指導(dǎo)性案例的應(yīng)然效力與實(shí)現(xiàn)路徑

北京市人民檢察院課題組

摘 要：指導(dǎo)性案例的效力問題，是破解指導(dǎo)性案例適用僵局的關(guān)鍵。指導(dǎo)性案例以統(tǒng)一法律適用為核心目標(biāo)，以創(chuàng)制法律規(guī)則為運(yùn)行機(jī)理，具有制度建構(gòu)上的一元性特征。在應(yīng)然層面，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)指導(dǎo)性案例的法律效力，使之可以直接作為案件處理依據(jù)。在實(shí)然層面，指導(dǎo)性案例“應(yīng)當(dāng)參照”的效力規(guī)定晦暗不明，偏離這一制度的核心目標(biāo)和運(yùn)行機(jī)理，帶來制度構(gòu)想落空的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)以明確指導(dǎo)性案例效力為起點(diǎn)，對(duì)指導(dǎo)性案例遴選標(biāo)準(zhǔn)、遴選渠道、體例結(jié)構(gòu)等進(jìn)行調(diào)整，完善適用保障機(jī)制，推動(dòng)指導(dǎo)性案例從“實(shí)然”走向“應(yīng)然”。

關(guān)鍵詞：指導(dǎo)性案例 統(tǒng)一法律適用 創(chuàng)制規(guī)則 應(yīng)當(dāng)參照

一、指導(dǎo)性案例效力問題的提出

自2010年最高檢、最高法先后印發(fā)《最高人民檢察院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》《最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》以來，以指導(dǎo)性案例為核心的案例指導(dǎo)制度逐步建立，指導(dǎo)性案例發(fā)布頻次不斷加快，案例數(shù)量持續(xù)增加，社會(huì)關(guān)注度和影響力迅速提升，并日益成為學(xué)術(shù)研究的重要資源。指導(dǎo)性案例制度已經(jīng)駛?cè)肓梭w系化建設(shè)的“快車道”。指導(dǎo)性案例的生命在于應(yīng)用，價(jià)值在于指導(dǎo)。然而，近年來的多項(xiàng)調(diào)研顯示，指導(dǎo)性案例應(yīng)用情況難言理想。如根據(jù)北大法寶指導(dǎo)案例研究組統(tǒng)計(jì)，截至2022年12月31日，最高法已發(fā)布的37批211個(gè)指導(dǎo)性案例已獲判決援引的為149例，約三成指導(dǎo)性案例仍處于休眠狀態(tài)。［1］相較于最高法的指導(dǎo)性案例，最高檢的指導(dǎo)性案例受限于自身業(yè)務(wù)屬性，實(shí)際應(yīng)用更不容樂觀。［2］在眾多原因之中，指導(dǎo)性案例效力模糊是重要掣肘因素。對(duì)此，本文擬在省思指導(dǎo)性案例制度構(gòu)想的基礎(chǔ)上，以法律效力從“實(shí)然”向 “應(yīng)然”的回歸，推動(dòng)指導(dǎo)性案例從“應(yīng)然”到“實(shí)然”的適用。

二、指導(dǎo)性案例的制度構(gòu)想

指導(dǎo)性案例的法律效力，即指導(dǎo)性案例在法律上應(yīng)當(dāng)具有何種效力以及如何發(fā)揮效力問題，取決于指導(dǎo)性案例的法律性質(zhì)，因此，必須回溯最高司法機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)這一制度時(shí)所欲達(dá)的目的。

（一）以統(tǒng)一法律適用為預(yù)設(shè)目標(biāo)

