關于事業單位項目預算績效管理問題的思考

莊金霞 濰坊市疾病預防控制中心

引言

在新的時代背景下，事業單位一定要對實行全面預算績效管理的重要性有一個更加清晰的認知，要更加科學合理地構建出一個全方位的預算績效管理模式，并通過完整的預算績效管理系統來完成各項工作，這樣才可以更好地與市場經濟體制的發展需要相匹配。為此，事業單位應對項目預算績效管理中存在的問題進行調查與剖析，并針對產生這些問題的原因，尋找出切實的對策。唯有如此，才可以將項目預算績效管理的效果完全地體現出來，整體地提升資金的利用效率，更好地分配各種資源，為提升事業單位服務品質起到了重要的推動作用。

一、事業單位實施項目預算績效管理的意義

當前，事業單位制度改革已成為我國改革開放的一個重大課題。事業單位是指社會服務機構，主要為人民群眾提供各項服務，具有公益性質。推行項目預算績效管理，可以細化績效目標，量化評估指標，提高項目預算績效的透明程度，使項目績效的成果可以被社會大眾所關注，也可以讓納稅人得到一筆“明白賬”，從而提高國家的公信力[1]。

事業單位通過使用公共財政資金，發揮自己的功能，在項目實施的整個過程中，要對項目進行事前評估，梳理各個環節中的風險點，論證項目的必然性和可行性，依據考核結果，編制預算，撥付資金，并負責監督項目進度，及時發現偏差，并予以糾正。在項目結束后，通過對項目實施效果進行評估，可以使事業單位的服務更加規范化，從而提升事業單位的整體服務水平。

我國的事業單位在項目實施過程中，存在著一些難以避免的問題，公共服務的工作態度不夠積極，對服務工作的重視不夠，預算績效評價較為粗放，缺乏科學性。推行預算與業績考核制度，可以有效地轉變預算績效管理工作現狀，加強職工對業績的認識，提升項目預算的精準性，強化費用控制，從而讓政府的各項開支都得到最大限度的利用。

二、事業單位項目績效管理工作中存在的不足

（一）績效意識不強

事業單位的職能是為公眾提供公益服務，它不以盈利為目標，在這一方面，它與普通的公司存在著根本的不同。但由于事業單位自身的特點，在很長一段時間內，很多人并未認識到績效對事業單位的重要性，有的還產生了事業單位無需開展績效管理工作的誤區。正是由于這種認識上的誤區，導致了對項目預算的認識上的滯后。這就造成了大多數機構的工作人員，對項目預算績效的理解不夠，沒有充分認識到績效管理工作的重要意義，對項目預算績效的認知也比較薄弱[2]。

當前，在我國各事業單位中，由于實行了“重分配，輕管理，重產出，輕投入”的傳統思維方式，一些事業單位并沒有給予足夠的關注，在這一領域的工作理念也比較薄弱。比如，財政部門在編制財政預算案時，為了確保財政預算案的順利進行，常常采取多報、謊報的做法。這些問題的產生，歸根結底在于對績效管理的認識不足。

（二）績效目標及指標體系不完善

要保證項目預算績效管理可以在事業單位中有效實施，必須有清晰的預算績效管理目標和健全的項目預算績效管理指標體系。清晰的目標可以為項目預算績效管理的執行提供指導，進而可以有目的地進行項目預算績效管理，增強各種管理手段的實效性，讓項目預算績效管理可以最大限度地實現其價值，有利于提升事業單位的工作品質，促進社會公共服務的整體優化[3]。而一個健全的項目預算績效管理指標體系，可以確保項目預算績效管理標準化、規范化，同時也可以為開展項目預算績效管理工作提供重要的參考依據。在項目實施中，預算績效管理是一種行之有效的方法。

當前，在進行項目預算績效管理工作時，機構在申報績效目標和績效指標時，其基本原則是以國家相關法律法規、社會經濟發展規劃、相關部門和單位的歷史數據及責任為基礎，沒有明確、具體的參照標準，更多地依賴于專家的建議。這就造成了在進行申報的時候，因為工作量大、時間緊、信息不對稱以及措施效力不夠等問題，所以，財政部門很難對事業單位的申報指標進行精確的判定，也就不能充分地對它的科學性和合理性進行判斷，從而造成了在審核環節中，不能充分地起到把關的作用，也造成了績效指標的科學性和合理性的程度比較差，并且還具有很強的主觀隨機性。另外，一些事業單位的資料是不對外公布的，這就造成了這類機構在設定績效指標時，經常會缺少外界的監管，所以它們所采用的資料很有可能會出現不夠真實和精確的情況，它們所設定的目標也太過保守，只是設定了一些比較容易達到的目標，從而造成了績效指數成為一種沒有實際意義的東西，使得預算績效管理不能夠有效地進行下去。

