專門矯治教育制度的困惑與完善思考

陳立禮　夏菁

摘 要：專門矯治教育的概念在《刑法修正案（十一）》中首次提出，并與最新修訂的《預防未成年人犯罪法》相銜接，意在對不滿法定刑事責任年齡而不予刑事處罰的未成年人進行矯治教育。檢視當前我國專門矯治教育的制度設計，不難發現其存在決定程序簡單粗陋、相關組織和配套制度的法律規定不明等諸多問題。為此，可通過引入準司法化的裁定程序、明確專門教育指導委員會的職責分工與地位職能、充分發揮檢察機關的引領效應和主導作用、完善未成年人社會觀護制度等方式，推進當前矯治教育制度的發展建設。

關鍵詞：“未齡不罰” 矯治教育 未檢實務 專門學校

當前，我國未成年人觸法呈現出日益低齡化的趨勢，未達刑事責任年齡的未成年人涉嫌實施嚴重暴力犯罪行為，在共同犯罪中扮演組織者、領導者角色的案件有增無減。司法實踐中，對于未達到法定刑事責任年齡的加害者，往往只是由公安機關予以訓誡，并責令家長加強管教后便“一放了之”。然而，不具有強制效力的警示訓誡并不能從根本上消除觸法未成年人的人身危險性，實現教育挽救的目的。由此，2021年3月1日起施行的《中華人民共和國刑法修正案（十一）》（以下簡稱《刑法修正案（十一）》）在適當下調法定刑事責任年齡的同時，也首次提出了專門矯治教育的概念，對不滿法定刑事責任年齡而不予刑事處罰（以下簡稱“未齡不罰”）的未成年人進行特殊教育。相關資料顯示，2022年全年，全國各級檢察機關針對嚴重監護失職，共發出督促監護令7.6萬份，數量同比上升300%。［1］可見，監護人不履行法定監護職責的情形不在少數，加速推進我國專門矯治教育制度的完善更具現實緊迫性。

一、專門矯治教育制度的落實現狀

《刑法修正案（十一）》規定，“因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令其父母或者其他監護人加以管教；在必要的時候，依法進行專門矯治教育。”2021年6月1日起施行的修訂后《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》（以下簡稱《預防犯罪法》）設置專章對“專門矯治教育”展開細化規定，同時要求各省至少確定一所負責矯治教育的專門學校。然而時至今日，多省專門矯治教育學校建設仍是一片空白。有的省市嘗試性地建立了工讀學校，試圖以此解決問題。但實踐中，工讀學校的學生范圍往往十分有限，且學生送校需由原就讀學校與工讀學校取得聯系并經家長同意，支付學費后方可入學，這顯然與《中華人民共和國未成年人保護法》和《預防犯罪法》的宗旨背道而馳。工讀學校目前采取的三方同意式入學模式，直接導致了許多符合入學條件的未成年人被排除在外，專門矯治教育的成效無從談起。由此，該項制度若要發揮實效，就必須將工讀學校原有的三方同意入學模式改為強制入學模式。［2］

雖然現行法律對建立專門矯治教育學校僅僅提出了宏觀的制度構想，但令人欣喜的是，海南省已于2022年4月19日率先出臺了《關于加強專門學校建設和專門教育工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）。該《實施意見》提供了很多可供借鑒的“他山之石”，例如，除接收“未齡不罰”者，專門學校也承擔對依法決定相對不起訴、附條件不起訴的未成年人的矯治教育職能。對于不適宜進入專門學校的有嚴重不良行為的未成年人，專門學校可以選派師資力量到校開展針對性的教育等。但《實施意見》未能體現檢察機關在其中的主導作用，這是對人民檢察院在長期辦理未成年人案件過程中積累的豐富經驗的忽視，也將導致專門矯治教育工作缺乏有效的法律監督。

為了最大限度地教育感化挽救涉罪未成年人，2022年全年，全國各級檢察機關依法決定對7.1萬人適用附條件不起訴，適用率由2018年的12.2%上升至36.1%。［3］專門矯治教育正是我國未成年人刑事司法改革中與附條件不起訴制度殊途同歸的良性設計，它既體現了《聯合國兒童利益公約》中“兒童利益最大化”的宗旨和原則，也是立法者對“教育為主、懲罰為輔”的未成年人刑事政策的深入貫徹。但對于專門教育指導委員會的職能與定性、教學管理中的強制性措施與監督方式、評估專門教育效果的具體標準等問題，至今未見明確規定。

