行政事業單位內部控制存在的問題與對策分析

李春彩 宜昌市殘疾人聯合會

引言

內部控制是當今行政事業單位與企業高質量發展的重要管理手段。為了讓百姓過“好日子”，政府開始過“緊日子”，在壓縮一般性支出預算的要求下，各地政府部門必須進一步加強內部控制建設，但如何將該項工作執行到位，仍是當下值得探討的課題。

一、行政事業單位內部控制的發展現狀

2012年財政部印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號），對行政事業單位內部控制建設進行了規范定義，明確了內部控制方法和措施。黨的二十大指出“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，完善權力監督制約機制，以黨內監督為主導，促進各類監督貫通協調，讓權力在陽光下運行”?！敦斦筷P于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）明確提出：加強內部權力制衡，規范內部權力運行。

內部控制建設是行政事業單位改革的重要組成部分，國家旨在通過內部控制來規范行政事業單位經濟活動管理，切實扎牢不能腐的籠子，有效防范舞弊和預防腐敗，最終提高公共服務的效率和效果。通過幾年工作的開展，行政事業單位內部控制取得了成效，但是仍然存在一些現實問題。

二、目前行政事業單位內控存在的問題

（一）內控觀念存在偏差，內控管理流于形式

近年來，行政事業單位內部控制不斷被提及和重視，大多數行政事業單位按照要求開展了相關工作。但是仍然存在內控工作不全面，形式重于實質，未得到真正落實。原因在于有的領導干部認為內部控制是對自身行為的約束，不想真正開展或者不重視。有的管理層認為內部控制就是紙上談兵，制定相關制度完成檢查任務就可以。

干部職工內控意識淡薄，認為內控工作是單一財務部門的職責，財務會計崗位和出納崗位分離就實現了內部控制，對內部控制的全面性、系統性、必要性等沒有正確的認識；內部控制建設全員參與度不高，業務管理與內部控制脫節。思想認識的偏差導致內控工作缺乏支持，效率低，推動存在困難。

（二）崗位設置難以滿足獨立性要求，高水平內控人才不足

內部控制工作牽一發而動全身，既要有系統性、全面性的謀劃，又要有細化到流程、環節的規劃，迫切需要專業化的內控人才。但行政事業單位往往受到編制的束縛，專門設置內控崗位存在困難，其職能往往只能由內部財務部門承擔，存在一人多崗、一人多責的情況。不同單位財務人員素質也參差不齊，導致單位在內部控制執行上存在人員精力不夠、重視程度不夠、執行不足的問題。且財務人員的崗位設置、經濟業務審核等本身就是屬于內控工作的重點內容之一，如果財務人員又參與到內部控制的評價監督工作中，可能就存在既是運動員又是裁判員的尷尬情況，不具備獨立性，這與內控管理要求的制衡性存在一定矛盾。

（三）內控制度體系建設不完善

1.內控制度建設缺乏科學性、系統性、融合性、全面性

內部控制體系建設是系統工程，制度設計層面既要考慮實效性，也要考慮可執行性。但部分行政事業單位內控制度建設不科學，未真正發揮作用，制度設置不結合實際，不具有針對性，放之四海而皆準，沒有與單位實際業務很好結合，導致工作效率低下、執行困難，最終導致內部控制管理流于形式。

2.內部控制流程管理不完善，風險防控不到位

對經濟風險活動進行防范和管理是內部控制的目的，但不完善的制度不能發揮管控重大風險的作用。例如，現在各地都是省級財政部門制定和公布行政區域內的《政府集中采購目錄》，規定政府集中采購的范圍和限額，市級一般不再另行出臺相關規定。很多行政事業單位不結合本單位實際情況對政府采購制度的實施進行細化規定，直接沿用省級文件，從而在實際工作中顯得簡單粗放，特別是操作流程上細化程度不夠，在執行過程中就存在靈活性過大，流程標準不一致，采購人員就具備了過大的自主操作性，不滿足政府采購公平、公正、公平要求，發生政府采購風險。