在已有的“法律——司法解釋”的二元法律規(guī)則體系下引入指導(dǎo)性案例，有其深刻的法治需求。概括而言，大致源于以下三個(gè)彼此交織的問題：

1.“同案不同判”問題突出。就實(shí)行案例指導(dǎo)制度而言，“最初的、直接的導(dǎo)因，就是這些年在中國(guó)法院的判決中出現(xiàn)了比較多的同案不同判的情況”［3］。過去四十余年間，在“宜粗不宜細(xì)”的立法邏輯主導(dǎo)下，大量法律法規(guī)快速生成，較多地使用了“數(shù)額較大”“情節(jié)嚴(yán)重”“公共利益”等模糊概念，疊加司法人員素能制約等因素，“同案不同判”現(xiàn)象屢見不鮮，嚴(yán)重?fù)p害司法公正與權(quán)威，有必要通過案例指導(dǎo)制度促進(jìn)“同案同判”，維護(hù)法律適用統(tǒng)一。

2.法律規(guī)則漏洞有待填補(bǔ)。“指導(dǎo)性案例是隨著當(dāng)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的展開和深入而出現(xiàn)和發(fā)展的。”［4］成文法固有的保守性、局限性、滯后性與社會(huì)發(fā)展快速性、社會(huì)關(guān)系多樣性、社會(huì)矛盾復(fù)雜性存在著天然的緊張關(guān)系，為了維護(hù)法律規(guī)則的可預(yù)期性，回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求，必須強(qiáng)化能動(dòng)司法，及時(shí)填補(bǔ)法律漏洞。由最高司法機(jī)關(guān)甄選個(gè)案判決上升為指導(dǎo)性案例，既能有效填補(bǔ)法律漏洞，又能為立法完善提供實(shí)踐探索，是司法回應(yīng)社會(huì)的理想方式之一。

3.司法辦案效能亟需提升。“訴訟爆炸”是本輪司法改革的主要?jiǎng)右蛑唬懊鎸?duì)越來越重的案件壓力，中國(guó)的司法體制與訴訟制度必須進(jìn)行一些適當(dāng)?shù)母母铩保?］。通過制定指導(dǎo)性案例，可以將優(yōu)質(zhì)司法判決凝結(jié)的裁判規(guī)則予以總結(jié)、固化、推廣，從而推動(dòng)疑難、復(fù)雜、新型類案的高效解決，有效減輕司法負(fù)擔(dān)。

根據(jù)筆者基于中國(guó)知網(wǎng)的檢索，“指導(dǎo)性案例”一詞最早出現(xiàn)于2004年《建立案例指導(dǎo)制度的幾個(gè)具體問題》一文，同期的相近、相關(guān)詞匯還有“判例指導(dǎo)”“案例指導(dǎo)”“先例判決”等。觀諸中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》《最高人民檢察院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》《最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》《人民法院第二個(gè)五年改革綱要》等關(guān)乎指導(dǎo)性案例的改革性文件，不難發(fā)現(xiàn)，“統(tǒng)一法律適用”始終處于指導(dǎo)性案例制度目標(biāo)描述的核心區(qū)域。而大量實(shí)證層面的研究也表明，指導(dǎo)性案例具有“統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)，防止和減少‘同案不同判’”的功能構(gòu)成了基本的制度預(yù)期。［6］

（二）以創(chuàng)制法律規(guī)則為運(yùn)行機(jī)理

在判例法國(guó)家，“判例”被視為一種正式的法律淵源，通過運(yùn)用識(shí)別技術(shù)、區(qū)分技術(shù)確保其發(fā)揮拘束力。指導(dǎo)性案例不同于“判例”，我國(guó)也不承認(rèn)“判例”作為先例的拘束力，何以期待它能夠?qū)崿F(xiàn)“同案同處理”“同案同判決”的法律適用統(tǒng)一之目標(biāo)？

搭建通向制度預(yù)期的橋梁，有賴于指導(dǎo)性案例中提供的法律規(guī)則。“正是由于案例中存在裁判規(guī)則，才有可能在案例的指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)類案同判。”［7］換言之，發(fā)揮“指導(dǎo)性”的是案例所包含的規(guī)則。指導(dǎo)性案例的產(chǎn)生源于對(duì)人民法院、人民檢察院生效法律文書及案卷材料的概括、總結(jié)，以案例為載體對(duì)法律規(guī)范進(jìn)行解釋，從而形成帶有普遍意義的法律規(guī)則。

