成渝地區(qū)雙城經濟圈高等教育一體化發(fā)展的動力機制探析

胡江東

（重慶醫(yī)科大學馬克思主義學院，重慶 400016）

推動區(qū)域高等教育（以下簡稱區(qū)域高教）一體化發(fā)展，是促進高等教育均衡、高質量發(fā)展和建設高等教育強國的內在要求。區(qū)域高教一體化是區(qū)域經濟、政治等領域一體化在高等教育領域的延伸拓展，是指一定區(qū)域內的高等教育在發(fā)展中突破障礙和阻力，推動高等教育要素自由流動、資源優(yōu)化配置，實現域內高校合理競爭、全面協作，形成區(qū)域共同體，從而提升區(qū)域高教整體發(fā)展質量和綜合競爭實力的過程及其狀態(tài)，蘊含著調整優(yōu)化區(qū)域高教生態(tài)結構、轉換革新區(qū)域高教發(fā)展范式的可能［1］，本質上是一種對高等教育發(fā)展新模式的探索和對接服務區(qū)域經濟社會發(fā)展的人才培養(yǎng)模式的創(chuàng)新［2］。近年來，隨著我國京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝地區(qū)雙城經濟圈等區(qū)域一體化或協同發(fā)展規(guī)劃綱要的出臺及實施，“區(qū)域高教一體化”漸成新潮、方興未艾。但隨著實踐的深入，基本上都遇到了推動力結構失衡、動力機制不健全或運行不暢等問題或瓶頸，其解決的方法策略亟待研究探索。動力機制對區(qū)域高教一體化發(fā)展的推進狀態(tài)及成效獲取具有決定性影響，因此，動力機制問題是推進區(qū)域高教一體化發(fā)展必須要解決的一個根本性問題。

對我國區(qū)域高教一體化發(fā)展動力機制問題學界已有一些研究。如吳穎等［3］在動力的要素層面分析了長三角區(qū)域高教一體化發(fā)展的動力源，即國家政治領導力、區(qū)域經濟一體化驅動力、區(qū)域社會網絡及文化聚合力、國際成功實踐帶動力和區(qū)域高教系統內生的變革動力；吳巖等［4］深入動力結構層面，將我國高等教育區(qū)域發(fā)展新模式劃分為政府主導、科教驅動模式，市場主導、經濟驅動模式，政府扶持、生態(tài)驅動模式，混合動力、多元驅動模式；潘海生［5］進一步在動力的作用機制層面系統研究了大學集群區(qū)位因素、集聚經濟因素、知識創(chuàng)新網絡等內部動力因素的作用機制和政府、社會需求等外部動力因素的作用機制，并從高等教育哲學觀的視角對大學集群內外動力耦合機制進行了簡要分析。以上研究成果值得參考和借鑒。但總體上看，目前學界的相關研究實質上大多聚焦在動力要素及其結構層面進行分析，而在深入到機制層面分析動力作用機理方面的研究尚不足，另外在理論與實踐研究及研究視角等方面也仍有可拓展的空間。本研究立足我國國情，參照成渝地區(qū)雙城經濟圈高等教育（以下簡稱成渝高教）一體化的發(fā)展實踐，以區(qū)域高教一體化發(fā)展的動力機制理論的分析為基礎，深入動力要素、結構及其發(fā)揮作用的機制三個層面梳理分析成渝高教一體化發(fā)展現狀，探索提出針對性的優(yōu)化策略，期許為破解實踐層面的阻力和瓶頸提供參考。

一、區(qū)域高教一體化發(fā)展的動力機制理論分析

在社會科學領域，動力機制理論是從機制的角度研究如何調動個體或集體的積極性，如何科學合理設計或優(yōu)化機制，使得組織能夠順暢高效地自主運行，最終實現預期目標或取得盡可能好的效果。分析和把握區(qū)域高教一體化發(fā)展的動力機制理論，有助于深入理解成渝高教一體化發(fā)展的動力機制問題。

（一）區(qū)域高教一體化發(fā)展的動力

區(qū)域高教一體化發(fā)展動力是指推動區(qū)域高教朝著一體化的方向、目標演進的力量。從動力的因素看，高等教育的發(fā)展主要受高校、政府、市場三個基本要素影響［6］，區(qū)域高教一體化因“區(qū)域”的地理限定和“一體化”的發(fā)展要求，其發(fā)展主要受政府、區(qū)域高校、區(qū)域市場一體化、地域文化等基本要素影響。從動力的來源看，高等教育發(fā)展的動力來自高等教育系統內部和外部矛盾運動，可劃分為內源驅動力和外源推動力。區(qū)域高教一體化發(fā)展的內源驅動力來自區(qū)域高教內部的結構性矛盾運動，是區(qū)域高校自組織性的表現，推動區(qū)域高教一體化“自下而上、由內到外”自我發(fā)展；外源推動力來自區(qū)域高教與政府、區(qū)域市場等要素的共生性矛盾運動，對區(qū)域高教一體化發(fā)展起到激發(fā)、引導和控制等作用。兩者相互影響、相互作用，構成推動區(qū)域高教一體化發(fā)展的動力結構，協同推動區(qū)域高教一體化發(fā)展。

