環境民事公益訴訟中的懲罰性賠償制度探究

鐘瑞友 王波 路志鵬

摘 要：目前，懲罰性賠償的適用在環境侵權領域中尚處于起步階段。從司法實踐的探索來看，該領域存在著懲罰性賠償的表現形式狹隘、計算標準不清、歸屬利用混亂等問題。為了在環境侵權領域更好發揮懲罰性賠償制度的規范作用，應區分環境民事私益訴訟與公益訴訟，采用“基數+固定倍數/浮動倍數”計算方式，綜合衡量其他因素，劃定懲罰性賠償的具體標準；恰當處理好懲罰性賠償、行政罰款與刑事罰金三者之間的責任競合；在執行階段統一懲罰性賠償金的執行方式，確保專款專用，但也應當拓寬懲罰性賠償的實現渠道，不能僅限于金錢賠償，允許其他可替代性方式，從而充分實現懲罰性賠償的懲戒、預防與教育功能。

關鍵詞：環境侵權 民法典 懲罰性賠償 環境民事公益訴訟

在環境侵權領域，傳統的侵權責任往往局限于直接損害的修復與彌補，侵權行為人承擔的環境損害賠償責任較小。一些環境侵權人更是基于“機會主義”的考慮，明知其行為可能會對環境造成損害，但并不會主動進行污染治理或中止環境侵權行為，而是選擇繼續污染環境獲得高額收益。在環境民事公益訴訟中引入懲罰性賠償，將會促使此種狀況向良性方向發展，即使環境侵權人所造成的直接損害較低，也可能會面臨高額的懲罰性賠償。此種做法從“成本——效益”的角度來看，會降低侵權人污染環境、破壞生態的內生動力，抑制潛在環境侵權，從而有效改善生態環境。［1］因而，在環境民事公益訴訟中引入懲罰性賠償制度的重要意義不言而喻。

一、環境民事公益訴訟中懲罰性賠償制度的現狀考察

（一）立法現狀

2021年正式實施的民法典，在侵權責任編第7章第1232條規定了懲罰性賠償制度，這在環境侵權領域屬于首次。但該條款對懲罰性賠償的規定過于籠統，一定程度上影響其規范適用與操作［2］，比如懲罰性賠償是否可適用于環境民事公益訴訟、“被侵權人”是否僅限于直接受損人等等，需進一步解釋。基于此，2021年12月最高法出臺《關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》（以下簡稱《解釋》），回應了此前學界對于懲罰性賠償能否適用于環境民事公益訴訟的爭議，明確在環境侵權領域中環境民事公益訴訟與私益訴訟一樣，在符合一定條件的情況下均可以適用懲罰性賠償條款。除了對懲罰性賠償的主體予以明確外，《解釋》對于懲罰性賠償在環境侵權領域的適用范圍、構成要件、計算數額標準等方面予以細化規定，在一定程度上為司法實踐的規范性與可操作性提供了指引。

（二）司法現狀

司法實踐中，民法典正式實施后，各地法院紛紛就環境民事公益訴訟中適用懲罰性賠償進行有益探索，并取得初步成效。比如，環境民事公益訴訟中適用懲罰性賠償的表現形式不僅包括金錢賠償，還可以采用勞務代償等替代性修復方式承擔，體現了嚴格性與靈活性相結合，達到懲罰與教育并重的目的［3］；對于懲罰性賠償金的歸屬問題，實踐中部分地區創新使用“公益信托”形式，委托第三方進行生態修復，確保生態環境資金真正用于生態修復的目的。［4］但是，由于立法欠缺與體系不完整，還有許多地方對環境民事公益訴訟適用懲罰性賠償持懷疑態度；就算采納懲罰性賠償制度，對懲罰性賠償的表現形式、計算方式、歸屬利用及責任競合等方面的處理也大相徑庭，容易出現同案異判現象，影響司法公信力。

二、環境民事公益訴訟中引入懲罰性賠償制度的理論基礎分析

（一）引入懲罰性賠償具有正當性

懲罰性賠償是由受訴法院對侵權行為人作出的賠償數額高于實際損害數額的一種懲罰，具有補償受害人遭受的損失、懲罰和遏制不法行為等諸多功能。［5］懲罰性賠償的目的并非在于賠償，而是為了懲戒侵權行為人與預防他人再實施類似的行為。但懲罰性賠償的訴訟請求，仍須由被侵權人通過民事訴訟程序進行主張。因此，從訴訟程序發動目的來看，懲罰性賠償被認為近似于民事法上的一般損害賠償。但從另一角度來看，由于懲罰性賠償主要是發揮懲戒與預防再犯的作用，因而其又被認為具有準刑事制裁的性質。

