“以地謀發展”模式轉軌：制度特征與經濟影響

熊雪鋒，李昊澤

（1.中國人民大學農業與農村發展學院，北京 海淀 100872；2.中國人民大學經濟學院，北京 海淀 100872）

改革開放以來，中國實現了舉世矚目的經濟增長。然而，隨著既有發展模式效力減退，中國經濟增長自2011年以來進入收斂區間，增速趨于放緩，出現了從高速增長轉向中高速增長的“經濟新常態”。中國經濟上一輪快速增長依靠高積累和高投資實現，而土地在其中起著至關重要的作用[1]。但是，“以地謀發展”模式不僅帶來了高增長，而且形成了高土地依賴癥，阻礙著中國經濟轉型。為了擺脫土地依賴，中國以規范土地舉債、樓市集中調控和住宅用地“雙集中”供應三大政策進行“以地謀發展”模式轉軌。然而，轉軌政策忽視了既有模式體系特征，妨礙既有模式正常運行，可能加大經濟下行壓力。2021年年底以來，國家對相關政策進行優化，以期穩定經濟運行、避免硬著陸風險。基于此，本文在“以地謀發展”模式體系特征基礎上對模式轉軌和模式轉型的內涵、影響進行了理論概括，總結提煉了模式轉軌的制度特征及其對既有模式運行環節的直接影響，研究了轉軌政策對既有模式體系特征的影響及其經濟風險，最后提出簡要結論和轉型策略。

1 “以地謀發展”模式的體系特征：一個理論框架

土地在中國結構變遷和經濟增長中扮演了重要角色，地方政府運用獨特制度使土地在國民經濟運行中發揮了經濟發動機功能，由此形成“以地謀發展”模式，其運行邏輯具有體系特征，模式運行各個環節相互關聯、相互影響。“以地謀發展”模式的實質是以土地為基礎的投資驅動型經濟增長，其效力隨著發展階段的轉換而減退，債務風險等內生困境也逐漸暴露出來。解決既有模式內生困境存在轉軌和轉型兩條途徑，模式轉軌和模式轉型對模式運行、體系特征以及經濟運行有不同影響。

1.1 “以地謀發展”模式的體系特征

“以地謀發展”模式建立在成體系的土地制度基礎之上，城鄉二元土地所有制下土地用途管制和政府壟斷用途轉換賦予地方政府“經營土地”的權力，政府獨家供應非農建設用地使得地方政府能夠掌控土地供應的價格、結構和方式，土地有償使用和土地融資開放推動地方政府通過以地生財和以地融資解決資本來源問題，土地增值收益政府獨家分配使得地方政府通過掌控土地增值收益投向增強發展主導權。基于此，既有模式以土地供應滿足要素需求、以土地資本創造獲取建設資金、以用地企業拿地實現土地價值，最終促進投資、拉動增長，實質是以土地為核心實現高投資拉動型經濟增長。

為便于分析，本文將“以地謀發展”模式的運行分為4個環節。（1）土地要素供應。地方政府土地供應，滿足基礎設施建設、工業化和城市化的土地要素需求。（2）土地資本創造。地方政府以地生財和以地融資[2]，獲取產業園區和城市基礎設施建設投資資金[3]。（3）土地價值實現。工業企業和房地產企業拿地獲得土地要素，償付土地出讓金和貢獻相關稅收收入，為政府供地實現價值[4]。（4）促投資拉增長。地方政府、工業企業和房地產企業借助土地獲取土地要素和資本創造，完成基建投資[5]、工業投資[6]和房地產投資[7]，推動結構轉變和經濟增長[8]。既有模式運行中，土地被賦予了經濟發動機功能[9]，即以地引資推動工業化[10]，以地擴城推動城市化[11]，以土地出讓和土地融資[12]推動投資增長，土地成為推動結構轉變和經濟增長的發動機。

