風險導向下建筑施工類央企的審計重點探析——以EPC總承包模式為例

殷曉悅 中國電建集團北京勘測設計研究院有限公司

引言

在過去的30年間，我國基礎設施建設飛速發展，數以萬計的重大建設工程項目落地，為拉動我國經濟快速增長發揮了巨大的作用。近十年間，隨著PPP、BOT模式逐漸成為建設工程項目運作的主流選擇，EPC總承包模式在我國的實踐也日趨成熟。建筑施工類央企憑借著先進的技術水平、強大的資金實力和深厚的管理能力，成為EPC總承包模式下建設工程項目的“主角”，許多難度大、周期長、投資高的項目都由央企總攬，創造了無數工程典范。然而總承包意味著承擔更大的風險，面臨更多的不確定性因素。央企亟須能有效預防并化解項目風險的手段，而風險導向審計恰好能實現這一目的。

一、風險導向審計概述

（一）概念解讀

風險導向審計，顧名思義就是審計人員針對審計對象存在的風險進行檢查、觀察、詢問、分析等，鑒證被審計對象風險控制措施的有效性。風險導向審計不僅僅局限于與財務相關的風險，而是關注被審計對象的所有風險類型。因此，在實施風險導向審計前，審計人員需要從被審計對象的整體出發，識別、評估被審計對象各個層面存在的風險，按照風險影響的大小排序，科學地安排審計計劃和投入審計資源。

（二）風險導向審計的適用性

風險導向審計是目前審計行業的主流審計模式。在新形勢下，國務院國資委多次強調中央企業實施全面風險管理、內控體系建設的同時，必須強化實施風險導向審計，通過審計監督防范和化解中央企業重大風險。審計署也多次發文推動審計行業改革，要求企業充分發揮風險導向審計對企業防風險、提效能的積極作用。建筑施工類央企規模龐大、業務復雜、風險突出，在EPC模式下作為總承包方的央企承擔的風險更是十分嚴峻，因此必須實施風險導向審計。

二、EPC模式概念及特征

（一）概念簡述

EPC模式是指承包方受業主委托，按照合同約定對建設工程項目的設計（Engineering）、采購（Procurement）、施工（Construction）等實行全過程或若干階段的總承包，并對其所承包工程的質量、安全、費用和進度進行負責。近十年以來，EPC伴隨著PPP、BOT模式在國內十分盛行，超半數以上基礎設施建設和大額投資項目采取EPC模式，也是建筑施工類央企的主要選擇。

（二）主要特征

EPC模式主要特征體現在：1.承包人有更大的自主權，業主通常不干預總包方的工作，總包方負責設計、采購、施工等全部內容。2.業主過程或事后監督，過程監督依靠專業的監理工程師，事后監督主要依靠嚴格的驗收程序。3.總承包人是項目第一責任人，對所有專業分包人履約行為負總責。

三、EPC模式實踐中的主要風險

（一）投標及簽約風險

1.投標風險分析

EPC總包投標涉及內容非常多，必須從技術、難度、成本、營利性等多方面進行充分的可行性研究。如果前期評估不充分、不科學，貿然進行投標，很容易造成兩種結果。一是技術實力不匹配無法中標，或者即使中標后工程質量、標準、工期等都難以保證，造成后續成本激增。二是工程成本和收益目標預估不合理，報價過高，導致失標，或者報價過低導致項目虧損。建筑施工類央企往往承接的項目規模較大，投標風險也更復雜。

2.簽約風險分析

在實踐中，EPC工程招標時多數沒有準確的工程造價，而是投標單位報一個下浮率，或者招標采取模擬清單固定單價方式。但是在簽訂合同環節，則需要在合同中明確寫出工程造價。業主作為合同甲方，出于工程造價可能超出投資限額的擔憂，經常拖延簽約，或者要總包方（乙方）先行設計、施工，待預算方案明確后再行簽約。由于合同未簽訂，乙方拿不到預付款，只能加速出圖、墊資施工，同時協調各方推動簽約。建筑施工類央企作為總包方，要推動其他各方協作，這個過程經常達數月甚至一年以上，導致工程質量、資金問題等在源頭埋下隱患。