1.內源驅動力

區(qū)域高校革新發(fā)展范式的驅動力。作為區(qū)域高教一體化的主體，高校是具有獨立地位、獨特功能和自身利益需求，并承擔相應責任的社會組織，不斷謀取辦學資源和謀求辦學效益最大化是高校的組織特性。長期以來，在市場機制的作用下，高校之間為生存發(fā)展而對有限的辦學資源展開了激烈甚至過度無序的競爭，導致高等教育資源配置出現效率低下、錯位浪費等問題，制約了高校自身高質量發(fā)展。此外，區(qū)域高教在回應經濟社會發(fā)展的需求時，面臨的供給與需求不匹配、數量與質量不對稱等深層次、結構性矛盾也愈來愈深［7］，不利于區(qū)域高教的長遠發(fā)展。為了增強自身發(fā)展優(yōu)勢，近年來高校展現了轉變發(fā)展理念、革新發(fā)展范式，尋求一定區(qū)域內高校間合作發(fā)展或集群發(fā)展的愿望和積極性，這與區(qū)域高教一體化的初衷及導向高度契合，推動了區(qū)域高校自主組織、積極參與區(qū)域高教一體化發(fā)展。

2.外源推動力

政府主導力。政府是國家意志的代表，是影響高等教育發(fā)展的外部關鍵因素。作為高等教育發(fā)展的利益相關方，政府通過政策施加的政治力量，會對高等教育發(fā)展產生直接影響，具有較強的導向性和外部約束性。在我國，政府掌握著高校辦學經費、招生計劃等有限的核心資源，在高校辦學中起著較強的支配控制作用，是高等教育改革的設計者、發(fā)動者、推動者。因此，區(qū)域高教一體化作為區(qū)域一體化的衍生物及一個組成部分，作為高等教育發(fā)展范式的一種探索創(chuàng)新，遵循著“政府主導、政策驅動”［7］的生成邏輯和“由上到下、由外到內”的推動邏輯，政府在其中發(fā)揮著關鍵的、不可替代的調控作用，是區(qū)域高教一體化發(fā)展的強勁推動力。

區(qū)域市場一體化帶動力。在經濟市場化和全球化由近代低級形態(tài)向現代高級形態(tài)發(fā)展的過程中，市場力量逐漸介入高等教育運行，并隨著高等教育規(guī)模擴張及大眾化演進而發(fā)揮著越來越重要的作用。作用于高等教育發(fā)展的市場主要有兩個：一是經濟相關要素或資源的市場，即經濟市場；二是高等教育相關要素或資源的市場，即高等教育市場［9］。市場是高等教育獲取生存發(fā)展資源的重要渠道，也是高等教育內部競合關系的形成動因。作為區(qū)域一體化發(fā)展的基礎，區(qū)域市場一體化的推進，有利于克服市場壁壘和碎片化競爭，促進要素自由流動、資源合理配置、發(fā)展均衡有序，這有助于解決區(qū)域內不同地區(qū)高等教育之間、不同高校之間因在市場上“競爭過多、合作過少”而導致的優(yōu)質高等教育資源配置不均衡等問題，客觀上為區(qū)域高教一體化發(fā)展提供了有利條件和外源帶動力。

地域文化聯結力。相近相連的地域及相通相融的文化是高等教育一體化生成及發(fā)展的必備要素。首先，相近相連的地域為高等教育一體化發(fā)展提供了基本前提。其次，相通相融的文化會對高等教育發(fā)展產生直接或間接的影響，文化相通相融區(qū)域的高等教育發(fā)展會有共同性和相似性［10］，有利于聚合區(qū)域高教一體化發(fā)展的文化力量。“處在一個相同地緣空間的國家、地區(qū)之間，會不可避免地產生文化親緣性以及不同程度的交往、合作與互動，也會存在根本性的內在整合勢能”［11］。無論是國外的博洛尼亞進程及舊金山、東京等灣區(qū)高教一體化，還是國內的長三角、粵港澳等區(qū)域高教一體化，都是發(fā)生在地域相近相連及文化相通相融的國家或地區(qū)之間，充分證明了地域文化因素具有的聯結力對區(qū)域高教一體化的重要推動作用。