同時，既有模式中土地要素供應是基礎和開端，土地資本創造依賴要素供應而生，土地價值實現在末端同要素供應、資本創造一道形成運行閉環，而土地促投資拉增長則是模式運行的結果，這4 個環節相互關聯、相互影響，構成了一套環環相扣的體系。（1）要素供應與資本創造。一方面，由于不同地類具有不同價格屬性和撬動能力，既有模式以低價放量工業用地、高價少量商住用地的供應格局獲取更高的土地資本創造能力，但造成了土地錯配；另一方面，以地生財向以地融資的資本創造模式轉型重塑了土地要素供儲結構，推動了既有模式中的儲備土地抵押融資，加劇了債務風險。（2）要素供應、資本創造與價值實現。一方面，用地企業作為需求方承接供應土地，企業繳納的土地出讓金直接影響以地生財水平，而土地價值則進一步影響以地融資能力，既有模式中房地產企業是實現土地價值的主要力量，由此助推了房價上漲和經濟泡沫；另一方面，商住用地為主的供地結構和以地融資為主的資本創造，不僅通過土地資源錯配影響工業企業創新能力和城市產業基礎，形成“要地不納人”的城市化模式，造成房地產發展缺乏產業支撐。同時，供地價格會影響拿地企業利潤進而拿地能力，影響土地價值實現的可能性和持續性。（3）要素供應、資本創造、價值實現與促投資拉增長。既有模式中，要素供應和資本創造作為動力，價值實現作為保障，三者以邏輯閉環共同解決資本形成問題，形成投資驅動，拉動經濟增長。反過來，經濟增長狀況又會影響前者，例如經濟增速下降時國家傾向于以基礎設施建設投資拉動經濟增長，而以基礎設施用地為主的供應格局、以地融資為主的資本創造和以基建投資為主的投資驅動共同構成其模式基礎。

因此，既有模式以土地為核心構建了一套成體系的集成系統，這一系統既是促投資拉增長的鎖鑰，也是債務風險等內生困境的根源。內生困境的解決依賴于既有模式改革，而既有模式改革必須考慮其體系性。

1.2 模式轉軌及其經濟風險

“以地謀發展”模式造成嚴重土地依賴，若干內生困境隨著經濟發展階段轉換而凸顯出來。改革既有模式的一種途徑是模式轉軌，即針對性地采取單項改革措施解決債務風險、經濟泡沫和房價畸高等問題，這些改革忽視既有模式的體系特征，雖未能從體系層面改變既有模式的運行邏輯，但會導致既有模式運行狀態發生變化，在仍以土地為核心的運行邏輯下切換了運行軌道，故稱之為模式轉軌。

模式轉軌的改革政策具有非常強的針對性，可以在短期內規范債務、抑制泡沫和防止房價過快上漲。但是，模式轉軌實則是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，無法根治內生困境。更為嚴重的是，模式轉軌還會阻礙經濟運行、加大下行壓力，其機制包括：一方面，模式轉軌具有運行影響效應，即通過單項政策改變某一環節的運行狀態以解決相應問題，也就是單項轉軌政策的直接影響，例如叫停土地抵押防范債務風險、樓市集中調控抑制經濟泡沫等，這些政策在短期內能夠達成相應目標；另一方面，模式轉軌具有體系影響效應，某一環節運行狀態的變化通過既有模式的體系關聯機制影響其他環節運行狀態，例如資本創造模式重構需要與之相適應的要素供應模式，而土地價值實現功能減弱則會阻礙要素供應和資本創造，投資形成的動力機制和保障機制受損，出現模式體系的運行不暢。在此情況下，模式轉軌不僅不能完成降低土地依賴、實現經濟轉型的目標，反而會更快地導致經濟增長受損，可能加大下行壓力和經濟風險。

1.3 模式轉型及其優化效應

隨著經濟發展階段的轉換，中國經濟越來越需要實現投資驅動向創新驅動的轉型[13]，而其關鍵在于降低土地依賴。降低土地依賴需要推動模式轉型，即基于既有模式的體系特征，通過城鄉土地制度和權利體系的系統性改革重構國民經濟運行邏輯和運行機制，重新認識和確定土地功能定位，使土地從經濟發動機功能回歸到正常狀態下的要素功能和資本功能，降低國民經濟的土地依賴，系統性改革使得結構轉變和經濟發展不再依賴于土地發動機，國民經濟的運行邏輯和發展模式發生了根本變化，故稱之為模式轉型。

模式轉型以其系統性改革設計避免模式轉軌損害模式體系的弊端，通過系統性土地制度改革降低土地依賴程度，回歸土地常態化要素、資本功能，從根源上克服債務風險、經濟泡沫和房價畸高等問題。同時，模式轉型在改革過程中注意既有模式的體系性，通過系統性改革設計防止單項改革對其他環節運行狀態以及整個模式體系的損害，從而維系既有模式發展動力和增長機制，謀求降低土地依賴和避免轉型風險的協調，實現經濟轉型。

2 模式轉軌的制度特征及其直接影響

發展階段轉換過程中暴露出來的債務風險、房價畸高和經濟泡沫等問題，并非僅僅是運行層面問題，而更多是由既有模式運行邏輯和體系特征所決定的內生困境。但是，模式轉軌以單項改革解決相應問題，即以規范土地舉債防控債務風險，以樓市集中調控抑制經濟泡沫，以住宅集中供地防止房價過快增長。這些改革措施在短期內達成了相應政策目標，但也引起了既有模式運行環節以及整個體系的變化，為既有模式運行不暢埋下伏筆。因此，本節在梳理既有模式內生困境及其轉軌制度特征的基礎上，分析轉軌政策對既有模式運行環節的直接影響。

