BOT模式下的污水處理廠提標后特許價格調整研究

劉長紅，梁麗，潘穎

（1.廣西產研院生物制造技術研究所有限公司，廣西南寧 530201；2.華鴻水務集團股份有限公司，廣西南寧 530028；3.廣西金圓環?？萍加邢薰?，廣西南寧 530002）

0 引言

BOT 模式下的污水處理廠在很大程度上解決了我國市政基礎設施資金投入不足、水污染嚴重的問題，BOT 模式也成為地方政府建設和運營污水處理設施的首選。

在我國，污水處理項目屬于社會公益性質項目，它為社會公共利益服務，不以營利為目的［1］。近年來，從2018年中共中央、國務院發布《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》到2021年中共中央、國務院發布《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》，可見中央和各地政府對水資源生態環境保護高度重視，其結果是對污水處理廠的出水水質指標提出更高的要求，促使污水處理廠進行提標改造，已投入使用多年的BOT 模式下的污水處理廠提標改造工程勢在必行。然而，對污水廠進行提標改造，帶來的不僅是千萬元甚至超億元的巨大的建設投資，還有電費、藥劑費、污泥處置費、設備維修保養費等運營成本的大幅度增加［2］。因此，為維持提標改造后的污水處理廠出水能夠實現達標排放，保證污水處理廠日常資金周轉運營，需要對原特許價格進行調整。如何調整特許價格也成為社會資本方與政府方雙方談判的重點，由于社會資本方的最終目的在于盈利，如果不能獲得穩定的收益，社會資本方參與污水處理設施運營的熱情勢必降低，這不僅不利于污水處理行業的技術改革與創新，還會拖慢深入打好水資源污染防治攻堅戰的步伐。但是，如果調整后的特許價格過高，則會增加政府的財政壓力，容易出現社會資本方利潤過高、使用者支付困難的狀況，這也違背了BOT 模式下的污水處理廠“盈利而非暴利”的初衷。

綜上，對BOT 模式下的污水處理廠提標改造后特許價格做出合理調整是非常必要的，既能體現出政府對風險的擔當，也有益于污水處理廠順利健康地運行和發展，保證區域內的污水得到有效處理并實現達標排放。

1 BOT模式介紹

BOT 即Build（建設）-Operate（經營）-Transfer（移交），本質上是一種基礎設施投資、建設和運營的方式，在政府與社會資本方達成協議的前提下，政府向社會資本方頒發許可證，允許其在一定時間內籌集資金來建設特定的基礎設施，并管理和運營設施及其相應的產品和服務，到期后再移交給政府主管部門，BOT 的合同期限一般是20～30 年［3］。BOT 模式如圖1所示。

圖1 BOT模式圖示

BOT 模式下的社會資本方主要是將政府授予的特許經營權和自身的資金相結合，形成一種社會公共服務供給模式。在BOT 模式中，社會資本方作為投資主體，參與污水處理廠的建設和運營，既能提高污水處理廠的運營管理水平，又能有效降低其運營成本。我國自20 世紀80 年代初開始對BOT 模式展開應用，并于2004年發布實施《市政公用事業特許經營管理辦法》（簡稱“126號令”），“126號令”中正式引入特許經營這一理念到市政公用行業，并在城市污水處理領域進行大規模實踐。

BOT 模式下的污水處理設施運營項目中，政府方負責前期工作，但是政府方缺少全面的基礎數據和運營經驗，因此無法準確預測實際運營后的經濟效益，也無法給出精準合理的定價，并且，在長達20～30 年的特許經營期內，污水處理廠的運營會面臨很多無法預測的風險，如物價上漲引起的成本增加、實際處理水量達不到設計規?；虺^設計規模等，這都會對初定的特許價格產生影響［4］。因此，通常在擬定BOT 協議時會約定調價公式，但沒有對提標改造后的污水處理價格調整幅度做出約定。污水處理廠提標改造后，如果政府方還是堅持以初定的特許價格作為污水處理服務費，而要求社會資本方按提標后的排放標準運營污水處理廠，社會資本方將會入不敷出，無法保證污水處理廠正常運轉，這也違背了BOT 項目風險與責任共擔的原則。雖然BOT 模式在污水處理行業已推行多年，但在實際運營過程中，許多項目依然是以失敗告終，調整后的特許價格不合理也是導致項目失敗的主要原因之一。