（二）區(qū)域高教一體化發(fā)展的動力機制

可以從不同的層面和角度理解動力機制的內涵，“在政策層面上，動力機制是各種管理措施相互支持、補充、銜接和制約的耦合；在功能層面上，動力機制是對人的積極性的誘導、激發(fā)、強化與整合；從機制分析的角度看，動力機制是由多個子機制構成的，如導向機制、激勵機制、約束機制和控制機制；從機制設計的角度看，動力機制是組織內部權力、責任、利益的優(yōu)化配置；從系統分析的角度來看，結構是要素之間的相互關系，機制是要素之間的作用機理，結構透過機制而派生功能”［12］。由此，從系統分析視角看，區(qū)域高教一體化發(fā)展的動力機制是指推動區(qū)域高教朝一體化目標發(fā)展的內源驅動力與外源推動力之間的作用機理；從機制分析視角看，區(qū)域高教一體化發(fā)展的動力機制由激勵機制、導向機制、約束機制等子機制有機組成。

1.激勵機制

激勵機制對區(qū)域高教一體化發(fā)展動力有激發(fā)、維持和放大作用。在我國，由于政府是高等教育的主辦或主管者，因此，區(qū)域高教一體化發(fā)展的最主要激勵主體通常為有高等教育管理權的政府部門，客體主要為區(qū)域內高校及其領導。激勵的內容有物質利益激勵和精神利益激勵，激勵的時效分短時激勵和長時激勵。激勵機制的作用方式主要有：一是正激勵，即通過制定實施支持性、獎勵性的政策，激發(fā)政府主管部門、區(qū)域高校等相關方參與高教一體化發(fā)展的積極性，強化或放大區(qū)域高教一體化發(fā)展動力；二是負激勵，即通過制定實施限制性或懲罰性的政策制度、法紀法規(guī)，限制或減少影響區(qū)域高教一體化發(fā)展的消極行為，進而維持或增強發(fā)展動力。正負激勵相輔相成，協同發(fā)揮推動區(qū)域高教一體化發(fā)展的作用。但在實施激勵時應注意把握好政府管理干預與高校獨立自主之間的“度”，通常應以正激勵為主、負激勵為輔。

2.導向機制

引導推動區(qū)域高教一體化發(fā)展的不同動力朝著既定的方向和目標共同發(fā)揮作用，形成作用合力是導向機制的功能和主要任務。導向機制的作用路徑主要有：一是問題導向，即區(qū)域高教一體化發(fā)展是圍繞解決區(qū)域高教發(fā)展存在的深層次問題、結構性矛盾而展開的，是創(chuàng)新高等教育發(fā)展范式的實踐探索之一；二是目標導向，即區(qū)域高教一體化發(fā)展的方向和預期效果，建立在利益共同體基礎上的回應相關方利益訴求的一體化目標比弱化利益訴求或預期利益劃分不均的一體化目標更有效，清晰明確、細化務實的一體化目標較模糊彈性、宏大虛化的一體化目標更有力。問題導向是目標導向的前提和基礎，目標導向是問題導向的發(fā)展方向和歸宿，兩者相輔相成，共同發(fā)揮主體導向作用。另外，以參與人為主體的責任導向、紀律導向等也是導向機制的組成部分，在區(qū)域高教一體化發(fā)展中發(fā)揮相應的動力引導作用。

3.約束機制

政府、高校等主要利益相關方都有自己的目標追求，與區(qū)域高教一體化發(fā)展的共同目標存在不完全契合的可能，因此，需要建立規(guī)范的約束機制，控制和保障不同動力的作用方向、力度與一體化發(fā)展目標及需求保持一致。約束機制的作用方式主要有：一是軟約束，既包括區(qū)域內省級地區(qū)政府之前簽訂的高等教育合作發(fā)展協議，也包括區(qū)域內高校通過簽訂校際合作協議、自發(fā)組建高校聯盟等形式進行的自我約束等。二是剛約束，包括政府部門或權力機關通過制定實施相關的制度、規(guī)章、法律等形式進行的強制性約束，也包括高校之間簽署的具有法律效力的合同、協議等。軟約束營造了高校、聯盟等相關主體探索區(qū)域高教一體化發(fā)展的自主空間及寬松氛圍，具有松散、靈活的特征，其成效主要取決于參與主體的內在責任感而非外在約束力［13］。剛約束規(guī)定了參與主體推進區(qū)域高教一體化發(fā)展的邊界及必須要遵守的規(guī)則，具有規(guī)范、嚴謹、強制等特征，其成效主要取決于政治權力的外在約束。軟約束與剛約束共同發(fā)揮控制作用，形成約束機制，其功能發(fā)揮受內在結構關系影響。

