規劃在城鄉可持續發展與治理現代化中的歷史責任
——《可持續鄉村振興及其規劃治理》書評

石 楠

（中國城市規劃學會，北京 100037）

中國的城鎮化、現代化進程，正進入一個非常關鍵的時期。量的增長、外延式擴張，逐步讓位于品質追求和可持續性增長；隨著農村地區脫貧任務的達成，全面推進鄉村振興、城鄉融合發展，成為新時期政策的總基調；而在實現國家治理現代化的話語體系下，特別是近年來對于治理效能的重視，又一次把鄉村治理的話題提到空前的熱度；應對城市發展新階段的新挑戰，國家著手實施城市更新行動，這顯然不是簡單的舊城改造或老舊小區改造，而是城市發展理念與方式的重大調整，面對城鎮化進程中出現的村莊空心化的凋敝現象，城市更新的社會經濟內涵，顯然同樣適用于廣大鄉村地區；國家實施了“多規合一”的規劃體系改革，從政治上、體制上推動了空間領域的政策融合，但鄉村規劃依然難以擺脫整個規劃體系中“小弟”的形象。

規劃專業的專家學者們一直非常關注鄉村規劃問題，從二十世紀五六十年代就有大量實踐。再往上溯，我國古代的治理體系中，對于城和鄉這兩類居民點體系始終有著統籌、一體化等理念，只是到了工業化時代之后，特別是西方自治市制度的引進后，城鄉之間才逐步走向對立，計劃經濟體制更加劇了城鄉之間的差異和不平等。

南京大學申明銳副教授專注于鄉村規劃建設和鄉村治理等領域，潛心學術研究且頗有建樹，近年來形成了豐碩的研究成果。近日，這位年輕人的新作《可持續鄉村振興及其規劃治理》由中國建筑工業出版社正式出版。該書是其近年來對鄉村可持續發展的一些思考的集結，作者以扎實的理論基礎、敏銳的專業視角，充分利用在南京多年的實踐積累，對學界長期關注的鄉村規劃問題做出了積極回應。這是一本恰逢其時、滿足客觀需求，兼具理論建樹和實際應用價值的作品。書稿在以下幾個方面令人印象深刻。

1 對于國家治理和鄉村治理基本關系的思考

作者將鄉村治理置于國家治理現代化框架下，從城鄉關系的廣闊視角考慮鄉村治理的問題。跳出鄉村看鄉村，城鄉一體看治理，不再僅僅局限于鄉村的土地和空間資源以及收益分配問題，而是把城鄉居民點體系作為一個整體，探討如何解決遇到的社會經濟難題。應該說，這樣一種視角得益于案例村莊的特定條件，更應該看作是作者對于治理問題的貢獻。

作者所在的南京大學是我國規劃界最早研究城市與區域治理的機構，早在21世紀初，南京大學就率先連續組織了幾場有關城市治理（時譯“管治”）的研討會，引進了國際上剛剛興起的城市治理研究理念，交流了有關專家在珠三角和長三角地區進行的早期探索。本書作者以南京江寧區的幾個村莊為對象，分析了大城市周邊地區村莊的物質環境改善與治理結構的變遷，并且深入剖析了政府介入和機構建設、企業和資本下鄉、農民及其集體組織（共同體），以及包括規劃師在內的專業技術人員等不同主體在鄉村治理中的角色和行為模式。作者搭建了一個研究鄉村治理的理論框架，跳出村莊看治理，提出治理理論及其中國化的三個面向：作為診療方法、國家統治和管治話語的治理。這無疑是非常具有學術價值的觀點。

2 對于規劃社會功能和角色的反思

作者聚焦當下鄉村發展和治理的不同模式，考察鄉村規劃以及更廣義的政府公共干預對于鄉村經濟社會發展和鄉村治理的貢獻，明確提出規劃作為國家治理手段在地方層面的實踐平臺，不只是項目層面的協調統籌，關鍵在于不同利益主體之間重構生產關系的過程。因而，規劃的目的不是解決規劃本身有無的問題，不是簡單地為了鄉村建設，也不能僅看作是落實國策的一項管控手段。從這個角度出發，作者非常強調公共產品供給在鄉村規劃中極其重要的作用，對于鄉村公共產品供給歷史脈絡、鄉村公共產品的供給和使用機制的分析，揭示了我國鄉村公共產品供給主體的多元性和復雜性，解釋了政策、資本、技術投入后，鄉村振興依然面對可持續性問題的結癥所在，可謂入木三分。