2 特許價格

2.1 特許價格的構成

BOT 模式下的污水處理廠的特許價格是將處理1 t 污水的費用稱為污水處理服務費單價，也稱為水價（單位：元/t 或元/m3）。污水處理服務費單價構成按照保本微利的原則，由成本費用、稅收、財務費用和一定的收益組成，其構成如圖2所示。其中，成本費用包括運營成本和建設成本，建設成本以折舊費用體現，運營成本包括工資、員工福利、廠區日常修理費、廠外管網維護費（如有）、大修費、柵渣、沉砂處理費、在線設備第三方運維費、第三方水質、污泥檢測費等固定成本，還包括電費、水費、藥劑費、污泥外運處置費、其他費用等變動成本；財務費用是指建設期貸款利息；稅收包括增值稅及附加和所得稅；收益是國家對污水處理行業發展的需要，采取市場準入、特許經營、價格管制的政策，調動社會資本方進入污水處理行業的積極性，我國供水行業的收益率一般在8%～10%，污水處理行業可以參照供水行業的收益率。

圖2 污水處理服務費單價構成

2.2 特許價格調整理論概述

BOT 模式的污水處理廠的運營在長達數十年的運營期內會遇到種種風險，建立良好的特許價格調整機制對合理分擔項目的風險和收益尤為重要，因此在對特許價格進行調整時，應以風險共擔為原則，全面考慮運營期內實際存在的影響因素的變化，再進行價格調整。國家相關部門也發布一系列污水處理費相關的辦法條例，對污水處理費的標準及價格機制做合理規定，不斷優化污水處理服務費的定價機制，具體見表1。

表1 污水處理費相關辦法條例

以上發布的辦法條例中，始終保持一致的是污水處理費的制定要以覆蓋污水處理設施正常運營和污泥處置成本并合理運營為原則，因此在任何情況下對污水處理費做出調整時，都應以此為前提。

當前，我國的污水處理項目，特別是BOT 模式下的污水處理廠的運營，存在污水處理設施老化、污泥無害化處置不規范、污水管網收集系統建設不完善等問題，因此加快補齊城鎮污水收集處理、中水回用和污泥處置設施短板，推進城鎮污水管網全覆蓋，為運營污水廠提質增效［5］。因此，在對污水處理設施進行完善、改造、升級后，關于污水處理項目特許價格的調整是一個不可逃避的問題，對于調整的價格該如何制定，并未有相關參考依據，業界對于這方面的研究中，也并未給出可行的辦法，主要研究結論見表2。

表2 BOT污水處理廠特許價格調整主要研究結論

國內外學者對特許價格的調整方向、調整機制、影響因素等做了不同程度的研究，為特許價格的調整提供了一些思路。在對BOT 項目特許價格進行調整時，主要依托財務評價的理論對既定的特許價格進行詳細的分析和計算，確定其合理性和可行性，重點對項目的成本、效益進行系統計算，考察其盈利能力、償債能力和財務生存能力，為特許價格的調整提供理論依據和數據支撐。

3 提標改造后對特許價格的影響成本說明

污水處理廠提標改造后對特許價格的影響主要體現在投資和成本費用的增加，但由于對污水處理廠提標改造的難度不盡相同，所帶來的價格影響也會存在差異，并且提標改造后污水處理廠出水水質標準越高，所需進行的投資規模越大，運維成本也越高，下面通過兩種情況進行分析說明。

3.1 在不改變設計規模的情況下進行提標改造

在不改變設計規模情況下進行提標改造，即只在原污水處理設施末端增加深度處理段，不對原污水處理設施進行改造，一般可以在不停產的情況下進行提標改造。以某小型BOT 污水處理廠在不改變設計規模情況下進行提標改造為例進行分析，該污水處理廠原設計規模為3 萬t/d，提標改造后的規模依然為3 萬t/d，出水水質從原來的《城鎮污水處理廠污染物排放標準》（GB 18918—2002）中一級B 標準提高至一級A 標準，提標改造后由于增加了深度處理段，因此對增加的深度處理段進行分析測算。通過財務分析測算，深度處理段成本構成如圖3所示。