動力機制的運行受激勵機制、導向機制、約束機制各自功能的發(fā)揮力度和相互配合的程度影響，缺少其中任何一項機制的作用，其動力整合功能便會被弱化。同時，區(qū)域高教一體化發(fā)展的動力機制是有類型特征的，其形成不僅受區(qū)域高教所處的政治、經濟、文化及高等教育管理體制等環(huán)境因素的影響，也受各項動力的作用大小及其結構地位、相互關系的影響。盧曉中等［14］通過對比舊金山灣區(qū)與粵港澳大灣區(qū)高等教育的形成與發(fā)展過程，認為兩個灣區(qū)的運行模式分別為市場驅動為主模式與政府主導為主模式。以上兩種運行模式對應了兩種動力機制類型，即市場驅動為主型和政府主導為主型動力機制。兩種類型的動力機制產生于不同的環(huán)境，不能簡單認定哪個類型最好。運行良好的動力機制一定是與所處環(huán)境相容、與實際需求契合，并且內部構造良好且能持續(xù)改進優(yōu)化的動力機制，由此，區(qū)域高教一體化發(fā)展才有可能從被動轉向主動、從自發(fā)走向自覺，達到“無為而治”境界，從而利于效益最大化的實現。

二、成渝高教一體化發(fā)展的動力機制現狀分析

2020 年1 月，中央財經委員會第六次會議首次提出要推動成渝地區(qū)雙城經濟圈建設。2020 年4月，川渝教育行政部門在重慶簽署《推動成渝地區(qū)雙城經濟圈教育協同發(fā)展框架協議》，標志成渝高教一體化發(fā)展正式啟動。此后，川渝教育行政部門積極推動、兩地高校積極參與，迅速掀起了出臺政策文件、建立工作機制、開展溝通交流、搭建發(fā)展平臺等推動成渝高教一體化發(fā)展的熱潮，取得了較多的成果。但自2021年下半年開始，成渝高教一體化便在人才引育、學科建設、資源共享等深層次領域和實質性內容的一體化改革發(fā)展方面陸續(xù)出現了障礙增多、進展緩慢、成效不大等問題，制約了“熱潮”的持續(xù)。以上變化的出現固然有新冠疫情等一些客觀因素的影響，但透過現象進一步分析可發(fā)現：當前成渝高教一體化發(fā)展主要面臨動力結構不均衡和動力機制不健全兩大亟待克服的障礙。

（一）動力結構的基本問題

動力機制的運轉離不開動力源和動力要素的支撐，否則就會成為“無源之水，無本之木”。動力不足或動力結構失衡等問題都會對區(qū)域高教一體化發(fā)展產生消極影響。成渝高教一體化發(fā)展面臨內源性動力韌勁不足、外源性動力總體強但內部動力要素的作用力度不夠平衡等結構性問題。

1.內源驅動力韌勁不足

成渝高校革新發(fā)展范式的內在驅動力是推動成渝高教一體化發(fā)展在初期形成熱潮的重要原因之一。2020 年上半年開始，成渝高校彼此間互動走訪、溝通交流、洽談合作的頻次較之前大幅增多，帶動了學科專業(yè)、背靠行業(yè)類似或資源互補的高校，基于平等友好協商而簽署校際合作協議、開展結對業(yè)務合作的高校大幅增多，如重慶交通大學和西南交通大學基于學科專業(yè)、背靠行業(yè)的類似性簽署校際戰(zhàn)略合作協議，四川美術學院和電子科技大學基于優(yōu)勢資源的互補性簽署合作框架協議等。此外，成渝高校積極聯合“兄弟院校”和政府、行業(yè)協會、企業(yè)等搭建一體化發(fā)展的平臺較之前也大幅增加。據統計，成渝高校在2020 年4 月至2023 年4 月期間共發(fā)起成立了成渝地區(qū)雙城經濟圈高校聯盟、高校就業(yè)創(chuàng)業(yè)聯盟、職業(yè)教育協同發(fā)展聯盟和產教融合發(fā)展聯盟等松散型組織29個。

內源驅動力理應在動力結構中居于重要地位、發(fā)揮重要作用，但隨著成渝高教一體化的推進由“形式上的活動舉行”階段轉入“實質性的攻堅克難”階段，其內源驅動力便在克服一體化改革發(fā)展面臨的障礙瓶頸、推動“校際合作協議”“聯盟發(fā)展目標”等落實落地方面呈現出了韌勁不足的短板，進而延緩了一體化發(fā)展的速度、影響了實質性成果的取得。內源驅動力韌勁不足，從表面看是校際合作協議的軟約束性和高校聯盟、共同體等平臺組織的松散性不利于內源驅動力的維持或增強。從深層看，內源驅動力韌勁不足首先與高等教育管理體制有關，即我國高等教育領域長期存在的行政區(qū)“塊塊分割”［15］式管理體制及處于主導地位的政府管理力量會在某種程度上限制成渝高教一體化內源驅動力的作用發(fā)揮；其次與優(yōu)質資源分布有關，即成渝高教中的優(yōu)質本專科教育資源分布不均衡的局面——目前成渝地區(qū)雙城經濟圈四川方面的優(yōu)質本科教育資源整體強于重慶方面、重慶方面的優(yōu)質高職高專資源整體強于四川方面（見表1），雖然有利于優(yōu)勢互補，但也不利于合作博弈；另外與學科專業(yè)結構有關，即由于歷史上地方和高校追求自身學科專業(yè)“大而全”等原因，成渝兩地高校的學科專業(yè)同質化程度較高，結構也相似，而作為獨立辦學實體的高校又有為生存發(fā)展而謀求辦學資源最大化的需求，客觀上不利于兩地高校間的錯位競爭和深入合作。