（二）設計及預算風險

1.設計風險分析

EPC模式下項目設計風險主要集中體現在：1.設計方案論證不充分。常見的問題如設計人員可能無法完全考慮所有現實情況，設計方案過于保守或者過于理想，可能造成工程存在缺陷，增加施工成本。2.設計方案造價過高。常見問題例如，設計人員盲目追求新技術、新工藝，從而增加建造成本。或者由于在EPC模式下設計和施工均由總包方負責，深化設計造成的成本增加或者因業主原因造成設計工期延長等問題。以上風險最終或導致央企總包方利潤受損，或增加總包方與業主之間的矛盾，引發后續一系列問題。

2.預算風險分析

預算風險主要是指項目總預算編制過低或過高，造成央企總包方利益受損。由于前文提到的簽約風險存在，總包方為了盡快簽訂合同，在設計方案時很有可能不夠詳盡，對于可能發生的工程付現成本考量不周全，所制定的工程總預算雖然較低，但后續的各種問題出現會讓總包方不得不調整預算。另一種情況是成本預算準確性偏低、項目人員預算執行及成本動態管控意識不強等，一旦外部環境發生變化，則又會面臨調整預算的難題，增加央企總包方利潤受損的風險。

繼電保護裝置是當今電力系統的重要組成部分，對保護電力系統安全穩定運行起著極其重要作用。當前，無論繼電保護裝置研發過程中的功能測試，還是生產過程中的整機硬件測試，盡管兩者測試著重點雖然不同，但我們對繼電保護裝置近乎苛刻的測試要求都沒有改變[1]。而在如此嚴格的產品質量要求下，如何降低企業人力成本，又如何持續提高智能電網保護裝置的整機大生產測試效率？

（三）采購及計劃風險

1.采購執行風險分析

EPC總包項目中，采購環節直接關乎著工程成本、資金占用、工程質量以及施工進度，采購執行風險主要包括：1.議價比價不充分，未按照建筑施工類央企采購制度要求進行招投標或者按要求詢比價，導致采購成本過高。2.對供應商考核和管理不到位，供應商引入不符合制度規定程序，其供應質量不達標。3.采購人員徇私舞弊，與供應商串通，損害央企總包方利益。

2.采購計劃風險分析

采購計劃風險直接影響著工程能否順利實施以及工程總成本，采購計劃風險主要包括：1.采購計劃過于緊湊，與工程進度相比提前量過多，占用資金過多。2.采購計劃過于松散，不能及時滿足工程進展需要，導致緊急采購甚至停工現象。3.采購計劃精確性不足，頻繁發生變動，影響交付節奏，導致施工無法順暢進行。

（四）施工及變更風險

1.施工風險分析

項目施工階段是EPC模式下建設工程項目最復雜的一環，也是風險最多的領域。一是分包問題，央企總包方將工程主體外其他部分分包的過程中，可能存在分包商資質不夠、信譽不足、質量控制力差等問題。二是經濟管理問題，各施工單位缺乏成本控制意識，央企總包方派出的項目管理人員預算管理能力不足，造成大量資金、資源被浪費。三是質量管理問題，施工人員專業性不足，未嚴格執行設計圖和施工程序要求，導致返工或造成質量安全隱患。

2.變更風險分析

（五）驗收及結算風險

1.驗收風險分析

總包工程的驗收條件通常十分苛刻，以房屋建設工程為例，除了工程主體需要達到使用條件和移交標準以外，還要進行消防、人防、水電氣暖、環保以及附屬工程的專項驗收。而EPC總包工程本身復雜程度高、規模大、工程單體數量多，與傳統的建設承包模式相比驗收難度更大，例如某些EPC項目主體工程雖然已經完成，但配套的管線仍在安裝，或者一期工程竣工，二期、三期工程仍在建設中，無法統一驗收。但是，業主方安排的驗收通常只有一次，因此許多EPC項目竣工驗收可能長達數年之久。這將會增加央企總包方的資金成本，以及其他不確定性風險。

2.結算風險分析

央企總包方承接的EPC總包項目大多數是國有資金投資建設，例如路橋工程、電力工程等，這些項目的結算不僅要經過前期的財評，還要經過建設單位審核、上級單位審核、審計部門審計定案的“兩核一定”，有些重大工程還要經過政府行業主管部門的審核與審計署、審計局的審計定案以及財政部門的結算財評，過程十分漫長。這些都會增加工程量核對、造價審核的時間和難度。最終可能導致央企總包方無法順利按期或按進度拿到工程款，不僅增加資金風險，而且會導致工期延長、工程質量受損等問題。