2.1 規范土地舉債與資本創造模式轉變

既有模式中地方政府以土地舉債融資是解決基建投資資金來源問題的主要方式，地方政府以土地出讓收入作為抵押發行地方債擴張了地方政府融資約束[2]，也造成地方債務上升[14]。地方政府債務擴張容易引發信用風險[15]、資源錯配風險[16]，地方債務聚集將阻礙資本積累、生產率提高和長期經濟增長[17]，地方政府依賴于土地抵押和過度舉債容易引發債務風險[18]。同時，地方政府債務跨越多屆政府[19]以及土地財政和地方債務交織[20]等因素導致地方政府債務風險控制難度巨大，由此催生系統性金融風險[9]。

為規范和約束地方債務，國家通過規范舉債融資和叫停土地抵押降低地方政府土地依賴和融資風險。一是規范融資平臺，嚴控債務風險。中央對地方政府融資平臺進行了清理、規范、檢查和整改，明確其任務、責任、治理結構和股權結構，約束地方政府集資融資行為。二是開明渠堵暗道，規范舉債融資。一方面，適度“開口子”滿足發展融資需求，允許發行地方債券①參見《財政部關于印發〈2014年地方政府債券自發自還試點辦法〉的通知》（2014年）。，賦予適度舉債權限。另一方面，中央發文強化融資平臺融資管理，通過嚴禁各種違法違規擔保和變相舉債②參見《中共中央 國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（2018年）、《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于印發〈地方政府隱性債務問責辦法〉的通知》（2018年）。、加強PPP 項目監管以及反腐問責遏制隱性債務。三是規范土地儲備，叫停土地抵押③參見《財政部 國土資源部 中國人民銀行 銀監會關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（2016年）和《自然資源部辦公廳關于進一步規范儲備土地抵押融資 加快批而未供土地處置有關問題的通知》（2019年）。。明確土地儲備的供地保障職能，規定土地儲備規模應與財力狀況、債務限額、還款能力匹配，嚴禁以儲備土地違規融資，不再提供擔保、抵押登記。此外，還通過債務置換、債務展期、債務重組和再融資償還等方式完善防范化解隱性債務風險長效機制。

土地資本創造是地方政府主導經濟發展、進行基建投資的“錢袋子”，規范舉債融資和叫停土地抵押直接重構了土地資本創造模式。一方面，以債融資增強。規范舉債融資制止了地方政府違法違規舉債，有效防范了地方政府隱性債務風險。但是，地方政府依靠借債拉投資、促增長的慣性仍未改變，這導致地方政府債務尤其是專項債和城投債激增。2015年以來地方政府債務發行額保持11.80%的年均增速，至2021年達到74 898億元，其中，作為基建投資預算內主要來源的專項債券占到51.99%，超過一般債務。同時，作為基建投資預算外主要來源的城投債發行額從2014 年的19 206.91億元猛增至2021年的58 033.12億元④數據來源：Wind數據庫。。另一方面，以地生財復歸。規范土地儲備和叫停土地抵押切斷了地方政府以地抵押融資的途徑，以地生財模式復歸并成為解決土地資本創造的主要方式。這個過程中，地價快速上漲情況下商住用地放量供應帶來更多土地出讓收入，從2016 年的37 457 億元增加到2020年的84 142億元，地方政府土地財政依賴程度也由42.94%增加至84.04%①數據來源于歷年全國財政收支情況。。

2.2 樓市集中調控與地產價值實現困難

房地產行業拿地對土地價值實現具有重要意義，但是既有模式中高收益率和高回報率的房地產行業吸引了大量社會資源，對實體經濟形成“抽血效應”[21]，大量資本在房地產業空轉[22]，越來越多非金融企業投資于房地產在內的虛擬經濟而非原有主營業務[23]，中國經濟脫實向虛特征愈發凸顯，嚴重威脅金融和宏觀經濟的穩定發展[24]。同時，房地產行業在既有模式中處于核心環節，與土地市場、信貸市場和金融市場高度相關，房地產泡沫的破滅不僅會引致金融危機[25]，而且會導致整個“以地謀發展”模式的破裂，對宏觀經濟穩定和長期經濟增長造成嚴重威脅[26]。

