“放管服”視閾下高校科研經費管理存在的問題及策略探析

賀 薇

四川大學經濟學院，四川 成都 610065

創新驅動是國家發展的戰略，科技創新成為國家發展的核心。從“十二五”逐年增長的科技經費投入量來看，國家越來越重視科技創新成果的轉化效益與社會價值。國家層面多措并舉大力加快推進科技領域“放管服”改革的步伐，提出以誠信機制為前提，對科研管理機制建立進行重塑的要求，并給予科研項目中人、財、物最大限度的支配權，從人員配給、平臺建設、流程簡化、制度轉變等多方面著力減輕科研人員的負擔，以調動科研人員的研究熱情與創新活力，將科研成果作為最終目標進行改革以挖掘經濟發展新動能。高校要以全面深化“放管服”改革為契機，實現對科研經費既簡政放權又科學規范管理的目標，致力加快科研經費的流動變現速度以提高科研項目的產出時效［1］。

一、高校科研經費管理現狀

近年來，隨著國家對科研領域的扶持力度逐年加大，高校已然成為科技創新的前沿陣地，承擔著體量逐年攀升的劃撥經費總量。2016 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺的《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，拉開了全國科研領域“放管服”改革的序幕。

根據國家統計局的統計數據，“放管服”改革以來的2016—2020 年我國高等院校研究與試驗發展（R&D）經費的投入情況呈現逐年上升趨勢，通過計算近5 年的復合年均增長率為15．1%，同時反觀2016—2020 年全國高校科研產出數量的復合年均增長率僅為8．0%，其增幅遠低于科研經費投入量的增幅。就目前全國各高校的普遍狀況來看，存在科研經費利用率較低，科研成果轉化率不高，制度建設進程滯后，信息披露不完全，財務核算不精準，審計監管不嚴等問題，阻礙了我國科研事業的健康發展，造成了不少科研資源的浪費。

二、“放管服”政策解讀及現實意義

借著我國高等院校教育體制改革的東風，為促進“放管服”改革的落實和推進，作為2016 年、2018 年相關文件的擴充，國務院辦公廳于2021 年8 月印發了《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》，旨在進一步下放科研經費的高校自主決策權與管理權，最大限度激發科研人員創新創業積極性，下大力氣減輕科研人員事務性負擔，著重改進科研績效管理和監督審查流程。

“放管服”的主題內涵是簡政放權、放管結合、優化服務三項相互促進又彼此制約的基礎要求。改革的核心是放權，賦予高校更多的自主決策權和人、財、物支配權，加大激勵力度，提高創新能力；改革的關鍵是管理，將張弛有度、動靜結合的管理手段滲透機制構建、程序優化、信息升級、學術改善、社會監督各方面，對“放”的落地實施發揮制約保障作用；改革的落地在服務，重視各部門的溝通協作，優化服務流程，搭建信息共享平臺，提升服務水平，為科研工作的開展提供便利。

2021 年9 月、10 月財政部相繼印發了“新國自然”和“新國社科”資金管理辦法，新辦法落實了“放管服”的改革意見，將2015 年、2016 年頒布的舊辦法中的預算管理方式由定額補助式調整為包干制，將直接費用的預算科目從舊辦法的十一項精簡到三項：勞務費、設備費，除此之外的直接費用劃撥在業務費。并且優化預算程序，使三項經濟科目的涵蓋內容更廣，相互調劑的權限更大，突破了以往管理條例死板、執行嚴格、約束太強的局面。這意味著“放管服”改革在實踐摸索中向深度、廣度落實，逐步實現對傳統管理意識和管理模式的突破和創新。

三、高校科研經費管理現存的問題

（一）缺乏有效的監管制度

高校作為到校科研項目的第一承擔主體，肩負著對全盤科研經費支出進行績效評價以及對資金使用情況開展日常監管的責任義務。高校機構設置的細化以及科研經費支出類別的擴充，加劇了新形勢下資金管理、應用環節的多元化和復雜性。由于管理主體涵蓋科研、國資、財務、人事及審計等多部門，而各業務部門又各自為政，相互獨立，缺乏有效溝通的協同監管機制，從而使得對資金的使用合規性審核輕產出效益評價，重過程規范性監管輕結果可行性論證。同時，由于整個監管流程的碎片化和繁冗化，極大削弱了科研人員申報項目的積極性，最終造成科研經費的浪費。