表1 成渝高教基本情況

2.外源推動力強而不均

政府主導力較強。從生成層面看，成渝高教一體化是國家推動成渝地區(qū)雙城經濟圈建設、打造高質量發(fā)展重要增長極這一重大決策部署衍生的。從推進層面看，川渝兩地政府在成渝高教一體化發(fā)展中發(fā)揮著至關重要的主導、推動作用。成渝地區(qū)雙城經濟圈建設在2020年初啟動后，川渝教育行政部門積極行動，成立了教育協同發(fā)展辦公室和綜合改革、高等教育等專項工作組，建立了教育協同發(fā)展聯席會議制度和工作機制；出臺了成渝地區(qū)雙城經濟圈教育協同發(fā)展行動計劃、高層次人才協同發(fā)展合作共建實施方案等相關的政策性文件和“雙一流”高校共建共享、服務“兩中心兩地”建設試點等“成渝協同”重大教育改革試驗項目，并將成渝地區(qū)協同推進高等教育創(chuàng)新發(fā)展、職業(yè)教育融合發(fā)展納入教育事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃。此外，通過簽署政府間的合作協議、參與高校發(fā)起成立的相關聯盟和采取定期召開教育協同發(fā)展工作聯席會議、發(fā)布工作月報等舉措，保障了成渝高教一體化發(fā)展順利啟動。政府的主導、推動雖然強勁有力，但也有需要進一步完善的地方。首先，在跨省級行政區(qū)的高等教育一體化發(fā)展方面，目前尚缺乏明確的國家政策指引，以致成渝高教一體化發(fā)展面臨著一些難以突破的條件制約。其次，成渝地區(qū)共有高校190所，其中國家部委主辦主管8 所、川渝兩地政府主辦或主管地方高校182 所［16］，但目前在成渝高教一體化發(fā)展中發(fā)揮主力的是廳局級的川渝教育行政部門，教育部等省部級及以上政府部門的參與較少，相關的協商協調機制也尚未建立，不利于解決一些深層次的結構性問題。另外，政府的利益需求及其強有力的干預力量與成渝高校的利益需求及其參與一體化發(fā)展的自主性，以及川渝兩地政府之間的利益需求等并不完全契合，會對成渝高教一體化利益共同體的構建產生不利影響。

區(qū)域市場一體化帶動力較弱。區(qū)域市場一體化建設是成渝地區(qū)雙城經濟圈建設的重要組成部分。2020 年以來，川渝兩地轉變發(fā)展思路，聯手優(yōu)化營商環(huán)境、開展“放管服”改革，聯手推出川渝通辦事項清單、便捷生活行動事項等政策措施，加大了市場壁壘和碎片化競爭的克服力度，加快了成渝地區(qū)經濟、社會等領域統一大市場的建設進程。以上一方面帶動了成渝高教一體化發(fā)展，如川渝兩地已開展的人社工作、科技創(chuàng)新項目等合作帶動了成渝高校之間的人事、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、教科研等工作合作，為形成統一的成渝高教市場提供了支撐；另一方面也激發(fā)了成渝高校開展“校地”“校企”等合作和融入、支持成渝地區(qū)經濟社會發(fā)展的積極性，如四川大學與重慶市政府、重慶大學與四川省政府簽署戰(zhàn)略合作協議，開展在戰(zhàn)略決策咨詢、科技創(chuàng)新、人才交流與培養(yǎng)等方面的校地合作。但由于長期存在的行政壁壘、市場壁壘、地方保護主義思想及產業(yè)經濟同質化等問題在當前仍然存在，再加上成渝地區(qū)市場一體化進程主要是政府而非經濟社會內生動力推動的，且剛起步不久，諸多方面還不完善，導致成渝地區(qū)市場一體化的力量總體偏弱，進而對成渝高教一體化生成、發(fā)展的帶動力較弱。