根據(jù)最高法《關(guān)于編寫報(bào)送指導(dǎo)性案例體例的意見》《〈最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定〉實(shí)施細(xì)則》，由法律規(guī)則構(gòu)成的裁判要點(diǎn)，是真正具有“指導(dǎo)力”的部分。從現(xiàn)實(shí)運(yùn)行狀況來看，司法解釋中創(chuàng)制法律規(guī)則已是常態(tài)，指導(dǎo)性案例中也已出現(xiàn)擬制性規(guī)定［8］，體現(xiàn)了規(guī)則創(chuàng)制的功能。所以，指導(dǎo)性案例不單可以統(tǒng)一法律適用，也能填補(bǔ)空白漏洞。

（三）指導(dǎo)性案例類型化區(qū)分的否定

指導(dǎo)性案例確立以來，部分學(xué)者從反思指導(dǎo)性案例同質(zhì)化的弊端出發(fā)，提出對(duì)指導(dǎo)性案例進(jìn)行類型化區(qū)分，進(jìn)而分別確定其效力［9］，如區(qū)分為造法型、釋法型和宣法型。筆者認(rèn)為，作為一種研究方法，類型化區(qū)分對(duì)于檢視指導(dǎo)性案例現(xiàn)狀意義頗豐，但以此基礎(chǔ)確定指導(dǎo)性案例效力確值得商榷。誠(chéng)然，指導(dǎo)性案例除統(tǒng)一法律適用外，還在司法效率、法律宣傳方面發(fā)揮重要功能，然而，一方面這些功能的實(shí)現(xiàn)均有賴于法律適用統(tǒng)一，另一方面，這些功能并非指導(dǎo)性案例所獨(dú)有，無法賦予其有別于公報(bào)案例、典型案例的質(zhì)的規(guī)定性。此外，類型化區(qū)分進(jìn)路面臨著以下難以克服的問題：

1.缺乏理想分類標(biāo)準(zhǔn)。以三分法“造法型、釋法型和宣法型”分類為例，“宣法型”易于識(shí)別，而“造法型”“釋法型”看似屬于不同類型，但在指導(dǎo)性案例對(duì)法律適用進(jìn)行擴(kuò)張乃至一定程度上的類推解釋時(shí)，“造法”與“釋法”行為難以明確區(qū)分。目前因不存在法定的類型標(biāo)注，如果任意分類并明確不同效力等級(jí)，將使宣法型案例“低人一等”而無人援引，最終“名存實(shí)亡”。

2.加劇指導(dǎo)性案例制度內(nèi)在張力。指導(dǎo)性案例以法律規(guī)則為核心，如將非法律規(guī)則類案例納入備選范圍，將衍生出事實(shí)上不存在明確參照適用之可能的案例，勢(shì)必消解這一新生制度之權(quán)威。因?yàn)榇祟惏咐豢赡苡袑?shí)質(zhì)的援引，也就無所謂退出機(jī)制，其非因法律適用而生，亦難因法律變動(dòng)而亡。

指導(dǎo)性案例的初衷與核心追求是緩解成文法與法治需求的緊張關(guān)系，通過增加法律規(guī)則供給，促進(jìn)疑難復(fù)雜案件的法律適用統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)“同案同處理、同案同裁判”，其他功能均具有附屬性、衍生性，不應(yīng)視為指導(dǎo)性案例的核心性價(jià)值追求。簡(jiǎn)言之，在制度構(gòu)想與預(yù)期上，指導(dǎo)性案例應(yīng)當(dāng)是一元的，即圍繞法律適用、法律規(guī)則問題展開。