如果說城市規劃中已經更加關注公共產品的供給與可持續運營問題，逐漸擺脫計劃經濟體制下政府供給與部署的思維邏輯，規劃從計劃條件下的龍頭，更多地轉向治理平臺，那么對于鄉村規劃而言，強調規劃賦能鄉村公共產品的有效供給與可持續運營，及其對提升鄉村治理效能所起到的積極作用，是值得規劃師和決策者認真思考的方向性問題。正如作者在書中所述，“關注規劃要素供給前的制度背景與治理基礎，重視規劃要素供給后實施運營的可持續與績效，在城鄉發展的存量時代，其重要性愈發突出”。中共中央將“加強城市規劃、建設、管理”載入《關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》這個重要文獻，中共二十大報告又提出“提高城市規劃、建設、治理水平”的要求，從中應該可以體會到，規劃在城鄉可持續發展與治理現代化中的歷史責任。

3 對于鄉村價值的創新認知

作者通過對案例村莊的調研，以及與長三角、珠三角地區的對比，挑戰了經濟學、城鄉規劃學對于鄉村價值的理解，從靜態的土地價值、生態價值、景觀和文化價值，到動態、多視角地分析鄉村價值，比如，財政性項目、國企下鄉帶來的鄉村資產增值，傳統文化在現代語境下的價值轉化等。更為可貴的是，作者將此置于“城市中國的語境下、在城鎮化進程中、依循健康城鄉關系構建的脈絡來進行”，鄉村的價值被上升到一個關乎國家長治久安的話題，而不只局限于一時一地。

因此，可持續的鄉村振興不僅是經濟發展的話題，也不是關于一鄉一村的建設與項目執行，而是要建立一種對于鄉村價值的總體認識。作者從鄉村的農業價值、腹地價值和家園價值三個層面進行分析，客觀表述了其對于鄉村價值認識本體論上的進步，也為提出改變城鄉關系中鄉村的被動角色、發揮鄉村的價值、重塑鄉村的輝煌、實現鄉村的復興的目標奠定了基礎。這種基于文明視角的鄉村價值的新認知，無疑為鄉村振興、鄉村規劃和鄉村治理提供了很有價值的理論借鑒。

4 超越實踐凝練的知識積累

通觀全書，得益于多年的用心積累，作者對地方實踐凝練提升，運用參與式觀察和半結構訪談的方法，對可持續鄉村振興和規劃治理的重大話題進行了研究和分析。作者構建的“從理論視角導入、到案例檢驗、再到理論化輸出的三步法寫作思路”，是一個成功的嘗試，有效地規避了政治學領域研究治理問題的一些常見通病，能夠“自信地說出數據背后的真實運行邏輯”，有利于“對源于西方的治理理論形成有效的補充與校正”。

當今中國的城鎮化進程為學術界提供了舉世無雙的肥沃土壤，多年前筆者在南京曾經發出“一流實踐經驗、二手規劃理論”的感慨。如何系統總結我國城市規劃建設管理的經驗，探索不同于城市的鄉村治理模式，需要學界、業界的共同努力。中國對于世界的貢獻不只在于妥善解決了億萬人口的城鎮化問題，更在于對于城鎮化可持續發展過程中的經驗教訓進行認真總結和分享，超越項目、合同、工作層面的積累，把實踐的經驗轉化為知識。講好“中國故事”的前提，是進一步明晰特定社會背景下的“中國道路”，這是鄉村發展的重大命題，也是規劃行業的重要使命。

筆者欣賞的是本書作者善于觀察、勤于總結的作風，勇于挑戰、縝密思考的研究精神。應邀為年輕學者的著作寫幾段話，是作者對資深人士的尊敬，也可以看作自己多年在業內耕耘的福報。假如這些只言片語能為后起之秀提供一點幫助，確是我們的責任與義務。更重要的是，這是向后輩學習的最好機會。