四、EPC模式下工程審計重點

（一）介入前期決策，評價項目可行性

央企要優化EPC總包項目承接決策程序，將審計重心前移，從相對獨立角度評價項目可行性。針對項目前期風險，審計對項目可行性評價應重點關注：1.項目是否符合央企主業，是否與央企的戰略方向一致；2.項目的預期收益性測算指標是否科學、合理，可行性研究報告的支撐數據是否真實、可靠，測算方式是否公允；3.央企是否具備承接該項目的技術能力、資金實力、管理能力，供應能否滿足，分包意向合作商是否具備相應的資質等等；4.業主總投資預期，參與競標的下浮率能否保證項目目標實現；5.央企是否充足準備多個施工和預算方案，以供簽約環節甲乙雙方博弈，等等。

（二）實施預算檢查，強化預算管控力

央企要不斷完善EPC總包項目預算管理制度和流程，提高項目預算編制和執行的規范性，審計要以制度和流程為依據，對項目預算實施檢查。針對項目預算相關風險，審計對項目預算檢查應重點關注：1.對預算編制及執行相關風險的識別和評估，預算管理制度和流程是否全部覆蓋已識別的風險點；2.對預算編制和執行過程進行抽查，尤其是重點風險環節，能否有效控制預算風險；3.預算編制的科學性和合理性，總預算及分項預算能否滿足項目實際需要，資金來源是否充足穩定，對于潛在風險是否有預判準備；4.預算追加和調整是否有實際依據，是否按照制度和流程要求進行審批決策，是否有相關責任人簽字，因追加或調整造成的其他影響是否有妥善的處置方案。

（三）加強采購審計，監督計劃與執行

央企要發揮審計的經濟監督作用，加強對EPC總包項目采購業務審計，既要關注采購合規性，又要關注采購的效率效果。針對項目采購風險，采購審計應重點關注：1.采購管理制度和流程是否全部覆蓋項目采購過程中的主要風險點，在實際落實過程中是否能有效控制風險；2.相關的采購人員的安排是否符合不相容職務分離原則，授權審批是否得到有效監督；3.采購尋源、簽約、交付、驗收、付款等環節是否符合相關的制度和流程要求，尤其是未達賬期提前付款或預付款的情況；4.對比采購計劃和施工計劃安排，檢查二者的銜接性，采購提前或延期交付是否有合理的事實根據；5.采購計劃變更情況，查明變更原因，判斷合理性。

（四）開展過程跟蹤，防范各層級風險

央企要在復雜的施工過程中，積極推動審計開展全程跟蹤，從相對獨立的視角觀察項目進展中的各種問題，從EPC總包項目的各個層級進行風險防范。針對施工及變更風險，跟蹤審計應重點關注：1.項目高層的決策和管理，是否定期對項目進展過程存在的問題進行把控，對于基層無法有效應對的重大重要問題是否有上報和解決機制；2.對于項目變更問題，業主、央企總包方、分包方以及其他利益相關方，是否建立有效的溝通協調機制，變更方案是否進行充分論證，并按照影響程度進行分級協商決策；3.央企總包方對分包單位的管理，是否建立完備的督導體制，是否對分包方施工過程中的潛在風險（如質量、工期等風險）建立妥善的預防機制；4.對于施工現場的管理，評價組織機制、人員素質、現場調度等方面是否有利于項目完成，是否存在低效、矛盾、管理空白等問題。

（五）實行竣工預審，提高結算效率性

央企可以探索建立竣工預審制度，即在竣工或者結算前，由審計人員根據驗收標準和相關法律法規，對EPC總包項目先行審計，以提前規避驗收和結算過程中的潛在風險，保障驗收和結算順利進行。針對驗收及結算風險，預審計應重點關注：1.項目完工情況，項目主體及配套設施等，是否滿足合同要求的質量和建設標準，是否滿足交付期限要求，對于專業領域除了參考央企項目管理者的報告外，也應充分了解其他方的意見；2.項目交付計劃，結合業主驗收周期安排，評價項目交付驗收計劃安排是否滿足央企利益最大化目標；3.從央企利益出發，按照結算審核相關法律法規和制度規范要求，對項目進行全面審核，重點是工程量測算和工程造價，是否在合規的基礎上能夠滿足結算要求，并且符合央企的預期利益。

結語

風險隨著現實情況的發展而不斷變化，EPC總包項目因類型不同、規模不同其風險也將會有很大差異。但是萬變不離其宗，只要央企審計人員牢牢抓住項目實施的基本邏輯，透過現象抓住本質，了解項目高風險的環節，針對性地持續探究審計重點，定能為項目保駕護航，維護央企的核心利益。