缺情況，向同級黨委、組織部門提出動議，同時向上級檢察院報告，聽取上級院意見建議。黨委采納建議后，根據《黨政領導干部選拔任用工作條例》規定的程序選任。需要說明的是，檢委會專職委員的任免是經黨委研究決定并發布的，不需要經過人大常委會任免程序，與副檢察長、檢委會委員、檢察員，及法院庭長、副庭長存在區別。主要理由是，檢委會專職委員是依據《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》設置的職務，屬于黨內法規文件，而非法律規定。

（三）檢委會專職委員職能定位

根據對選取的上述基層院梳理發現，8家單位的檢委會專職委員分管或者協管領域包括但不限于檢委辦工作，一般包括檢委辦、技術、法警、案件管理、法律政策研究等工作。5家基層檢察院專職委員不分管與檢委會相關工作，占被調研單位總數的38.5%。可見，專職委員職責“不專”現象比較明顯，即有的分管領域龐雜，有的日常工作與檢委會工作沒有關聯。筆者發現，上述問題的討論存在已久，早在2008年，甘肅省檢察機關在調研中就發現，由于人員緊張、辦案任務重等客觀因素制約，導致專職委員不能專人專職問題。［4］

三、檢委會專職委員制度短板原因分析

從上文調研和筆者實務觀察發現，基層院檢委會專職委員的人員配備總體上比較強，政治、業務、年齡等符合檢察院副職的各項要求，但是專職委員在檢委會工作中的作用卻不同程度存在淡化和弱化情況。

（一）職務的行政色彩濃厚

1954年9月頒布的《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》）規定各級人民檢察院設立檢委會，后共經歷了1979年、1983年、1986年和2018年四次修正，對檢委會的設立、檢委會委員任免等均作了規定，但并沒有關于專職委員的規定。《中華人民共和國檢察官法》（以下簡稱《檢察官法》）于1995年頒布，后歷經2001年、2017年、2019年三次修正，均對檢委會委員任免等進行規定，同樣未提到專職委員。可見檢委會專職委員一直未被法律明確認可，不屬于法律職務。同時《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》著重明確了檢委會專職委員的政治待遇，其任免程序完全按照黨內干部任免程序進行，成為行政意義上的領導干部。由此導致一些基層檢察院將專職委員當作普通院領導看待，在班子成員工作分工時，分配較多與檢委會無關的其他業務工作，甚至分管領域完全與檢委會工作無關。

（二）專職委員有關的配套規定不完善

自檢委會專職委員職務創設以來，有關其職責權限的規定不多，且更偏重于程序性規定。現行的 《人民檢察院檢察委員會工作規則》，吸收了檢察機關司法責任制改革成果，基本涵蓋檢委會工作的主要方面［5］，但是該文件對專職委員的履職表述僅兩處，一是檢委會專職委員發表意見的順序，二是檢委會專職委員與檢察長、副檢察長一樣，承辦的案件或者事項提交檢察委員會討論時，應履行雙重職責。顯然，《人民檢察院檢察委員會工作規則》關于檢委會專職委員應“做什么”“怎么做”的規定是比較單薄的，“做得怎么樣”的考評性規定是空白，導致檢委會專職委員履職缺乏足夠制度依據和規范指導，面臨無所適從的尷尬。

（三）將專職委員與檢委會辦事機構負責人混同

《人民檢察院檢察委員會工作規則》專章規定了檢委會辦事機構（以下簡稱“檢委辦”）的職責，即負責檢委會日常工作，并列舉了檢委辦的職能，擬提交檢委會案件（事項）材料規范性審核、對法律問題提出意見、檢察長列席法院審委會工作、檢委會決定督辦等。有個別基層檢察院分不清專職委員與檢委辦職責，由專職委員兼任檢委辦負責人。筆者認為，檢委辦作為辦事機構，其承擔的是檢委會的輔助性、事務性工作，如果將檢委辦負責人“高配”，由院領導層級的專職委員負責上述具體瑣碎工作，有“大材小用”之嫌。根據中共中央《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》，設置專職委員目的是為了加強檢察委員會建設，將專職委員混同為檢委辦負責人，則體現不出專職委員的獨特價值，甚至降低了設置專職委員的必要性。

（四）重職務選任輕總結研究

實踐中，不少基層檢察院從實用主義出發，重視“專職委員”職務解決干部晉升的功能，輕視專職委員制度實踐探索。筆者搜索各級檢察機關開設的“信息簡報”欄目，很少看到關于發揮專職委員職能作用的動態信息、經驗總結，一定程度上印證了專職委員制度探索創新少。同時，關于檢委會專職委員的理論研究熱度不高，通過中國知網檢索關鍵詞“檢察委員會專職委員”，檢索到文獻總數147篇。［6］其中2010-2014年間達到理論研究熱度峰值，此后研究熱度趨冷，2019-2022年僅11篇。2023年1-7月份，檢察委員會專職委員的研究文章為空白。且作者以檢察機關干警為主，專家學者關注度不高，研究的深度也有限，導致了思想認識的淺顯化，制度創新缺少有力的理論支撐。