懲罰性賠償制度適用的目的在于保障私益訴訟未涵蓋的又確實受損的那部分利益，從而彌補公共執法的不足。從目的和功能的角度來看其指向于公法，從實施方式和程序的角度來看其又偏向于私法。［6］而環境民事公益訴訟是在民事訴訟的程序框架下運行，在訴訟主體方面，基于訴訟擔當理論賦予法律規定的機關和有關組織公益訴權，突破了傳統訴訟中的直接利害關系人這一要素，上述主體可以基于環境公共利益受損而提起訴訟，所追求的價值目標以公共利益為導向。［7］換言之，環境民事公益訴訟已經突破傳統民事訴訟框架，圍繞公共利益和公共事務而展開，具備公法屬性特征，此種特征與懲罰性賠償的雙重屬性“不謀而合”。

（二）引入懲罰性賠償具有特殊性

民法典實施前，環境侵權領域遵循“損害填補”規則，適用一般損害賠償，往往要求被侵權人承擔生態修復、環境功能損失等費用，是一種事后救濟方式，弊端逐漸顯露。在此種形勢下，民法典順勢而為，在生態環境與資源保護領域首次規定懲罰性賠償制度。但是，從民法典第1232條來看，環境民事私益訴訟中適用懲罰性賠償是毋庸置疑的，而公益訴訟中能否適用懲罰性賠償還存在一定爭議。隨著司法實踐的有益探索以及《解釋》對環境侵權領域享有懲罰性賠償請求權的主體予以細化，明確國家規定的機關或有關社會組織可以作為被侵權人的代表，在環境民事公益訴訟中請求侵權行為人承擔懲罰性賠償責任。

環境民事私益訴訟中，適用懲罰性賠償制度是基于以下兩個方面考慮：第一，作為環境公益維護主體的國家機關由于精力有限，不可能顧及到環境治理的方方面面，出現失靈在所難免，公共執法難以達到最優狀態，故國家機關不得不尋求有“性價比”的監管方式。［8］第二，正是基于環境污染追究的高額成本，通過懲罰性賠償的適用，賦予適格主體懲罰性賠償請求權這一“私人執法”途徑，在一定程度上可以激勵被侵權人積極行使訴權，提高維權收益、降低維權成本，增加環境侵權人的違法成本，為此即使允許被侵權人“不當得利”亦在所不惜。而環境民事公益訴訟中，作為“兜底人”的國家機關顯然不能為自身設置無理由的“不當得利”，適用懲罰性賠償則是基于以下考慮：由于環境污染導致的公共利益損害具有更加突出的潛伏性與周期性，受害者往往人數眾多且不確定，部分間接損害甚至受限于當下科技水平的制約而無法顯露，故環境公益損害的規模必然呈現強烈的不確定性與擴張性特征。此外，從技術角度來看，環境公益損害的取證成本高、周期長、證明難度大，制度設計者也必然會面臨社會公眾的質疑——對單一污染事件處置和治理的“性價比”問題，環境公益損害的計算不得不走上“概括計算”道路。因此，與其說環境民事公益訴訟懲罰性賠償是對國家機關或社會組織的“意外之喜”，不如說是當前法律和技術條件下對環境公益損害計算的“妥協之舉”。

三、環境民事公益訴訟中懲罰性賠償制度存在問題及完善路徑

（一）統一懲罰性賠償的衡量因素與具體標準

民法典第1232條僅僅對懲罰性賠償的適用條件作出了概括性規定，卻未明確懲罰性賠償的確定標準，不利于司法實務的規范操作。《解釋》雖然對環境民事私益訴訟懲罰性賠償數額的計算標準進行了細化，但對環境民事公益訴訟的懲罰性賠償標準只是簡單做了“參照適用”的規定，實務中對環境民事私益訴訟與公益訴訟不加區分地采用“倍率封頂式”的倍數計算法，存在適應性不足的弊端。因此，在環境民事公益訴訟中，如何更好地對懲罰性賠償進行標準化設置意義重大。

筆者認為，在環境侵權領域，懲罰性賠償標準的計算應當區別環境民事私益訴訟與公益訴訟而有所不同，“基數+倍數”的把握也應當有所不同。在環境民事私益訴訟中，由于被侵權人因環境侵權行為所導致的人身傷害、財產損失相較而言容易計算，在計算懲罰性賠償金時宜參照消費者權益保護與食品安全等領域的有關做法，采用“固定倍數”或“倍率封頂式”的計算方式，限制法官的自由裁量權，如此才能更好地發揮其激勵維權功能，確保環境受害者的心理預期，充分發揮“私人執法”的有益作用。環境民事公益訴訟中，由于環境侵權人實施侵權行為所導致的環境功能損失往往具有潛伏性與周期性，現有技術可能并不能精準發現環境損害后果，從而產生范圍上的不確定性，給司法鑒定帶來一定的困難，只能以相對期間內的環境功能損失作為懲罰性賠償的計算基數。同時，環境民事公益訴訟作為一種“兜底式”的救濟方式，適宜采用“浮動倍數”的計算方式，以相對期間內環境功能損失的數倍以上至數倍以下作為懲罰性賠償的衡量幅度，由法官進行自由裁量，綜合考慮侵權行為人破壞生態行為的具體情節、對生態環境造成的損害后果、因侵權行為所獲得的利益、主觀過錯程度與認知水平、承擔責任的經濟能力、是否已經受到刑事或者行政處罰、有無采取積極補救措施等因素來確定具體倍數。［9］總之，環境民事公益訴訟損害賠償的倍數至少應當擺脫《解釋》規定的“兩倍”限制，允許更大的調整空間。