三、指導(dǎo)性案例的效力問題

（一）指導(dǎo)性案例的應(yīng)然效力

建立案例指導(dǎo)制度的關(guān)鍵在于，要明確指導(dǎo)性案例的效力。自指導(dǎo)性案例提出伊始，其應(yīng)然效力問題即深陷爭(zhēng)論中心。既有觀點(diǎn)認(rèn)為，指導(dǎo)性案例并非“判例”，其效力來源于制度權(quán)威或者事實(shí)上的拘束力［10］，也有觀點(diǎn)主張指導(dǎo)性案例是一種“準(zhǔn)法律淵源”，具有弱于法律、司法解釋的拘束力。［11］筆者認(rèn)為，指導(dǎo)性案例的應(yīng)然效力，是一種“目的導(dǎo)向性”思維，即以統(tǒng)一法律適用為根本目標(biāo)、以創(chuàng)制法律規(guī)則為核心機(jī)理。以規(guī)則為中心，依托個(gè)案、超越個(gè)案，如同司法解釋的“實(shí)例演示”，就有了成為法源的可能。

在屬性上，指導(dǎo)性案例類似于全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》所明確的“批復(fù)”，系基于個(gè)案明確和提煉規(guī)則，與司法解釋具有共同“正當(dāng)性基礎(chǔ)”。［12］將其作為法源，一定程度上可以緩解司法解釋、批復(fù)對(duì)于法律的沖擊、侵蝕。賦予指導(dǎo)性案例規(guī)范效力，使之逐步成為“批復(fù)”的替代，適當(dāng)減少司法解釋的數(shù)量，有利于形成司法解釋和指導(dǎo)性案例互補(bǔ)的全新規(guī)則供給體系。

（二）指導(dǎo)性案例的實(shí)然效力

指導(dǎo)性案例具有辦理類似案件“應(yīng)當(dāng)參照”的效力。在規(guī)范語境下，“應(yīng)當(dāng)”即必須，是一種剛性要求，“參照”即參考、借鑒，則是一種柔性表達(dá)，“應(yīng)當(dāng)”與“參照”相組合，在含義上存在矛盾之處。 有觀點(diǎn)認(rèn)為，“指導(dǎo)性案例應(yīng)有‘事實(shí)上的拘束力’……‘事實(shí)上的拘束力’，實(shí)際上就是從審判管理和司法方法角度，‘明確地’給法官增加一種對(duì)指導(dǎo)性案例的注意義務(wù)，并通過實(shí)體及程序性的監(jiān)督規(guī)則加以保障。”［13］然而，以未參照指導(dǎo)性案例為由對(duì)司法人員進(jìn)行懲戒，并不符合《中華人民共和國(guó)法官法》《中華人民共和國(guó)檢察官法》相關(guān)規(guī)定，“那種通過法院考評(píng)和司法管理方面的負(fù)面評(píng)價(jià)方式來影響法官裁判的做法，與案例指導(dǎo)制度改革的旨趣其實(shí)是相違背的”［14］。“應(yīng)當(dāng)參照”的模糊性和矛盾性，一定程度反映了指導(dǎo)性案例遴選標(biāo)準(zhǔn)與其制度目標(biāo)、核心機(jī)理的脫節(jié)。如前所述，盡管筆者不贊同關(guān)于指導(dǎo)性案例類型化區(qū)分的觀點(diǎn)，但這種觀點(diǎn)卻有力地揭示了我國(guó)指導(dǎo)性案例的現(xiàn)實(shí)情況，即指導(dǎo)性案例遴選標(biāo)準(zhǔn)偏離了應(yīng)循應(yīng)行之預(yù)設(shè)軌道，大量不涉及法律適用、不創(chuàng)制法律規(guī)則的案例被遴選為指導(dǎo)性案例。

在實(shí)然層面上，指導(dǎo)性案例從“應(yīng)當(dāng)參照”的效力層面上進(jìn)一步退卻，有時(shí)“應(yīng)當(dāng)參照”變成了“可以參考”［15］，既無“應(yīng)當(dāng)”之剛性，也無“參照”之拘束，最終囿于“可有可無”的尷尬境地。有時(shí)又將指導(dǎo)性案例具象化，深陷“判例思維”。在論及指導(dǎo)性案例具體適用時(shí)，時(shí)常以“借鑒”“參考”“對(duì)比”之名將判例的適用方法引入。然而，指導(dǎo)性案例并非“判例”，其法律規(guī)則以“要旨”形式予以明確規(guī)定，而非由法官?gòu)南壤袣w納而來，其適用范圍應(yīng)當(dāng)明確限定于“同類案件”而非“類似案件”，特別是刑事領(lǐng)域的指導(dǎo)性案例，如將其適用范圍擴(kuò)至“類似案件”，則難辭類推之咎。有時(shí)則暗行“隱性適用”［16］之道，不斷消解指導(dǎo)性案例權(quán)威。