（二）預算管理缺乏規范性

在預算編制方面，由于大多項目負責人非財務專業出身，缺乏整體財務規劃，憑以往申報課題的經驗生搬硬套，預算編制隨意，缺乏測算依據，不能客觀反映科研成本。科研活動具有創新性與不可預測性，加之預算編制階段不規范，預算科目設置不嚴謹，與財務分類科目不一致，極易引發經費報銷階段支出與預算批復出入較大，不得不中途頻繁調整預算，費時費力。再者，在立項評審的前期若績效目標的制定未結合項目本身的客觀情況，缺乏可考核性和可操作性，會使后期績效評價和預算編制相互脫節，預算管理難以真正落實，影響申報項目的順利結題。

（三）績效評價機制缺乏科學性

績效評價作為科研激勵的重要內容之一，應突出引領科技創新、效益評價優先的導向性和功能性。但落實到絕大多數高校的實際管理中，績效評價機制并未貫穿項目執行的全過程，更多關注項目立項和結題的績效衡量，導致項目執行過程中評價體系構建不科學，考核指標設置不全面，多以申報等級、獲批經費、中標數量、論文發表數、專著出版量等量化指標作為評價依據，缺乏對經費使用效果、研究成果的轉化效率和技術效益等定性指標的考核，使得評價結果存在片面性、不合理性。此外，未能將績效評價結果切實與激勵機制、獎懲機制掛鉤，導致評價機制的現實導向性不足，激勵性不夠，流于形式［2］。

（四）信息化建設程度偏低

一個完整的科研項目需經歷申報、評審、立項、執行、調整、驗收、審計多個環節，其中業務往來涉及科研管理、資產管理、財務、人事、審計等多部門。上述部門都有各自獨立運行的線上業務系統與線下受理章程，無法做到無縫銜接貫通，更難實現數據資源共享。其結果是科研人員在獲取信息時需不停切換系統，數據查詢分散，統計分析困難，流程復雜，效率低下。且因業務單位的線上系統建設程度不高，無紙化辦公模式推進進程緩慢，大多數業務仍需線下當面受理，辦理手續繁多復雜，使科研人員不得不重復跑路，重復提供材料，分散了科研人員的研究精力，降低了科研人員的辦事效率和工作質量。

四、“放管服”背景下科研經費的優化管理策略

（一）細化經費管理制度體系

一是組織架構方面，高校可組建科研管理委員會，讓科研、財務、審計等部門參與其中，聯合協作對科研項目全周期管理實現流程再造：科研管理部門應轉變重立項的傳統工作重心，更應側重關注項目的中期考核和結題驗收；財務部門要探索出兼顧資金支出合規性與程序審核便利性的管理模式，時刻以經濟性準則標準關注經費預算編制的成本最小化以及資金使用結構的動態合理性；審計部門可根據項目執行效果采取階段性抽查和常態化檢查相結合的方式開展審計監督，但需充分有效利用審計結果，把握檢查的頻次和效果，避免重復、過度檢查［3］。

二是主體責任方面，項目獲批方作為承擔項目管理和資金應用的第一法人，必須嚴格履行法人責任義務。科研管理委員會可與項目承擔方簽訂管理責任書，明確履行義務的內容和范疇，督促二級單位積極構建支撐服務體系和完善自查自糾管理機制。

三是信用機制方面，提高間接費用的占比，激勵項目承擔單位在允許比例范圍內對人員實際貢獻績效進行協調。合理利用績效評價結果和審計反饋意見，逐步搭建起科研信用管理和公開平臺，利用學校內網等對項目過程進行公示，提高科研信息的透明度，公開監督的評價結果納入科研人員學術誠信檔案。

（二）實行預算全面、動態分類管理

全面預算管理是全過程、多維度的管理，包括預算的編制、執行、調劑、績效評價。高校應鼓勵有條件的項目團隊，特別是項目規模大、獲批經費多的團隊聘請專業科研財務助理，提供包括科研政策宣傳、財務預算編制、預算申請調整等多方面的專業化服務［4］。