針對經濟泡沫，國家通過樓市集中調控來降低國民經濟對房地產的過度依賴[27]。2016年12月中央經濟工作會議首次提出“堅持房子是用來住的，不是用來炒的”，隨后中央政治局會議提出“不將房地產作為短期刺激經濟手段”，強調建立房地產健康發展長效機制。一是嚴控資金流向，限制房企融資。2016年10月，國家先后禁止熱點城市房企發行公司債募資購置土地，嚴格限制商業性地產項目融資，嚴禁違規資金流入房地產，壓縮房企融資環境。2020 年8 月的“三條紅線”“四檔管理”融資新規全方位限制企業融資拿地，2020年12月的“房貸集中管理”新規②參見 《中國人民銀行 中國銀行保險監督管理委員會關于建立銀行業金融機構房地產貸款集中度管理制度的通知》（2020年）。進一步壓縮了商業銀行向房地產貸款的額度。二是強化因城施策，控制投機需求。房地產市場需求調控進入因城施策時代，各地通過提高個稅繳納年限和購房門檻限制購房資格，通過實施“認房又認貸”、提高首付比例上限和緊縮按揭貸款額度增加購房成本，通過打擊“假離婚”、規范公積金提取和開展學區房專門調控抑制投機需求。三是多渠道多主體保障居住權利。房地產轉軌中，通過土地分類管理、人地掛鉤和增存掛鉤③參見 《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》（2016年）。和多元供地的土地制度，以及多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度構建房地新模式。

樓市集中調控通過房企融資約束從供給端降低房企融資能力，通過限貸限購從需求端降低樓市熱度，造成房企盈利能力下降，房地產拿地能力也由此減弱。一是房企融資能力下降。國家從債券、信托、銀行信貸等方面約束房地產企業融資，其中，投向房地產的新增貸款從2018年12月的64 500.00億元下降到2021年12月的38 100.00億元，其占比也從39.89%下降至19.10%。投向房地產的資金信托余額從2019年7月開始一路下跌，其同比增速在2020年3月開始進入負增長階段。房地產開發貸款余額雖然保持了增長態勢，但其同比增速自2018年9月開始出現下滑，至2022年3月進入負增長。二是房企盈利能力下降。集中調控之下，房價漲幅逐步下跌，房企營業成本持續增長，導致房企盈利能力下降。行業典型上市房企利潤率自2018 年以后都出現大幅度下滑的情況，直至房地產調控政策松綁的2022年上半年仍然同比下降。三是房企拿地能力下降。房企融資約束和利潤率下滑造成了房企流動性下降，導致房企拿地能力下降。2018—2021 年，房地產開發企業土地購置面積連年下降且降幅達到26.37%。同時，房地產開發企業購置土地面積占當年商住用地供應面積比重從2017年的22.14%下降至2021年的15.88%④數據來源：房企融資、利潤率和土地購置數據均來源于Wind數據庫。。

2.3 住宅集中供地與要素供應格局分化

既有模式中房價與地價密不可分，地方政府為了從土地出讓和土地抵押中獲取更多資本，有足夠激勵和動機推動房價上漲[28]。房價畸高和過快上漲引致房地產繁榮而實體經濟投資低迷，但房地產行業生產率遠低于其他行業，無法支撐經濟增長需要的生產率提高[29]，房價畸高還會通過擠出效應降低企業創新能力和產業發展能力[30]。同時，房價畸高導致居民部門杠桿率飆升，引致家庭和企業部門房地產的投機行為[31]，導致城鎮居民家庭收入分化加劇和財富差距惡化[32]，不利于經濟持續向好。

房價畸高也是既有模式過度依賴房地產的結果，國家通過規范房企拿地和理順地價、房價的關聯機制解決這一問題。融資和土地是房地產的兩條動脈，樓市集中調控限制了融資側，而住宅用地“雙集中”供應則致力于嚴控土地側。2021年2月24日，自然資源部發布22個重點城市實現“住宅用地”雙集中供應的新政，即集中發布出讓公告且2021 年不超過3 次，集中組織出讓活動。該政策通過供地節點、供地方式、供地分布和供地規模等制度約束降低房企參拍率，由此減少競爭、控制溢價率，穩定房價和地價，遏制房企“拿地—抵押融資—再拿地”的泡沫模式。