四、指導(dǎo)性案例效力的實(shí)現(xiàn)路徑

指導(dǎo)性案例運(yùn)行已逾十年。應(yīng)當(dāng)看到，其低適用率是多種因素綜合作用的結(jié)果，例如備選案例來源單一，自上而下的行政化選編方式不利于“案例競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)”的形成；司法人員缺少適用指導(dǎo)性案例的內(nèi)在動(dòng)力，尚未形成準(zhǔn)確、規(guī)范適用的思維、方法和習(xí)慣；案例檢索工具發(fā)展稍顯滯后，帶來“不愛用、不會(huì)用、不好用”的負(fù)面效果等。但即使前述因素都能解決，指導(dǎo)性案例應(yīng)然效力與實(shí)然效力的緊張關(guān)系也不容回避，有效解決其效力問題是破局脫困的關(guān)鍵所在。

在指導(dǎo)性案例誕生前，公報(bào)案例承擔(dān)了部分案例指導(dǎo)功能，比如，《最高人民法院公報(bào)》案例實(shí)際上就是一種“被確定的”指導(dǎo)性案例。［17］指導(dǎo)性案例立足于公報(bào)案例“臂膀”之上，理應(yīng)展現(xiàn)出更大的指引力度。但倘若不改變“應(yīng)當(dāng)參照”之規(guī)定，指導(dǎo)性案例有可能淪為公報(bào)案例、典型案例的“新瓶裝舊酒”，導(dǎo)致統(tǒng)一法律適用的核心目標(biāo)再度落空。有鑒于此，應(yīng)以修改、明確指導(dǎo)性案例效力為起點(diǎn)，對(duì)指導(dǎo)性案例的遴選標(biāo)準(zhǔn)、遴選渠道、體例結(jié)構(gòu)等進(jìn)行必要的調(diào)整，完善適用保障機(jī)制，推動(dòng)指導(dǎo)性案例從“實(shí)然”走向“應(yīng)然”。

（一）提升剛性效力

突破指導(dǎo)性案例難以適用的困境，必須提升效力層次，增強(qiáng)剛性約束。指導(dǎo)性案例與司法解釋在授權(quán)上具有共同的正當(dāng)性，可以參考借鑒其賦權(quán)過程。具體來說，應(yīng)當(dāng)修改“兩高”《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》，明確指導(dǎo)性案例“裁判要點(diǎn)（要旨）”具有法律效力，人民法院、人民檢察院辦理類似案件，可以引述 “裁判要點(diǎn)（要旨）” 進(jìn)行釋法說理，也可以將“裁判要點(diǎn)（要旨）”作為案件處理的法律依據(jù)。同時(shí)，修改《中華人民共和國(guó)立法法》《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，將指導(dǎo)性案例納入規(guī)范性文件備案審查范圍，參照《立法法》第119條對(duì)司法解釋范圍的限定，明確指導(dǎo)性案例“應(yīng)當(dāng)主要針對(duì)具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意”。在修法完成之前，可以考慮對(duì)指導(dǎo)性案例的司法適用進(jìn)行過渡性限縮，規(guī)定指導(dǎo)性案例“裁判要點(diǎn)（要旨）”應(yīng)當(dāng)與法律、司法解釋一并適用，不得單獨(dú)作為案件處理的直接依據(jù)。

（二）完善遴選標(biāo)準(zhǔn)