四、檢委會專職委員制度完善路徑

（一）明確專職委員為法律職務

檢委會委員是一項法律職務，作為檢委會委員中的專職委員卻未被現行法律明確認可，與其職務設置不匹配，亦不符合檢察工作現實需要。因此，專職委員作為檢委會這一辦案組織的重要成員，應當在法律中確認其存在，以避免檢委會委員與專職委員法律地位不同的尷尬。同時，依法定程序任免專職委員，符合司法責任制改革后，突出檢察官而非行政領導在司法辦案中主體地位的價值取向。基于此，筆者建議對《檢察院組織法》《檢察官法》進行相應修改，比如《人民檢察院組織法》第30條可以改為“各級人民檢察院設檢察委員會。檢察委員會由檢察長、副檢察長和若干資深檢察官組成，成員應當為單數，并設專職委員”。同時比照副檢察長、檢委會委員，由檢察長提請本級人大常委會任免。

（二）建立檢委會專職委員履職配套機制

1.明確主責主業。筆者認為，專職委員除履行檢委會委員的職責外，其主責就是加強檢委會工作。專職委員應當分管檢委辦工作（有2名專職委員的，應明確1人分管），但專職委員不是重復檢委辦的工作，而是站在全院角度統籌開展檢委會工作。具體包括：（1）審查上會議題。指導檢委辦對于擬提交檢委會討論的案件和事項全方位把關，如材料規范、上會必要性，必要時聽取承辦部門及承辦人意見，了解案件和事項具體細節，防止審查走過場。根據對案件和事項審查情況，對是否上會提出處理意見，報檢察長決定。（2）督促決定執行。檢委會是法定的檢察業務決策機構，其決定執行情況關系法律的權威性、嚴肅性，專職委員負有督促執行的職責。對于執行難度大或者執行效率低的案件或事項，檢委辦督辦力度不足的，由專職委員牽頭督辦，必要時依照規定程序報告檢察長。（3）承辦檢委會其他重要工作。《人民檢察院檢察委員會工作規則》第9條第（2）（3）項未明確牽頭部門，實踐中檢委會討論的比較少。建議在檢察長領導下，由專職委員牽頭或者協同相關院領導，研究制定貫徹執行本級人大及其常委會決議的重要措施，牽頭組織調研“四大檢察”業務工作遇到的重大情況、重要問題等，提交檢委會討論決定。

2.適當承擔非檢委會工作。（1）列席法院審判委員會。2015年最高檢出臺的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》規定，副檢察長、檢委會專職委員受檢察長委托，可以履行檢察長的相關職責。實踐中，當法院審判委員會（以下簡稱“審委會”）討論的議題屬于檢委會專職委員分管領域時，檢察長一般會委托專職委員列席，而不是委托與議題無關聯的副檢察長列席，這一做法符合工作實際，但在法律層面存在爭議。因為根據《人民檢察院組織法》《人民法院組織法》規定，檢察長委托的副檢察長，可以列席同級法院審委會會議，但沒有賦予專職委員的列席資格。根據2004年最高檢法律政策研究室關于對《人民檢察院刑事訴訟規則》中“檢察長”含義的答復，“檢察長”應當理解為包含“副檢察長”，但若將專職委員等同于副檢察長，以此獲得檢察長委托，是不符合一般人認知的，也不符合法律精神實質。筆者建議，修改相關檢法“兩院”組織法，明確檢察長委托列席的對象包括副檢察長、檢委會專職委員。（2）適量分管其他檢察工作。檢委會討論決定的案件和事項涉及“四大檢察”方方面面工作，專職委員可以分擔適量綜合業務工作，如法律政策研究、案件管理等，或者協助副檢察長管理部分核心業務工作，如經濟犯罪檢察或公益訴訟檢察，確保專職委員始終參與一線業務工作，有助于其提升檢委會議事能力，也有利于年輕專職委員長遠發展。

3.建立健全培訓、考核機制。2022年最高檢印發的《檢察官教育培訓工作條例》對初任專職委員培訓作出規定，建議檢察機關教育培訓部門研究開設更具針對性的課程，指導專職委員如何更好發揮表率作用，參與檢委會會議討論，承擔檢委會交辦的任務。專職委員因檢委會而設，理應接受檢委會監督，建議建立專職委員評價機制，每半年或1年向檢委會提交述職報告，重點匯報推進檢委會工作的舉措和成效，由檢委會委員進行點評或者打分，履職評價情況記入年度績效。

（三）營造研究、宣傳專職委員制度的氛圍

鼓勵基層檢察院探索創新。檢委會專職委員工作是檢委會工作的重要組成部分，各級檢察院應加強重視。列為年度檢察院黨組重點工作，可在檢察內網“檢察信息簡報”或者官方微信公眾號等載體開設檢委會工作專欄，邀請專職委員談履職，集中宣傳推廣各地相關經驗做法，營造良好氛圍。與法院開展交流合作，實現檢委會、審委會專職委員制度銜接，通過交流互鑒、同堂培訓等，挖掘制度價值，擴大影響力，為專職委員制度完善發展注入活力。重視理論研究，與高校、法學會等合作，組織課題招標、專題研討等活動，推動實務界、理論界更多關注檢委會專職委員制度建設，推出有價值、有影響的研究成果和理論文章，以理論研究深化思想認識、推動實踐發展。