住宅集中供地實現了穩地價、穩房價的政策目標，也由此重構了既有模式中的住宅用地要素供應格局。一方面，土地溢價下降，土地流拍企穩。22城集中供地土拍熱度逐輪遞減，2021 年三批土拍中溢價率從14.80%下降到4.01%和2.38%，2022年第一批略升至4.65%，但隨后持續下跌至2.51%。隨著市場對雙集中規則的適應，流拍率在2021 年第二批飆升到47.01%后，持續下跌至2022年第四批的8.08%。另一方面，土地供應乏力，供地格局分化。從總量上看，集中供地22城2022年供應住宅用地17 125.51萬m2，比2021 年下降了51.68%，22 城供應住宅用地面積減少了18 312.95 萬m2。從結構上看，住宅用地供應出現向區域、城市和地塊分化趨勢。2021年，TOP30房企在176個城市拿地18 915.58億元，而2022年僅在62個城市拿地8 280.33億元。這固然體現拿地能力下降，但也表明房企拿地越來越集中于優質區域和優質城市。2022年，TOP30房企在拿地前十城市拿地額占比從2021年的47.57%上升至73.49%，主要集中于一線城市、京津冀、長三角、珠三角等優質區域或城市①數據來源：集中供地22城土拍數據和住宅用地供應數據均來源于CREIS中指數據庫。。

3 模式轉軌中的系統困境及其經濟風險

模式轉軌不僅會直接影響到土地資本創造、土地價值實現和土地要素供應等環節，還會通過既有模式自成體系的關聯機制導致整個模式運行不暢，可能引致經濟下行和系統風險。因此，本節將通過“以地謀發展”體系關聯分析模式轉軌對既有模式體系特征的影響，分析體系特征變化中蘊含的經濟風險。

3.1 土地要素供應格局矛盾

既有模式依靠基建投資拉動經濟增長，由此決定的土地供應格局是以低價穩量工業用地和高價少量商住用地供應保障以土地資本創造、獲取建設資金，以巨量基礎設施建設用地供應滿足基建投資用地需求。土地要素供應并不獨立存在，而是與土地資本創造、土地價值實現等環節緊密相關，模式轉軌中土地資本創造模式和土地價值實現功能的變化引起了土地要素供應格局調整。

一方面，供應結構轉變，基建占比下降。規范土地舉債并沒有改變地方政府以土地謀發展的傾向，土地征用面積和國有建設用地供應面積從2016 年的1 713.62 km2和53.11萬hm2增加至2021年的1 902.24 km2和69萬hm2，地方政府繼續以土地擴張和土地供應的模式來拉動經濟增長。但是，規范土地舉債改變了土地供應結構。既有模式中，基礎設施和其他用地放量供應是刺激經濟和拉動經濟增長的重要手段。規范土地舉債之后基礎設施和其他用地供應面積從2017年的36.52萬hm2下降至2020年的33.70萬hm2，其占比則從2017 年的60.54%下降至2020 年的51.14%。同時，商住用地供應面積從2016 年的10.96 萬hm2增加至2020 年的15.50 萬hm2，其占比則從19.10%上升至23.52%，隨著樓市集中調控和住宅集中供地政策出臺，商住用地供應面積和占比于2021 年回落至13.59 萬hm2和19.70%。工礦倉儲用地供應扭轉了下降趨勢，從2017年的12.28萬hm2上升至2021年的17.53 萬 hm2，其占比則從20.36%升至25.40%②數據來源：CREIS中指數據庫。。從中可以看出，規范土地舉債改變了地方政府依靠土地供應拉動經濟增長的方式，其邏輯為叫停土地抵押之后地方通過土地舉債動員建設資金的能力減弱，土地資本創造轉向以地生財增加財政能力，因此，多供給基礎設施用地擴張城市從而多抵押的供地結構變為了多供給工礦倉儲用地形成人口聚集和經濟聚集從而多賣地的供地結構。

另一方面，住宅供地乏力，國企城投兜底。供給端的土地要素供應結構變化并沒有得到需求端響應，原因在于住宅用地需求因樓市集中調控和住宅集中供地而下降。其一，樓市集中調控壓縮了房企融資渠道，導致房企盈利能力減弱，進而導致其拿地能力減退。其二，住宅集中供地進一步壓縮了試點城市的房企拿地能力，這些城市房企在融資約束和土地約束的雙重壓力下拿地更加困難，最終形成央企國企以城投債拿地兜底的格局。中央國企和混合所有制房企拿地占比相對穩定，民企占比從2021 年第一批次的53.20%下降到2022年第二批次的17.90%，而地方國企拿地占比反而從10.30%上升至40.80%。在樓市集中調控和住宅集中供地的雙重壓力之下，地方國企拿地主要靠地方城投作為支撐，這是民企所不具備的。22城集中供地地方城投參與拿地金額占比從2021年第一批次的15%上升到第三批次的54%，在2022 年也從第一批次的37%上升至第五批次的80%，分別上升了39個百分點和43個百分點①數據來源：不同所有制企業和城投拿地數據均來源于CREIS中指數據庫。。