3.評價監督不足，制度落實有偏差

部分行政事業單位建立了內部控制制度，但是未有效落實到具體工作中，反映著評價監督機制的缺乏。

自內部控制規范發布實施，內控建設成為各地行政事業單位年度工作任務之一，自2015年開始，各地財政部門每年都要求各單位上報部門內控建設執行情況，但大多都停留在報資料層面。內控報告編報系統以信息化手段為支持開展工作評價，但還是存在一定缺陷，系統依賴于系統自動評價分析，只要在相應的評價模塊中上傳佐證資料，不管資料質量如何，就能通過是否上傳資料評價得分，機械性產生的評價結果無法真實反映單位內部控制活動的實際執行情況，評價結果可靠性需要進一步進行檢查驗證。有的地區財政部門對報送資料的質量、真實性沒有相應后續審查機制，導致有些單位唯資料論，實際工作成效如何沒有客觀評價結果，就無法對存在問題進行完善優化。審計部門也受限于被監督單位數量多，人手有限，大多是例行審計監督，不具備經常開展重點監督的條件。內部控制工作的外部監督作用發揮作用有限。

行政事業單位內部人員編制有限，特別是地市以下的小單位，設置獨立的監督部門或崗位困難，導致內部監督機制不完善。

三、強化行政事業單位內控管理的對策

（一）加強統籌管理，提高內控意識

站在各地財政部門層面，對內控建設應做好統一規劃。隨著全國預算管理一體化工作的開展，對各單位預算工作要求更加精細化、精準化，對各單位財務信息數據要求也更加標準化，且政府部門之間業務上本身也存在著緊密聯系，所以財政部門應結合實際對內控工作做好統籌謀劃。很多城市都在開展“智慧城市”“城市大腦”等信息化建設工作，多部門已經實現了系統整合、信息互聯互通，這是站在全局的角度，加強信息數據綜合利用，真正實現民眾辦事“只跑一次”的政府服務目標，也很好避免了部門各行其是造成財政資金、人力資源浪費。內部控制建設也可以參照這種模式，如財政部門可以在預算管理一體化系統基礎上增加相應內控模塊或統一開發與其相適應的信息化系統，這樣系統會很好整合，工作效率也大大提高。

《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國預算法》《行政事業單位內部控制規范（試行）》等都對單位負責人在單位內控中應承擔職責和發揮作用提出了要求。要讓領導層真正認識內控管理的重要性，帶頭發揮作用，提高內部控制建設重視程度。通過政策宣傳、專項培訓等手段提高全體干部職工內控意識，提高單位內控管理參與程度，形成上下合力推動工作開展。

（二）配齊配強內控人才，加強內控專業人才儲備

單位負責人應落實內控工作主體責任，配強配齊單位內控建設人員，積極支持內控工作開展。內控建設短期目標的實現，行政事業單位可以通過引入外部第三方機構或專業人員參與建設。但應在此基礎上加強對干部職工的培訓，培訓既要包括專業能力，也需涵蓋職業道德素質，通過培訓，從專業程度和思想意識上逐步適應內控管理要求。同時做好內控專業人才的培養儲備，充實壯大內部控制人才隊伍，才能從根本上解決人才的問題，以實現內控建設的常態化和持續化。

（三）建立科學合理的內控制度體系

沒有規矩不成方圓，建章立制是基礎。在制度的規范下，才能形成各環節工作分散開展、任務目標協同完成的工作局面。

1.內控制度建立堅持全面性、重要性、制衡性、適應性原則

《行政事業單位內部控制規范（試行）》要求內部控制應當實現全面控制。內控體系建設要將所有的經濟業務活動按規范流程進行分析梳理，找到經濟活動中存在的風險點，堅持問題導向制定控制措施?？茖W的內控制度是要從宏觀全面的角度，將分散的管理制度科學連接起來，兼顧風險防范與工作效率，像企業流水生產線一樣，全環節、全流程都實現有序管理。以制度為基礎，經濟業務活動全環節都要按照規定的流程進行，各環節業務人員都必須參與其中且受到相應的約束，最終在全環節、全流程發揮控制作用。

在全面控制的基礎上，制度設計還應關注單位重要經濟活動和重大經濟風險。以行政事業單位來說，工作的起點是預算，工作具體開展、資金使用、效果的評價都是以預算編制為依據，預算是內部控制的核心環節，是內控建設應把握的重點。通過預算管理來銜接，建立“以預算為主線，以資金管理為核心”的預算管理體系，從經濟活動事前、事中、事后全流程進行控制。預算編制、審批、執行、決算與評價等各環節都應有制度可依，處于控制之下，才能不斷提升部門預算的嚴肅性和科學性。