圖3 新增的深度處理段成本構成

從圖3 中可看出，成本費用中運營成本占比最大，為總成本的60%。該小型污水處理廠提標改造前的水價中已包含建設成本、財務費用、稅費和收益，因建設成本、財務費用受工藝、貸款的影響，稅率及收益按當時的稅率和收益率進行測算，因此在此不對提標改造前后的建設成本、財務費用、稅費和收益進行對比分析，只對提標改造前后運營成本做對比分析，了解提標改造前后影響特許價格的因素。提標改造前運營成本構成和深度處理段運營成本構成見圖4和圖5。

圖4 提標改造前運營成本構成圖

圖5 深度處理段運營成本構成圖

圖4 顯示提標改造前運營成本構成及各項費用的占比，提標改造前占比最大的為工資及福利，其次是動力費，兩項合計占運營成本的61%，可見一般的污水處理廠滿足一級B 標出水水質，運營過程中主要的成本費用是工資及福利和動力費。如圖5 所示，增加深度處理段后，出水水質可由原來的一級B 標準提高至一級A 標準，運營成本中占比最大的為藥劑費和動力費，兩項合計占運營成本的66%。一般污水處理廠深度處理段主要是通過增加高效沉池、深床濾池、深床濾池、膜過濾等深度處理工藝，運維過程中投入的主要成本為藥劑費和動力費。

為更清晰地了解提標改造前后運營成本增加情況，將運營成本進行逐項對比，如圖6所示。

圖6 提標改造前后運營成本比對圖 （單位：萬元/年）

從圖6 可以看出，污水處理廠增加深度處理段后，各項成本均有增加，藥劑費和動力費增加最多，主要原因是增加的深度處理段所需投加的藥劑增多、所需運行的設備增多，使藥劑費和動力費增加。

綜上，在不改變設計規模的情況下進行提標改造，影響特許價格的關鍵是增加深度處理段，對運營成本最大的影響在于藥劑費和動力費，在進行價格調整計算時，可將深度處理段總成本折算為每噸水的處理成本，即深度處理段的水價，在與提標改造前污水處理服務費單價進行相加求和，得到的結果可作為提標改造后的特許價格。如此定價既不會擾亂社會資本方與政府方確定的定價機制，也不會由于將深度處理段的運營納入而導致社會資本方的運營壓力增加。

3.2 在擴大設計規模的情況下進行提標改造

隨著城鎮污水收集管網的不斷完善，對污水處理廠不僅要提標，還要求擴建規模，以處理新增的污水。此種情況下，對特許價格的影響主要體現在兩個方面，一是投資增加產生的影響，二是運維成本增加產生的影響。

（1）投資增加產生的影響。污水處理廠“提標+擴建”，增加的投資主要包括新增的深度處理部分、擴建的部分、原廠老舊裝置改造的部分，以及為滿足提標改造工藝技術需要對原有污水處理設施進行拆除和更換的費用等，在進行特許價格調整時，還需要考慮新增的固定資產投資和財務費用（即建設期的貸款利息）。應注意的是，不應把拆除內容所對應的建設成本及運營成本相關內容納入特許價格調整的計算范疇內。

（2）運維成本增加產生的影響。污水處理廠經過提標改造后，增加深度處理工藝部分會獲得更高的出水水質，然而對污水的凈化程度越高，需要的工藝技術和與之相匹配的電費、藥劑費也越高，運營成本也會隨之增加。

（3）特許價格計算說明。進行計算時考慮投資和運營成本，按照圖2污水處理服務費單價構成以財務評價理論進行逐項計算，進行相加求和后折算到每噸水中，可得到污水處理服務費單價，即新的特許價格，計算內容參考表3。

表3 特許價格（污水處理服務費）計算表格

4 結論

隨著污水水質排放標準的不斷提高，需要對污水處理廠進行提標改造，進而需要對BOT 模式下的污水處理廠提標改造后特許價格做出合理調整。文章分析了BOT 模式下運行的污水處理廠經提標改造后，出水水質從《城鎮污水處理廠污染物排放標準》（GB18918—2002）一級B 標準提高至一級A 標準的兩種情況下的特許價格的調整：①不改變設計規模情況下進行提標改造時，提標改造后的特許價格為提標改造前污水處理服務費與深度處理段噸水成本之和；②擴大設計規模情況下進行提標改造，提標改造后的特許價格需要重新按照圖2 的污水處理服務費單價構成以財務評價理論進行逐項計算，計算表格可參考表3；③在BOT模式下的污水處理廠的運營中，工資及福利、藥劑費和動力費占較大權重，在制定調價公式時，可將動力費、藥劑費、人工成本作為調整因素。