“沒有法律解釋的案件基本上沒有指導(dǎo)性。”［18］以統(tǒng)一法律適用為中心、以創(chuàng)制法律規(guī)則為手段的理念，應(yīng)當(dāng)在指導(dǎo)性案例遴選標(biāo)準(zhǔn)中得到嚴(yán)格貫徹。入選指導(dǎo)性案例備選范圍，除已發(fā)生法律效力的前提條件外，案件本身在法律適用上應(yīng)當(dāng)具有爭(zhēng)議性，如規(guī)定比較原則或者缺少明確規(guī)定，概念模糊、關(guān)系不清、性質(zhì)不明等情形，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選編疑難復(fù)雜且能夠?yàn)轭惏皋k理提供一般性法律規(guī)則的案例。案件的社會(huì)關(guān)注度、反響度以及辦案的政治效果、社會(huì)效果和案件的普法宣傳價(jià)值，可以作為同等條件下備選案例的比較依據(jù)，也可以作為備選案例的負(fù)面、否決性情形發(fā)揮作用，但“社會(huì)關(guān)注不應(yīng)成為確定指導(dǎo)性案例的充分條件”［19］，此外，重申法律、司法解釋規(guī)定的“復(fù)讀式”案例均不應(yīng)納入備選范圍。遴選標(biāo)準(zhǔn)有望對(duì)各級(jí)司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生“頭雁”效應(yīng)，引導(dǎo)強(qiáng)化文書充分說理，以期開拓指導(dǎo)性案例備選素材的“源頭活水”。

（三）完善適用保障機(jī)制

指導(dǎo)性案例誕生之初，最高檢《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》即明確要求，承辦檢察官如遇同類案件認(rèn)為不應(yīng)適用指導(dǎo)性案例時(shí)，應(yīng)當(dāng)以書面形式報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)作出決定，這近似于德國(guó)法規(guī)定的法院判例偏離報(bào)告制度。［20］2017年以來，“兩高”先后提出建立類案強(qiáng)制檢索機(jī)制的要求，各地法院、檢察院也結(jié)合業(yè)務(wù)實(shí)際，圍繞類案強(qiáng)制檢索機(jī)制的適用范圍、主體義務(wù)、檢索平臺(tái)、檢索方法以及結(jié)果運(yùn)用等積極設(shè)計(jì)程序。［21］在指導(dǎo)性案例適用保障機(jī)制中，除了上述兩項(xiàng)，還需要建立健全備選案例激勵(lì)機(jī)制、檢索報(bào)告重復(fù)機(jī)制、檢索能力考評(píng)機(jī)制、檢索偏差豁免機(jī)制等配套機(jī)制，以推動(dòng)指導(dǎo)性案例真正成為“行動(dòng)中的法”。

（四）推動(dòng)案例指導(dǎo)制度體系化

現(xiàn)行的案例指導(dǎo)制度下，具有“指導(dǎo)性”的案例僅限于“兩高”指導(dǎo)性案例，下級(jí)法院、檢察院既無權(quán)制定指導(dǎo)性案例，其自行制定的“參考案例”“參閱案例”“典型案例”也不具備“應(yīng)當(dāng)參照”的效力。這樣的制度設(shè)計(jì)固然能彰顯指導(dǎo)性案例權(quán)威，卻阻斷了指導(dǎo)性案例的潛在供給路徑，在一定程序上遏制了下級(jí)法院、檢察院發(fā)掘備選案例的積極性。中共中央辦公廳《關(guān)于深化司法責(zé)任制綜合配套改革的意見》賦予了各省級(jí)法院、檢察院參考性案例發(fā)布權(quán)限，讓案例指導(dǎo)制度的體系化建構(gòu)成為可能，實(shí)務(wù)人士據(jù)此提出“構(gòu)建一元多層次案例指導(dǎo)制度”的構(gòu)想，并在部分地區(qū)得以實(shí)現(xiàn)。［22］如果指導(dǎo)性案例最終能夠取得“應(yīng)當(dāng)適用”的法律效力，那么參考性案例就可以在“可以參考”的定位上廣泛發(fā)揮作用。以參考性案例為指導(dǎo)性案例備選庫(kù)并定期開展遴選，將成為拓寬指導(dǎo)性案例來源、提升法律適用規(guī)則質(zhì)量的重要路徑。