因此，土地要素供應格局調整醞釀著系統性矛盾——土地抵押融資渠道中斷的情況下地方政府傾向減少基礎設施建設用地，增加居住商服用地以順應以地生財模式。但是，樓市集中調控和住宅集中供地壓縮了房企拿地能力，實際上造成住宅用地需求不足，形成土地要素供應中的供需矛盾，而央企國企以城投債拿地的兜底模式實際上不具備可持續性。

3.2 土地資本創造模式困局

土地資本創造決定地方政府動員資本投資基建的能力，既有模式依靠土地抵押、以地舉債形成建設資金，土地資本創造模式由以地融資所主導。模式轉軌政策形成了新的土地資本創造模式，土地抵押中斷之后以債融資和以地生財成為主導，構成地方政府投資基建拉動經濟增長的主要財源。然而，新的土地資本創造模式面臨著債務風險持續加劇和以地生財不可持續的困局。

一方面，償債壓力巨大，債務風險激增。債務需求的增大導致地方政府負債率快速上升，從2017年的76.55%增長至2021年的106.08%，5年間增長了29.53個百分點。地方政府債務、城投債余額和發行額的差額也呈現逐年擴大趨勢，表明地方政府償債額度和速度的放緩，償債壓力巨大。同時，地方債到期規模從2018年的8 279億元飆升到2021年的26 680億元，城投債到期規模從2018 年的18 280 億元上升到2021年的29 503億元。地方債和城投債兌付高峰逐漸到來，經濟下行將導致債務兌付擠壓投資，進一步激增債務風險。在此情況下，持續發債以拉動投資和增長動力越來越小，因為舉債融資能夠調動的資本越來越少，更多的融資實際上是“借新還舊”，向后延伸債務。2014—2022年數年間的城投債凈融資額平均值僅為12 853.11 億元，凈融資率也從2014 年的87.14%下跌至2018年的20.20%，雖然此后有所回升但到2022年僅為23.13%②數據來源：地方債和城投債數據均來源于Wind數據庫。。由此說明，償債高峰的到來實際上降低了地方政府融資效率，限制了地方政府融資能力。

另一方面，賣地成本增加，土地收益縮窄。模式轉軌之后，土地財政替代土地抵押成為地方政府投資的來源。但是隨著結構變遷水平提高和經濟增長階段轉換，土地征收補償等土地出讓成本性支出越來越高，擠壓了土地出讓收益，降低了地方政府以地生財能力。2016—2022 年，全國土地出讓收入465 176億元，土地出讓支出454 002億元，土地出讓節余僅僅為11 174 億元，節余率僅僅為2.40%③數據來源：歷年全國財政收支情況。。而2008—2015年，全國土地出讓收入233 317.91億元，土地出讓支出225 987.40億元，土地出讓節余7 330.51億元，節余率達到3.14%，較2016—2022 年的節余率高出0.74 個百分點④數據來源：歷年全國土地收支情況。。從中可以反映出兩個問題：一是調停土地抵押之后，地方政府在城市建設和農村基礎設施建設等方面投資的一部分壓力轉移到了土地出讓收入上，導致叫停土地抵押之后的2016年、2018年和2019 年的土地出讓收入節余為負數。二是土地征收拆遷補償、土地開發和職工安置等成本性支出上漲，土地出讓收益空間縮窄。從數據來看，土地出讓成本性支出占比從2010 年的62.02%上升至2014 年的82.40%并穩定在這個水平。因此，經濟增長和結構變遷到一定程度之后，土地出讓不再能夠以低成本方式進行，地方政府通過賣地獲取收益解決建設和投資資金的方式越來越不合算，土地資本創造的成本越來越高。

因此，模式轉軌中斷了既有模式中支撐基礎設施建設投資的土地抵押，這導致地方政府“錢袋子”越來越多地依賴于以債融資和以地生財。其中，增強以債融資實際上就是在增加地方政府債務風險，而發債成本越來越高恰恰說明了以債融資模式不具備可持續性。以地生財復歸雖然在一定程度上降低了儲備土地抵押融資的風險和不確定性，但是土地出讓成本的增加使得以地生財的可用性也不強。

3.3 土地價值實現功能減退

房地產行業運轉順暢和房價不斷上漲，是既有模式維系地價不斷上漲，保障土地要素供應、實現土地資本創造進而形成基建和房地產投資的主要方式，也是既有模式推動增長的關鍵機制。模式轉軌中的樓市集中調控通過供給端約束融資和需求端限制購買造成房地產行業運行困難，直接抑制了房地產拿地功能進而土地價值實現功能。住宅用地集中供應雖然是調節土地要素供應的政策，但實際上從土地端形成了房地產行業緊約束，加劇了房地產行業運行狀態的惡化和土地價值實現功能的減退。