在制度層面應厘清業務部門和財務部門內控職責，保證單位內各部門間充分溝通協調，使各部門在經濟業務活動中發揮應有作用，樹立正確的內控觀念。責任如果不明確，執行中相互推諉，出了問題責任認定也產生矛盾。應根據“統一管理、明確分工、責任到人、各司其職”的原則，制定類似于《內控崗位職責表》，逐一落實牽頭責任部門、責任人及監督部門，確保內控工作“不留死角”，能夠覆蓋經濟業務活動全過程、覆蓋各部門全方位，并使內部控制真正融入了日常工作之中。

2.落實評價與監督機制

制度能不能落實、能不能發現實際風險、工作的嚴肅性能不能保持、人員的積極性能不能調動，都需要有效的評價監督體系做支撐。評價和監督的內容、程序要明確，評價和監督結果應當有回應、有應用，才能推動內控工作更好地開展并不斷完善。

從領導層面，內部控制執行情況應納入對單位領導干部的考核內容之中，通過公平、合理、科學的考核機制，以評促改，提高領導層面重視程度，促進各個單位內部控制的建設。

行政事業單位要建立系統完善的內部控制監督體系，設置內部控制監督部門。內控監督工作要保持獨立性與有效性，對內部控制的機制、制度的建立與執行，關鍵崗位的設置與實施等內容的設計與執行上進行監督，通過監督不斷完善內部控制流程和措施。內部控制監督部門應該具備獨立性，確實無法實現單獨設立監督部門的單位，應該設定獨立的監督崗位，并充分發揮單位內部審計、紀檢監察部門的職能。

（四）以強化執行和持續優化推動內控工作落地落實

1.完善控制流程，貼合工作實際

在機制、人力、制度等各方面基礎條件具備的情況下，嚴格按照制度辦事，以制度管人，同時根據執行中出現的情況不斷完善，內控工作才有可能真正落地落實。

內控流程一旦確定，是相對固定的，這樣才能確保制度嚴肅性，保證控制效果。但事物是發展的，管理也不應是一成不變的。內控體系應符合國家政策和單位具體實際，并在執行中根據外部政策環境變化、單位職責職能調整和管理標準的改變，不斷進行調整和完善。

根據各具體執行部門反饋的問題和建議，結合檢查中發現的問題，認真梳理分析，提出優化整改措施，如對預算管理、收支管理、采購管理等流程的控制點進行增減和調整優化，對發揮控制作用不大的風險控制點可以進行流程簡化；對一些風險較大但控制相對薄弱、極易出現舞弊風險的流程加強控制。制度優化調整方案經集體決策后再次發布執行，進一步增加內部控制制度的可行性，使經濟業務風險真正可控，做到內控制度與業務管理，與體制機制創新、管理方式創新相融合。

2.優化審批權限，實行分級授權

結合實際工作經驗，為了提高工作效率，需將風險較小的審批權限適當授權下放，將風險較大的權限適當收緊，將審批內容、范圍、額度和責任部門等要素進一步明確。同時，對重大經濟業務事項，統一由管理層面審批。對于有些可以授權審批的控制點，如合同簽訂、費用報銷審批等實行分級授權的管理方式，確保權限設置科學、授權合理有度。

3.注重結果應用，發揮整改實效

評價監督的目的是為了發現問題、解決問題，最終得到改善和提高，查出問題不整改，那評價監督工作沒有任何意義。對于內控評價監督中存在的問題，可以列出問題清單，根據問題類型、輕重程度等分門別類，做好問題反饋。成立整改督導小組，落實整改工作，建立整改臺賬，整改完畢的逐一銷號，整改不到位的督促再次整改，直至整改完畢，確保內控檢查的質量和效果。

4.加強信息化手段應用

內部控制執行要注重利用信息化科技，建立或引進內部控制信息化系統，通過網絡電子申請、審批手段方便干部職工辦理業務，減少紙質審批跑路成本，優化服務，提高工作效率。同時探索大數據、區塊鏈、人工智能等技術手段在內控管理上的開發與應用，以此來提供內控管理質量與效率。

結語

綜上所述，行政事業單位要結合自身實際，分析內控工作存在的問題，對癥下藥，堅持問題導向才能更好發揮內部控制應有的作用。