（三）激勵約束措施不足

第一，事業單位現有的激勵制度，都是在單位層面實施，缺少有效的外部監督，同時因為缺乏內在的激勵和制約，導致外在的激勵和制約措施所能發揮的效果也比較局限。

第二，事業單位是面向社會的公益性機構，其財政支出的多寡，將直接關系到政府機構的公益性。所以，在進行項目預算時，一定要進行一種科學、合理的測算與計劃，以免造成經費的消耗，同時防止出現經費短缺問題，從而保證公務活動的質量。所以，在進行項目的績效評價時，不能一味地進行簡單的降費工作。

第三，針對事業單位的所有工作，在進行預算績效管理時，要根據管理對象和內容的不同，而且還要從全局出發，根據事業單位每年的總體工作狀況來進行整個的全年預算績效管理。當前，我國各事業單位對一些項目進行了全面、系統的研究，并提出了相應的對策和建議。而由公共財政對其業績評估的結果所構成的制約，屬于非剛性制約，制約作用比較局限。

（四）績效評價不完善

績效評價在單位項目預算績效管理工作中發揮著非常關鍵的作用，它是引導項目預算績效管理工作的方向，并對其進行持續的調整和優化，進而有效地保障項目預算績效管理有效性的重要措施。當前，在對事業單位進行預算業績評價時，“自我評價+財務評價”是一種較為普遍的做法。因為各單位在開展自我評價方面的工作時，缺乏足夠的實踐，這就使得自我評價的質量很低，并且在自我評價的時候，會受到很多方面的影響，從而導致自我評價存在著很大的主觀性，自我評價的結論無法得到很好的運用[4]。此外，因為事業單位的數據和項目很多，但是財務部門的人力資源卻很少，這就造成了財務部門不能對單位和項目的績效進行大比例的抽樣，從而造成了財政評價的覆蓋度很小，所以評估結果的全面性、客觀性也很差，這對事業單位提升項目預算績效的效率是不利的。

三、解決事業單位項目預算績效管理問題的有效方法

（一）全面提高工作人員的績效意識

第一，各事業單位要對項目預算的業績進行責任劃分；按照國家有關政策及法律法規的要求，地方各級政府、部門和單位都是項目預算績效管理的責任主體。事業單位應制定相應的制度，實行規范化的管理，明確項目預算績效管理的責任邊緣，以確保每一項工作都可以順利完成。另外，對于事業單位而言，也不能忽略了對其自身責任與對項目預算的責任之間的協調，要將二者充分結合在一起。

第二，事業單位在開展項目預算績效管理工作時，可以成立專門的項目領導團隊，實行“組長責任制”，在項目實施中起到主導和示范的效果，并實行“全面管理”。此外，還要細化對項目預算績效管理工作的分工，將工作任務分解到具體的個人，對各部門的工作職責和權力都進行明確，保證各部門的工作任務和權力都可以被切實地貫徹下去，讓項目預算績效管理可以更好地發揮出效果，對于加強事業單位的功能、提升公眾的服務品質，起到了非常好的促進作用。

第三，要以事業單位所有員工為對象，加大培訓力度，增強員工的項目預算績效觀念，主要內容有：加大對有關政策的研究，加深對項目支出與業績的認識，激發廣大工作人員對項目預算績效管理工作的高度關注，進而保證事業單位項目預算績效管理制度的高效實施，讓員工們能夠全面地參加到工作中來，進而實現人人參與單位項目預算績效管理，真正地提升項目預算績效管理的效果和品質。

第四，事業單位的經營理念與其工作的進行和工作的品質有著很大的關系。所以，要在事業單位中實現項目預算績效管理目標，就得做好思想保障，要主動改變自己的觀念，建立起正確的業績觀，這是確保預算績效管理效果的一個關鍵的先決條件[5]。要主動地對項目預算績效管理的概念進行改變，具體體現在兩個層面上：首先，要加強對單位的管理和輸出工作的關注，并與現實相聯系，引入一種比較成熟的項目預算績效的概念和方式，同時要著重指出，在預算績效中，一定要符合相關要求，這樣才能最大程度地發揮出項目預算績效的優點。其次，在進行預算績效管理時，成本是一個很關鍵的因素，既要注重效益，更要對公共支出的費用進行嚴格的控制，這樣才能讓事業單位的項目預算績效管理工作取得良好的結果。