為做好預算編制工作，首先需將科研工作細化分解，再通過歷史數據分析、市場調研論證等手段預估課題各環節的運行成本，在成本控制的前提下科學分配各經濟科目的額度。預算編制采取以零基預算為主、增量預算為輔的會計原則，并允許增加“不可預見費”科目，給項目不可控因素留出一定的調整空間，以應對項目運行過程中的不確定性。

新政策賦予高校限定范圍內更大的預算調整權限，應保證其嚴謹性和科學性。對于調整申請，科研管理委員會應嚴格審查是否出具了完備的調整方案、是否提供了可行性報告及相關支撐材料，并且共同研判實時支出與預算批復數的差異，確符合實際需要的，應審批通過，并做好后續監督跟進，堅決杜絕為迎合結題決算而實施的調整批復。

預算績效評價工作是一個系統性工程，按主要工作流程可劃分為：前期準備、設計方案、實施評價、總結反饋四個階段。高校可采取內部評價與第三方委托評價相結合的方式，在組織機構設置、規范工作流程、完善反饋結果、落實問題整改的基礎上，配套實施獎懲機制，使績效評價結果的現實指導作用得以釋放。

（三）健全績效評價與獎懲機制

首先須強化績效目標引領，將其作為項目立項評審的前置條件。根據項目的不同特征，分類別設定差異化績效評價指標體系，即要重過程、重數量，更要重質量、重結果。科研項目的精細化管理有賴于多維指標評價體系：將經費投入、產出效率、成果轉化、經濟效益等納入一級指標，由于基礎研究、應用研究、試驗發展項目的績效考核側重點不同，在設置二級明細指標時需分門別類，并合理分配指標權重系數。其次，落實量化的績效目標和細化的科研任務作為合同義務明確寫入項目任務書，從事前確定績效目標、事中執行目標任務、事后實現科研任務此三大維度對經費進行全程監管。若績效考評過程或結果與績效目標發生偏離或實現不充分，應及時叫停并對經費做出調整甚至重構。

此外，還應充分運用績效評價結果的現實指導意義。對充分完成既定科研目標，研究成果實現程度高，經費完成與預算計劃吻合度高的項目負責人予以后續項目申報優先、職稱晉升、分配結余資金、定額包干制等方面的獎勵。對任務完成度差，違規使用經費的項目團隊或負責人進行問責，采取在規定年限內限制再次申報課題、回收統籌結余資金、取消評優評先等懲戒舉措。從而真正實現績效評價體系的反饋回應職能，有效激勵科研人員真抓實干、誠信研學，加快推進科技創新進程，形成公平競爭、有序發展的科研環境。

（四）加強信息化建設，實現數據共享

在大數據時代，借助數據平臺優勢，運用大數據手段能夠科學、準確獲取項目運行的實時數據，方便后續的數據歸集、統計、同步、反饋，為日常監管提供有力的數據支撐，為決策單位提供有效的信息保障。利用信息管理平臺，還可實現市場監督效用，對科研項目的前期預算情況、中期費用支出情況以及后期經費審計情況均以掛網列示，促使高校科研經費內控管理流程的現代化、精準化、透明化與公開化［5］。

作為科技創新的主力軍，高校應利用自身產學研優勢搭建科研財務一體化服務平臺，通過在整合平臺劃分科研、財務、采購、人事、審計等業務子模塊，聯通各模塊間的數據接口，從而解決信息獨立化、分散化、碎片化問題，實現數據互聯互通，有助于相關部門對科研項目全流程開展實時動態監測。逐步推行財務無紙化報賬和網上電子審批功能，避免財經負責人線下簽字審批的局限性，加快經費合理使用進度。

高校還可以充分利用微信公眾號、手機客戶端等多渠道，及時更新傳達科研經費管理的相關文件，做好政策的宣講和解讀工作，讓科研人員能夠及時了解科研經費管理方面的新舉措，實現信息資源共享，讓數據多跑路，讓教師少跑路。還應建立科研管理意見反饋平臺，及時收集多方建議，促進多部門之間快速聯動響應，及時采取有效解決措施，提升整體行政服務效率。