一方面，房價增速放緩，房屋銷售下滑。樓市集中調控在供需兩端都采取了緊縮性政策，這一時期房價有所上漲，但是房價漲幅得到有效控制。2016—2021年，商品住宅的平均銷售價格從7 203元/m2上漲至10 396元/ m2，但是漲幅卻從11.28%下降至4.17%，下降了7.11個百分點。受到持續緊縮政策的影響，商品房銷售面積和金額的增速明顯下降，分別從2016年的22.46%和34.77%下降到2019 年的0.05%和6.76%，2020年年初，房地產調控政策應對新冠疫情的邊際放松，政策微調加上需求集中釋放導致當年商品房銷售面積和金額增速略有回升。2021 年來各地方政府調控政策頻出，“四限”政策不斷加碼，房產銷售面積和銷售額增速繼續下滑①數據來源：中經網統計數據庫。。

另一方面，房地稅費減速，土地成交降低。房企融資約束和利潤率下降造成了房企流動性不足，導致房企土地購置費和房地產相關稅收增速減少。其中，房企土地購置費增速從2018 年的57.05%下降至2021 年的-2.13%，而土地和房地產相關稅收收入增速從2018年的9.59%下降至2020年的1.37%。同時，本文發現在土地和房地產相關稅收收入占地方財政收入和地方稅收收入的比重逐年遞增的情況下，樓市集中調控之下土地和房地產稅收增速的下降表明以土地和房地產相關稅收增加地方政府財政能力也不可持續。住宅集中供地更加弱化了房地產行業的土地價值實現功能，22城集中供地成交金額從2021年的22 806.69億元下降到2022年的17 959.97億元，減少了4 846.72 億元，下降幅度達到21.25%。從全國的情況來看，房地產開發企業土地成交價款從2021 年12月的17 756.28億元下降到2022年12月的9 165.97億元，而房地產開發企業土地成交價款的同比增速也呈現下降趨勢②數據來源：中經網統計數據庫。。

因此，模式轉軌在解決房地產泡沫化和房價過快上漲問題的過程中，由樓市集中調控造成房地產運行不暢，房產銷售面積和金額都出現下跌趨勢，這不僅僅代表房地產行業本身的運行狀況變差，更在實質上體現了房地產拿地和土地價值實現能力的削弱。在土地供應趨向增加商住用地和土地創造以地生財復歸的背景下，房地產行業拿地能力弱化會直接影響地方政府“錢袋子”，不僅會導致基建投資乏力，而且會引起地方政府償債風險攀升。

3.4 投資驅動增長效力衰弱

“以地謀發展”模式實質上是利用土地解決資本短缺問題而形成的投資驅動型經濟增長模式，地方政府主導的基礎設施建設投資和房地產企業主導的房地產開發投資是拉動經濟增長的重要動力。模式轉軌造成既有模式運行受到阻礙，最終表現為經濟增長速度放緩。從國家統計局數據來看，中國人均GDP增速自2011年的9.0%下降至2019年的5.6%和2020年的2.0%，盡管2021年回升至8.0%，但這種回升是“低基數效應”的結果，2020年和2021年兩年平均增速僅為5.0%。

中國人均GDP增速的下降，正是模式轉軌導致基建投資和房地產開發投資增速下降的結果。一方面，政府基建投資增速下降。模式轉軌中斷了土地抵押融資，取而代之的以債融資和以地生財由于債務風險過大、生財成本過高而不可持續，這導致地方政府主導的基建投資增速持續下滑。2013年以來，基建投資增速從21.32%下降至2018 年的1.79%，2021 年進一步下跌至0.21%，對人均GDP增速造成嚴重拖累。值得注意的是，地方政府“錢袋子”約束導致無法獲得足夠基建投資拉動經濟增長，而經濟增速的下降反過來使地方政府財政狀況進一步惡化，最終形成經濟增速下降和財政狀況惡化、債務風險加劇的惡性循環。另一方面，房地產開發投資增速下降。模式轉軌政策從債券、信托、銀行信貸等方面對房地產企業融資能力進行約束，防止大量資金進入房地產抬高房價，這導致房企開發能力下降。其中，房地產開發投資和住宅開發投資的增速分別從2019年的10.01%和14.03%下降到2021年的4.35%和6.44%，房地產開發施工面積和竣工面積也呈現出增速下降的變化趨勢③。不僅如此，房地產企業融資渠道被限制后，地產債券違規頻發，系統性金融風險一觸即發。