地域文化聯結力突出。從地域上看，成渝地區(qū)的地理相鄰、山水相依，這一天然聯系便利和促進了兩地的經濟聯動、社會互動和資源流動，為成渝高教一體化提供了基本條件和前提。從文化上看，成渝兩地處在交融的巴蜀文化圈內，再加上重慶曾屬于四川一地區(qū)的歷史因素，塑造了成渝地區(qū)“川渝一家親”的文化相融、習俗相近和人緣相親，為成渝高教一體化發(fā)展提供了地域文化認同及歸屬優(yōu)勢。此外，國家文旅部、發(fā)改委和川渝省市政府于2022 年5 月共同出臺了《巴蜀文化旅游走廊建設規(guī)劃》，其中有“挖掘弘揚巴蜀文化時代價值”“推進巴蜀文化遺產保護傳承利用”“推進巴蜀文化創(chuàng)新發(fā)展”等內容［17］，其實施有助于強化巴蜀文化在成渝高教一體化發(fā)展中的聚合、紐帶作用。

（二）動力機制的基本問題

倘若區(qū)域高教一體化有充足的動力支撐，但沒有良好的動力機制，也不能因勢利導、聚力而行，從而制約區(qū)域高教一體化高效高質量發(fā)展。從當前情況看，成渝高教一體化發(fā)展面臨動力機制不健全導致動力機制對動力的激發(fā)、引導、約束作用偏弱的基本問題。

1.激勵機制不健全

在我國，高等教育是地方政府（官員）政績考核的內容之一，由此，高等教育成為地方政府（官員）政績競爭的領域之一，引發(fā)了地方政府之間展開高等教育政績非合作標尺競爭和官員之間的政治晉升錦標賽［18］。以上因素是我國高等教育形成省級行政區(qū)“塊塊分割”的重要原因之一。但在中央明確推進成渝地區(qū)雙城經濟圈建設后，客觀上激發(fā)了川渝教育行政部門和高校為獲取政績而推進成渝高教一體化發(fā)展的積極性。盡管如此，當前成渝高教一體化發(fā)展的激勵機制還不夠健全。從激勵主體看，目前主要缺乏教育部、省級政府的有效參與，造成更高層級激勵主體的缺失，導致目前可調用的激勵資源有限，以致對成渝高教一體化發(fā)展動力的激勵力度十分有限。從激勵方式看，處于平級地位的川渝教育行政部門在成渝高教一體化發(fā)展中主要發(fā)揮非領導性的指導者、協調者、參與者等角色的作用，其頒布的政策性文件主要為經平等友好協商而簽訂的軟約束性框架合作協議或指導性的行動計劃等，而缺乏實質性、明確性的鼓勵獎勵，或適度的限制處罰等政策。從激勵內容、時效看，當前與成渝高教一體化發(fā)展相關的明晰的物質、精神利益激勵和短時、長時激勵等相關的方案也未見發(fā)布。以上呈現的激勵機制不健全是當前成渝高教一體化發(fā)展面臨內源驅動力韌勁不足和深層次的攻堅克難進展緩慢等問題的一個重要原因。

2.導向機制不健全

當前高等教育發(fā)展面臨的問題及問題倒逼作用在成渝高教一體化的生發(fā)過程中發(fā)揮著最根本的導向作用。成渝高教存在的“塊塊分割”、優(yōu)質資源分布不均衡、同質化激烈競爭導致的內耗嚴重及發(fā)展質量無法滿足區(qū)域經濟社會發(fā)展和科技創(chuàng)新需求等問題，不僅引導和促進了兩地政府合作推進高等教育一體化發(fā)展的意愿和行動，也引導和促進了兩地高校轉變發(fā)展范式、融入一體化發(fā)展的意愿和行動。但當前成渝高教一體化發(fā)展的問題導向還未能較好地轉化為目標導向，對聚合各方面動力推動高教一體化向縱深發(fā)展產生了不利影響。首先，從已發(fā)布的川渝兩省市教育事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃和成渝地區(qū)雙城經濟圈教育協同發(fā)展行動計劃看，目前成渝高教一體化的發(fā)展愿景還未明確、相關的目標體系也未建立，即總體目標和分階段、分領域目標等至今還不夠全面、明晰和系統，更談不上目標的縱橫面分解、落實及考核。其次，據觀察，當前成渝高校自組織參與一體化發(fā)展的目標感也相對較低，“跟風而動”“湊熱鬧”“走一步看一步”等非明確目標導向性的行為狀態(tài)比較明顯，更談不上依據目標而制定實施周密且務實的行動計劃。總體上看，基于利益共同體且明晰務實的成渝高教一體化發(fā)展目標體系的建立任重道遠。另外，目前以政府部門相關領導、高校領導等為行為主體的責任導向、紀律導向等也未明確，未能豐富導向機制的作用方式。