二、專門矯治教育制度的存疑與困惑

從我國現行法律規范對未成年人專門矯治教育工作的相關規定來看，存在以下問題亟需修正或完善：

（一）決定程序有違程序正當與人權保障

《預防犯罪法》第45條第1款規定，“未成年人實施刑法規定的行為、因不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰的，經專門教育指導委員會評估同意，教育行政部門會同公安機關可以決定對其進行專門矯治教育。”根據該規定，公安機關既是教育指導評估委員會的成員，又同時掌握矯治教育的最終決定權，這種運動員兼任裁判員的做法延續了原收容教養制度下公安機關權限集中、“一家獨大”的弊病。另外，如果監護人不同意，是否可以單方面推翻教育行政部門和公安機關作出的決定？由此可見，若沒有剛性的約束，專門矯治教育制度的推行將舉步維艱。

坦誠地說，專門學校的矯治教育本質上是一種強制教育。這種強制性應當全面體現在入學程序、教學方式和懲戒措施等各個方面，因此，專門矯治教育必須依靠一定的強制制度加以維系。專門學校是由國家運用一定的強制手段，在一定前提下、一定范圍內適當有限地限制“未齡不罰”者的部分人身自由，以幫助其消除人身危險性的法定場所。既然限制人身自由的處罰只能由法律設定，那么讓未成年人接受專門教育是否也應當尋求一條準司法化的路徑呢？這值得我們展開思考與探索。

（二）法律對專門教育指導委員會的規定不明

《預防犯罪法》第6條第3款規定，“專門教育指導委員會由教育、民政、財政、人力資源社會保障、公安、司法行政、人民檢察院、人民法院、共產主義青年團、婦女聯合會、關心下一代工作委員會、專門學校等單位，以及律師、社會工作者等人員組成，負責研究確定專門學校教學、管理等相關工作。”專門教育指導委員會是對接受專門矯治教育的未成年人開展評估的專門組織。現行法律對該組織的設計存在兩點明顯的不當之處：一是成員組成復雜，同時缺乏明確的職責分工，極易導致成員之間相互推諉，進入“多個和尚找不到水喝”的惡性循環。二是專門教育指導委員會評估同意后，教育行政部門和公安機關只是“可以”決定對未成年人進行專門矯治教育。賦予決定機關過大的裁量權，且職權的行使不受強制力約束，這不僅容易打擊指導委員會的工作熱情，也會動搖指導委員會的權威地位。

同時，《預防犯罪法》對專門教育指導委員會的規定有許多不明之處。例如：（1）以何種方式開展評估工作？得出評估結論的標準是什么？（2）評估結論的最終效力如何？入學評估的結論若是“不同意”，那么提請機關該如何處理？若是“同意”，那么被決定接受專門矯治教育的未成年人及其監護人又該如何尋求救濟？（3）法律規定所列舉的眾多組成部門及人員是必要還是可選擇？“等”字的表述是等內還是等外？如何明確成員單位和個人的具體職責？以上問題均有待相關司法解釋作出詳細規定。

（三）法律對未成年人社會觀護制度規定不明

《預防犯罪法》規定，對有嚴重不良行為的未成年人，公安機關可以根據具體情況，責令其接受社會觀護。未成年人社會觀護制度是對嚴重不良行為未成年人采取的非監禁性措施，即在適當場所對未成年人全程開展管束、監督和教育等措施，以達到矯治其行為、預防再犯的目的。［4］“觀護”一詞在該法中出現3次，然而觀護制度的司法定位是什么？觀護的主體是誰？觀護程序如何進行？觀護的措施有哪些？觀護效果的考察標準是什么？諸如此類的問題在該法中均無提及，這就直接導致了觀護制度成為司法實踐中的“僵尸條款”，處于立法者不說明、司法者不知情、執法者無所適從的尷尬境地。

三、專門矯治教育制度的完善與思考

針對現行專門矯治教育制度的上述存疑之處，本文擬提出以下幾點完善建議以供參考：

（一）引入準司法化的裁定程序

如前文所述，專門矯治教育是對“未齡不罰”者的人身自由實施適當有限的限制。因此，適用專門矯治教育應當是一個司法屬性的裁定，必須引入準司法化的裁定程序。

1.由公安機關啟動程序。由于“未齡不罰”者屬于刑法客觀階層的犯罪嫌疑人，公安機關對其所涉案件進行立案、審查，形成的證據材料也必須參照適用刑事案件的證明標準。發現其中需要送入專門學校進行矯治教育的，應出具矯治教育意見書移送人民檢察院。

2.檢察機關負責全面審查。人民檢察院未檢部門接收意見書，并對案件事實進行審查，同時了解審查對象的家庭背景、成長環境以及社會表現，在聽取學校老師、社區工作者等多方意見后，將符合條件的未成年人移送法院審理。

3.由法院組織專門教育指導委員會成員單位進行綜合裁定。由人民法院少年與家事審判庭組織專門教育指導委員會成員單位召開圓桌會議，對案件進行合議，各成員分別發表意見，并以少數服從多數或綜合評分的原則形成最終意見并作出裁定，交由專門學校具體實施。