（二）完善績效指標體系

財政部門要結合目前的項目預算績效管理工作的需要，建立健全項目預算績效評價指標。在構建績效指標體系時，要根據各單位的需要，從領域、行業及層次等角度進行科學、合理的劃分，不斷完善績效指標內容，建立標準庫并向社會公開，為實現項目預算績效管理的標準化發展提供重要的依據。財政部門一定要對單位申報的項目預算績效管理目標和指標展開嚴格的審核，要轉變以往的審核方式，還要加強對單位的抽樣，運用現場審核等方式，有效防止違法違規行為的發生，進而讓績效目標與指標的客觀性、科學性及合理性得到全方位的提高。此外，事業單位要強化對績效指數及標準的動態管理，強化指標庫的構建，通過完善入庫、調整和退庫機制，使其能夠高效地進行對指標的動態管理，以適應社會和經濟發展對事業單位項目預算績效管理工作的新需求。

（三）完善事業單位項目績效管理制度建設

建立科學、健全的績效管理制度，是確保事業單位順利進行績效管理工作的前提。在事業單位中，要推廣項目預算績效管理，就必須按照有關的法律和法規，建立一個完善的績效管理制度，來對財政資金的使用進行規范。一是按照執行單位的不同，對執行單位的工作機制進行界定，并對每個職責單位和工作人員進行分工。與此同時，要對績效管理的工作重點進行強調，要求績效管理人員要履行好自己的工作責任，要利用標準的績效管理流程，將預算績效運行監督、預算績效考核評價都做好。二是要有針對性地制訂出一套績效管理條例，根據各單位的具體情況，選擇出一套符合其特點的績效管理方法，并在該方法中明確項目預算績效評價的指標，保證程序清晰，標準明確，確?？冃Ч芾淼墓ぷ鬟^程有一個完善的系統作后盾，從而促進各項工作都能得到有效的執行。

（四）加強項目績效跟蹤管理

對項目資金的運用進行實時的監控，利用指標控制、合同控制等方法，可以對不正常的資金支付進行快速地檢測，確保符合設定的業績指標，并對不合理的開支進行及時的矯正。此外，在建立紀檢監察和巡視工作機制的過程中，要確保相互之間的良好協作，從而使監督工作發揮出更大的作用。同時，要進一步完善項目費用的標準數據庫，為項目預算的制定、項目業績的評價提供依據。在制定預算方案時，需要對單位所要完成的工作進行一個科學的規劃和計算，在評價項目績效時，將項目支出資金與基準相對比，來評估項目績效管理的完成效果。如果實際費用超過相應的支出標準，應由實施部門進行分析和調查；如果真實開支少于支出標準，就有可能是受到了市場環境因素的干擾，就需要及時調整支出標準。

（五）強化項目預算績效評價結果的分析與應用

首先，完善績效評價、反饋與應用的制度設計，實現績效評價成果在后續項目中的應用，使績效評價結果的作用得到發揮。在原則上，對評價結果較好的項目予以重點扶持，有的項目整體看起來很好，但在某些地方還不夠完善，應該進行有目的的改進和完善；對評價結果中規中矩的項目進行改善，對經費效率低下的項目，要減少或終止。其次，要對業績進行公示，并對業績進行評估。對績效目標、績效報告以及評估結果等績效管理信息進行適當的公開，提高員工的績效意識，幫助員工樹立良好的工作理念。在申報下一年度的預算時，應參照本年度項目業績的表現來決定是增還是減。因內部管理問題而無法按期實施的項目，可以適當減少預算或是撤銷預算。推進項目預算績效的公開化和透明化，并加大績效目標、指標和評價結果的對外公開。將業績考核和內部控制有機地聯系起來，依據考核的結論，對業績不佳的項目進行全面分析，并從中尋找出問題的根源，依據問題原因改進項目的內控。

結語

總而言之，事業單位要對開展項目績效管理的必要性形成正確認識，找準自己的不足之處，從管理制度、評價體系、結構應用等各方面著手，始終貫徹以績效促管理的思想，對項目預算績效管理工作進行深入的研究，這樣就可以將績效管理的效果最大限度地發揮出來，從而提升事業單位的服務水平，促進資源的優化配置。