3.約束機制不健全

當前，川渝教育行政部門簽署的框架合作協議構成了政府推動成渝高教一體化發(fā)展的軟約束，成渝高校之間簽署的校際合作協議、達成的聯盟合作框架等構成了高校自組織參與一體化發(fā)展的軟約束。以上形成的軟約束體系在當前發(fā)揮了主要作用，為成渝高教一體化的探索創(chuàng)新開拓了較大的空間。但從當前實踐看，隨著成渝高教一體化進入常態(tài)化發(fā)展和攻堅階段，軟約束體系發(fā)揮的作用越來越有限。在剛約束方面，目前主要是建立和實施了“月報告”制度，如重慶市教委要求市內高校建立工作情況報送機制，并于2020年5月起每月20日前和每年年底上報本單位的成渝地區(qū)雙城經濟圈建設教育領域工作進展情況，以此稍顯剛性意味的舉措推動域內高校融入成渝高教一體化發(fā)展。但限制參與主體不當競爭或假借合作謀取不當私利，明確相關政府官員、高校領導班子在成渝高教一體化中的任務職責等其他比較重要且應更具規(guī)范性的規(guī)章制度，及法律層面的保障成渝高教一體化在正確軌道上有序發(fā)展的國家、地方性法規(guī)等也均缺乏。因此，成渝高教一體化發(fā)展的剛約束體系目前還尚不健全，還不能夠為已初步成型的軟約束體系發(fā)揮功能作用提供良好的政策制度環(huán)境，從而在整體上弱化了約束機制的作用力度。

綜上所述，成渝高教一體化在動力層面呈現的動力結構失衡問題與動力機制密切相關。首先，動力結構對當前動力機制的類型特征具有決定性影響，即政府主導力在動力結構中的明顯強勢地位表明當前成渝高教一體化的動力機制類型為政府主導型動力機制，這既與我國高等教育發(fā)展的大環(huán)境相容，也與我國京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等其他區(qū)域高教一體化發(fā)展的動力機制特征類似。其次，當前動力機制不健全及其動力整合功能偏弱是動力結構失衡問題形成的重要原因之一，即激勵、導向和約束機制的內在不完整導致的功能缺失制約了動力機制作用的發(fā)揮，弱化了對成渝高教一體化發(fā)展動力的激發(fā)引導和約束控制，以致未能達到補動力短板、強動力弱項和平衡動力結構的效果，進而還不能夠足以支撐成渝高教一體化發(fā)展從被動轉向主動、從自發(fā)走向自覺，達到“無為而治”的境界。

三、成渝高教一體化發(fā)展的動力機制優(yōu)化策略

突破高等教育行政區(qū)“塊塊分割”的藩籬，構建以良性競合關系為內核的發(fā)展機制，推進高等教育資源共建共享和高等教育結構布局優(yōu)化，進而提升高等教育發(fā)展質量，更好服務區(qū)域經濟社會發(fā)展，是成渝高教一體化發(fā)展的使命所在。因此，在當前以統籌兼顧、有的放矢為原則，多方位采取措施健全成渝高教一體化發(fā)展的動力機制，以增強、聚合和控制內外源發(fā)展動力是重中之重。

（一）完善激勵機制，增強成渝高教一體化的發(fā)展動力

完善激勵機制是成渝高教一體化發(fā)展的首要任務。

第一，完善激勵主體。長久存在的高等教育管理體制障礙是成渝高教一體化要破解的最大最核心問題，而在當前僅靠川渝教育行政部門激勵推動還遠遠不夠。隨著成渝高教的一體化改革發(fā)展進入深水區(qū)，亟須教育部等更高層級政府部門實際參與到成渝高教一體化發(fā)展的激勵當中，以便調用盡可能多的激勵資源以盡可能大的激勵力度支持成渝高教開展一體化發(fā)展的實踐探索。崔玉平等［19］針對我國高等教育行政區(qū)域分割的現狀，提出基于巨人政府理論建立高等教育功能區(qū)，即打破原有的省級行政界限，建立直接隸屬教育部的統一管理該功能區(qū)高等教育事務的特別行政機構，統籌治理區(qū)域內一切有關高等教育行政事項，從整體上推進區(qū)域高等教育持續(xù)發(fā)展。這為健全成渝高教一體化發(fā)展的激勵主體提供了思路，即升級目前以川渝教育行政部門為主體的教育協同發(fā)展工作機制，爭取教育部等更高層級政府部門參與，建立居于川渝兩省市之上的高等教育行政管理機構或協同會商機制，以利于整體規(guī)劃和增強激勵力度，統籌推進成渝高教一體化深入發(fā)展。