4.由檢察機關對矯治教育工作實施全程監督。人民檢察院作為法律監督機關，應當從公安機關的立案、審查，到專門教育指導委員會的裁定過程，再到未成年人進入專門學校接受矯治教育的全階段，展開全程覆蓋式監督。

（二）明確專門教育指導委員會的職責分工與地位職能

《預防犯罪法》規定了專門教育指導委員會由行政機關、司法機關、社會團體和其他專業人士共同組成。一方面，要細分各成員單位與個人的具體分工與職責，避免出現職權職責不清，相互推諉的情形。另一方面，現行制度下對“未齡不罰”者適用矯治教育的程序，賦予了教育行政部門和公安機關過大的決定權，未形成科學規范的權力分工體系。因此，將最終裁定權交由專門教育指導委員會，才是引入準司法化裁定程序的應有之義。

（三）充分發揮檢察機關的引領效應和主導作用

由于目前公安機關尚未設立能與未成年人檢察部門和少年與家事審判庭條線對接的專門辦案團隊，這就將未檢部門推到了未成年人案件專業化辦理的“第一線”。因此，檢察機關在推進我國專門矯治教育工作方面，具有其他主體不可比擬的優越地位，亦有能力發揮積極的主導作用。主要體現在以下兩個方面：

1.檢察機關掌握將個案提交專門教育指導委員會作出最終裁決的主動權。公安機關對未成年人犯罪案件通常會自行展開社會調查，但菜單式、格式化的社會調查報告無法全面深入地體現涉案未成年人的家庭情況、成長背景和社會關系，僅作為公安機關得出初步意見的依據。人民檢察院未檢部門收到公安機關移送的意見書后，除委托未成年人所在地社區矯正管理局進行例行調查評估，還要充分發揮主觀能動性，通過實地走訪全面了解涉案未成年人的家庭狀況、在校表現及社會評價，充分聽取監護人、學校和社區的意見之后，形成綜合評估意見，對符合條件的未成年人移送法院啟動專門矯治教育圓桌會議。

2.檢察機關作為國家法律監督機關，應當對“未齡不罰”者的矯治教育工作展開全程監督。一是強化對公安機關的監督。公安機關掌控開展專門矯治教育工作的開關，對于是否啟動開關，公安機關的自由裁量空間非常之大，如未加以監督，則可能導致符合矯治教育條件的未成年人成為“漏網之魚”，也有可能讓本不需要接受矯治教育的未成年人成為“宰割羔羊”。二是對強化對專門教育指導委員會裁定程序的監督。專門教育指導委員會的最終裁定一旦作出，就是以國家強制力的形式適當有限地限制了未成年人的部分人身自由，不可兒戲。因此，對專門教育指導委員會裁定過程的監督應成為檢察機關行使監督職權的重中之中。三是強化對矯治教育過程的監督。檢察機關要重點監督專門學校在開展矯治教育的過程中，是否存在以下情形：（1）專門學校違規關押在校學生，或對學生實施體罰或變相體罰；（2）專門學校未保證在校學生接受應有的素質教育或職業教育；（3）專門學校無故延長在校學生的學習期限；（4）經評估適合轉出的學生未及時轉回普通學校；（5）專門學校未保障在校接受矯治教育的未成年人的父母或其他監護人的探視權。

（四）推進完善未成年人社會觀護制度

未成年人社會觀護制度作為專門學校矯治教育的“守門”措施，能夠有效分流專門學校的辦學壓力。但如前文所述，目前我國未成年人社會觀護制度的發展還處于初始階段，路漫漫其修遠兮。可以以先進的域外經驗為借鑒，逐步形成符合我國國情的少年觀護制度。當前，確立檢察機關為未成年人觀護幫教制度的責任主體，并引入準司法化的裁定程序，是實現專業化辦案和社會化觀護相配合的充要之舉。同時，還要配套以具體的制度設計，如以政府購買服務的方式設立觀護機構，建立專業、規范的觀護員培訓、考核機制，注重個案中的人權保障，如制定與未成年人觸法行為相適應的觀護方案，滿足不同觀護對象的個性化需求。［5］

四、結語

對“未齡不罰”者開展專門矯治教育，幫助其擺脫惡習、回歸良善，事關民族未來的發展。加快完善專門矯治教育制度是時代的要求和法治的進步，專門矯治教育的落實與完善，不僅需要正確的程序、先進的組織和配套的制度，還要依靠足額的財政撥款和科學的人員配置加以支撐。除此之外，檢察機關要積極發揮主導作用，能動履職，通過對個案的充分審查和對程序的全程監督，成為新時代下未成年人幫護制度向縱深發展的有力推手。