（二）恰當處理好懲罰性賠償的責任聚合問題

環境侵權領域中，通常同一違法行為可能會違反多種法律規范，同時產生懲罰性賠償、刑事罰金及行政處罰的結果。［10］懲罰性賠償與刑事罰金、行政罰款雖然均具備懲治惡意侵權人和維護社會公共利益的功能，但三者之間卻存在著較大的差異。實踐中，部分地方通過公法程序對環境侵權行為人處以行政罰款并課以罰金刑后，對于能否在后續民事訴訟程序中對其適用懲罰性賠償標準不一，易產生同案異判現象。因此，在環境侵權領域中，處理好行政罰款、刑事罰金與懲罰性賠償三者之間的關系具有必要性。

筆者認為，在環境侵權領域，懲罰性賠償與刑事罰金、行政罰款在責任承擔方面并無沖突之處。懲罰性賠償的作用具有獨特性，行政罰款與刑事罰金的功能與懲罰性賠償的功能存在本質的區別，并不能相互替代。［11］司法實踐中，一個環境侵權行為如同時涉及到行政罰款、刑事罰金與懲罰性賠償的問題，構成責任聚合，此時如何把握三者之間的關系呢？筆者認為，需要分兩種情況來看：若民事懲罰性賠償在先，行政罰款與刑事罰金在后，侵權行為人所承擔的懲罰性賠償可以作為后續公法責任的衡量因素予以考慮，適當進行減少；若行政罰款與刑事罰金在先，民事懲罰性賠償在后，此時可令懲罰性賠償處于兜底位置，在不違背過罰相當原則的前提下進行適當調整。具體而言，在環境侵權領域，環境民事公益訴訟中的懲罰性賠償作為公共執法（刑事罰金、行政處罰）的補充而適用，如若前期環境行政處罰與刑事罰金的金額不足以實現對環境侵權人的制裁、威懾與預防功能，那么懲罰性賠償應當與刑事罰金、行政罰款同時適用，并不排斥［12］，此種做法已經在司法實踐中得到一定的探索。［13］

（三）完善懲罰性賠償的執行機制

環境民事公益訴訟案件中，懲罰性賠償主要是以懲罰性賠償金的形式體現，如何對懲罰性賠償金進行規范執行，存在多種做法。從司法實踐來看，對于懲罰性賠償金的執行有的直接支付到檢察機關指定的賬戶、有的支付到所屬地區財政局賬戶、有的支付至公益基金統一管理、有的直接上繳國庫。［14］2021年6月，最高檢等七部門聯合發布《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》，該文件提出“食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償金的管理使用應當堅持用之于公益的原則。各地可以探索把懲罰性賠償金納入專門公益基金賬戶統一管理，依法統籌用于消費者合法權益保護。”［15］筆者認為，環境民事公益訴訟中的懲罰性賠償金也應當向食品安全民事公益訴訟中一樣，統一納入專門公益基金賬戶進行管理，或采用第三方公益信托的方式統一管理，確保專款專用，統籌用于生態修復與環境保護工作。

此外，懲罰性賠償是否僅限于金錢賠償呢，筆者對此持包容的態度。環境民事公益訴訟案件中，支付賠償金無疑是最主要也是最便捷的懲罰性賠償方式。值得考慮的是，實務中一些賠償義務人由于經濟能力有限，單純支付賠償金往往容易造成其陷入生產或者生活困難，有違懲罰性賠償制度的設計初衷，并且立法層面也并未明確要求僅能通過賠償金的方式來實現，通過其他可替代性方式同樣能夠發揮懲罰性賠償的制度功能。在司法實踐中，有的地區已經探索將可替代性勞務代償引入懲罰性賠償的履行中，此種方式在一定程度上緩解了執行難的問題，其同樣具有較強的警示教育作用，實現了在懲罰中教育、在教育中宣傳的目的，有利于引導社會公眾共同保護生態環境，實現法律效果與社會效果的統一。