第二，完善激勵方式。高等教育發(fā)展具有獨立自主的特征和需求，為此，政府管理部門應加強政策供給，以正激勵為主、負激勵為輔的方式為成渝高教一體化發(fā)展營造良好的政策激勵環(huán)境。首先，國務院或教育部應提供明確的指引高等教育跨行政區(qū)域一體化發(fā)展的政策，鼓勵高等教育資源在行政區(qū)之間共建共享，支持打造統一的高等教育市場。其次，教育部和川渝兩地政府應制定完善縱向的鼓勵獎勵或適度的限制處罰等，并以明確且實在的物質、精神激勵及短期、長期激勵等方案，激發(fā)、維持并增強有關政府部門和高校等相關主體參與推動成渝高教一體化發(fā)展的積極性，從而為成渝高教一體化發(fā)展突破障礙瓶頸提供強大動力支撐。

（二）完善導向機制，聚合成渝高教一體化的發(fā)展動力

完善導向機制是成渝高教一體化發(fā)展的基本內容。

第一，深化問題導向。問題導向雖已在成渝高教一體化的發(fā)展中發(fā)揮重要作用，但隨著改革發(fā)展進入攻堅期，需要在進一步研究厘清高等教育行政壁壘、市場壁壘及過度的同質化競爭、優(yōu)質資源分布不均、發(fā)展質量不能滿足需求等老問題基礎上，還需注意研究認清區(qū)域高等教育發(fā)展政策或標準不統一、一體化發(fā)展機制不健全等推進過程中發(fā)現的新問題，并提出針對性的解決策略，在持續(xù)“診斷改進”中更好地發(fā)揮問題導向的根本性作用。

第二，健全目標導向。目標是行動的向導和前進的動力。政府作為高等教育的主辦或主管部門，要著眼“一盤棋”“一家親”謀劃構建成渝高教一體化發(fā)展的目標體系。在目標制定方面，既要對照成渝地區(qū)雙城經濟圈“兩中心兩地”的戰(zhàn)略定位和國家建設高等教育強國的戰(zhàn)略要求，也要依據成渝地區(qū)高等教育系統存在已久的老問題和新問題，更要關照政府、高校、官員等主要相關方的利益，基于利益共同體制定務實且明晰的成渝高教一體化發(fā)展愿景和總體目標，制定人才共享、學科共建、學分互認等細分領域目標和近遠期分階段目標。在目標落實方面，要發(fā)揮考核的“指揮棒”作用，開展目標的管理分解和落實考核，制定實施成渝高教一體化的發(fā)展水平監(jiān)測和目標任務考核等政策方案，提升成渝高教一體化發(fā)展成效在政府官員、高校領導政績考核中的地位和比重，從而最大程度凝聚和增強成渝高教一體化發(fā)展的動力。

（三）完善約束機制，控制成渝高教一體化的發(fā)展動力

完善約束機制是成渝高教一體化發(fā)展的內在要求。

第一，提升軟約束實效。成渝高教一體化承載的新時代高等教育改革發(fā)展的愿景與期望、內容與任務等，大多呈現于目前已基本成型的以合作協議、聯盟宣言、集團章程等為主要內容的軟約束體系當中，因此，著力提升軟約束實效對成渝高教一體化發(fā)展具有重要意義。首先，成渝兩地政府、高校等主要參與主體要樹牢契約意識，增強內在責任感，通過制定輔助性的實施計劃或時間表等舉措，切實推動合作協議、聯盟宣言等已承諾事項的落地，如成渝地區(qū)雙城經濟圈高校聯盟內部成員之間互相承諾的開展業(yè)務合作或規(guī)范競爭行為等。其次，可以從加強高等教育領域“放管服”改革從而增強高校獨立自主發(fā)展的內在需求，以及建立促進合作的聯動保障機制等方面入手推動軟約束落地見效。

第二，完善剛約束體系。剛約束體系的健全不僅可以為成渝高教一體化發(fā)展保持應有的節(jié)奏和方向提供保障，也可以為軟約束發(fā)揮作用提供支持，從而在整體上強化約束機制的作用功能。首先，要加強政策制度方面的約束控制。不僅要引導成渝高教一體化沿著正確軌道、方向發(fā)展的政策，也要限制不當競爭或假借一體化改革發(fā)展謀取不當私利等消極行為及明確相關政府官員、高校領導班子的任務職責等制度規(guī)章，如可以嘗試建立推進成渝高教一體化發(fā)展的負面清單制度等。其次，要加強法律法規(guī)方面的約束控制。成渝高教一體化發(fā)展離不開川渝兩省市政府之間的交流協商性行政行為，但其缺乏縱向權力制約，需要有相關的法律法規(guī)予以引導規(guī)范。目前我國《教育法》《高等教育法》等法律法規(guī)僅對各省級政府的高等教育權限進行了明確規(guī)定和限制，尚缺乏對省級政府之間協作行為的引導和規(guī)范。因此，應著手完善相關的國家、地方法律法規(guī)，為我國區(qū)域高教一體化發(fā)展提供法律層面的依據和保障，從而約束控制各方面動力推動成渝高教一體化良性發(fā)展。