為應對模式轉軌和疫情沖擊雙重疊加導致的經濟下行，國家自2021年第三季度以來通過房地產救市和優化住宅集中供地修復房地產拿地和土地價值實現功能，增強地方政府舉債融資力度維持基建投資，以此達到經濟修復的目的。政策優化在一定程度上減緩了房地產投資和銷售下行速度，緩解了大型房企的拿地困境，而地方政府發債融資方面的前置發行和擴大范圍使用為各地保民生、保投資進行了兜底。但是，房地產行業分化逐漸加深，房地產投資和銷售下行趨勢并沒有扭轉，非熱門城市和非大型房企的拿地困境仍未得到緩解、土地購置下行趨勢并沒有改變，這些問題成為經濟持續向好的拖累。同時，經濟持續向好并不取決于“以地謀發展”模式運行的修復，土地拉動經濟增長的效力在經濟運行中已經難以恢復，轉軌政策優化帶來的修復不過是回到了既有模式正常運行的初始狀態，債務風險、經濟泡沫和系統金融風險等問題仍未得到根本解決，仍需致力于推動擺脫土地依賴、回歸土地基礎功能的系統性經濟轉型。

4 簡要結論與轉型策略

4.1 簡要結論

“以地謀發展”模式在推動快速結構變革和經濟增長的同時，也造成債務風險、經濟泡沫和房價畸高等內生困境，形成地方政府的土地依賴癥，阻礙中國經濟轉型。為探究“以地謀發展”模式的轉型問題，本文構建了“土地要素供應—土地資本創造—土地價值實現—土地促投資拉增長”的理論框架，提出了既有模式的體系特征，在明確模式轉軌和模式轉型理論內涵的基礎上，闡明模式轉軌不僅不能根治內生困境，而且會阻礙既有模式運行并加劇經濟下行和系統風險，只有模式轉型才能擺脫土地依賴，從根本上解決“以地謀發展”模式的內生困境。

具體來講，模式轉軌政策忽略了既有模式的體系性和運行困境的內生性，以規范土地舉債、樓市集中調控和住宅集中供地三大政策對應地解決債務風險、經濟泡沫和房價畸高問題。盡管這些轉軌政策在短期內起到了防控風險、抑制泡沫和穩定房價的政策目標，但同時也引發了土地資本創造模式向以債融資、以地生財轉變，房地產行業運行不暢和房地功能減退，住宅供地格局分化和住宅用地供應乏力等變化。這些變化通過“以地謀發展”模式的體系性傳導機制使得既有模式運行受阻，造成供需不匹配的土地要素供應格局矛盾、債務風險和生財成本疊加的土地資本創造模式困局、房地產運行不暢和拿地能力下降的土地價值實現困難等系統性困境，其不僅導致既有模式運行中的投資增速下降進而加劇經濟下行，而且蘊含著系統性風險。

4.2 轉型策略

下一階段，中國應當進行系統性改革設計，在平衡擺脫土地依賴和防控系統風險的基礎上推進經濟轉型，尤其是維持既有模式運轉正常的前提下發掘增長新動力、培育增長新模式。短期來看，需要因城施策優化經濟運行。對于產業發展基礎強和經濟聚集程度高的城市，應當進一步修復房地產企業拿地穩財政和地方發債穩投資的功能，繼續利用“以地謀發展”模式促進經濟好轉，達成穩投資、促增長的目標；對于產業發展基礎弱和經濟聚集程度低的城市，應當順應模式轉軌帶來的分化趨勢，著重化解地方債務風險和房地產行業風險，達成化風險、穩秩序的目標。

長期來看，需要通過漸進式土地制度改革降低土地依賴、實現經濟轉型。一是降低地方政府土地依賴。通過優化政府考核抑制地方政府“以地謀發展”激勵，轉變政府職能使其更加關注提升城市營商環境、優化城市公共服務，拓寬公共領域社會投資渠道，研究推進房產稅和盤活存量建設用地稅費制度，推動土地財政向公共財政轉型。二是優化供地的方式和結構。堅持土地要素市場化的根本方向，積極推進集體經營性建設用地入市改革、實現多主體供地，建立健全人地掛鉤供地機制，實現從增量供地向存量盤活的轉變。同時，優化土地供應結構，為高質量發展提供有力土地支撐。三是優化以地融資的方式與功能。在完善土地儲備制度、推進土地市場化改革的前提下，通過土地銀行、國有土地經營公司等形式實現土地融資功能。同時，避免過多社會資源傾向房地產行業，增強土地資本化對創新驅動和經濟轉型支撐力度。四是加大都市圈和城鄉融合區土地改革創新。按照都市圈進行國土空間規劃和土地資源配置，建立都市圈土地發展權補償和價值轉移機制，建立權利統一、空間平等和流動通暢的城鄉統一土地體系，實現城鄉土地發展權權利平等，通過鄉村轉型創造新的經濟增長點。