數據要素價值實現理論基礎及實踐問題研究

李紅娟

內容摘要：

數據的屬性、數據產權確權機制、數據產權保護等是數據要素價值實現和數據資產化的基礎制度。當前，由于數據產權不明、規則不清等問題造成數據要素開發利用和流動受限、數據占有權益不穩定、數據交易成本高效率低，信息安全、數據壟斷、不正當競爭等現實困境，影響了數據要素跨界融合及數據產業化效率。深圳在數據要素市場化配置改革中，在數據確權、數據交易、數據價值實現等方面，進行先行先試和探索創新性突破，其改革經驗對我國數據產權制度建設和市場體系完善有著重要的現實意義。

數字經濟時代，數據以強大的滲透力和黏合力正深刻改變著生產生活方式和社會治理方式。數據要素的有效利用和資產化是推動數字經濟高質量發展的關鍵環節，并作為國家基礎性戰略資源被提到了前所未有的高度。2019年10月，黨的十九屆四中全會提出“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制。”首次以中央文件的方式將數據正式確立為一種生產要素。2020年4月，中共中央、國務院出臺《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，將數據與土地、勞動力、資本、技術并列為基本生產要素，并明確了數據要素市場化改革的重點任務部署。國務院印發的《“十四五”數字經濟發展規劃》提出要充分發揮數據要素作用。2022年4月發布的《中共中央、國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》，再次強調要建立數據要素流通規則，推動數據資源開發利用。2022年12月，中共中央、國務院印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，強調要加快構建數據基礎制度，構筑國家競爭新優勢。這些為加快培育和發展數據要素市場，以數據作為核心要素推動區域數字經濟高質量發展賦予重要的時代價值。

一、數據要素基本內涵及邏輯關系分析

數據產權是經濟學和法學學科交叉背景下的復合問題，作為一種新型財產，數據權益的實現和保護已突破了現有的法律框架體系，面臨著法律邏輯和經濟效益關系的平衡與協調沖突。

（一）法學上數據產權以“權利”“權屬”為核心，經濟學更關注“效益”與“效率”

數據產權法學討論的分歧往往始于對“數據”屬性的不同認知，而經濟學在于“效率”的實現，通過明確數據的產權歸屬，降低數據收集、流通、使用等環節的交易成本，激勵數據作為生產要素的經濟價值得到最大實現。數據產權制度是構建數據要素基礎制度的根基，數據要素價值的實現依賴于數據開發利用、數據權屬確定、數據的評估、數據的交易、數據權利的保護等諸多基礎性制度機制保障。數據是對客觀事物（事實、事件、事物、過程或思想等）的數字化記錄或描述，是無序的、未經加工處理的原始素材。數據要素是利用數字技術對原始數據進行加工并嵌入生產活動，轉化為數據生產力的系列過程，是數據的物化勞動過程，能夠與傳統生產要素產生新的組合方式。數據要素市場是數據要素在交換或流通過程中形成的市場，既包括數據價值化過程中的交易關系或買賣關系，也包括這些數據交易的場所或領域以及交易的規則體系。數據要素市場的運行機制主要包括供求機制、價格機制、風險機制以及競爭機制等。

（二）數據產權本質是數據財產權，既不符合傳統財產權的構建邏輯，亦無法被納入知識產權的范疇之中

我國數字經濟的快速發展產生了維度多樣的海量數據，從主體來源上看，包括個人、企業、組織、政府等；從應用場景來看，包括購物、旅行、搜索、投資、交易等；從表現形式來看，包括數字、文本、圖像、音頻、視頻等。在數據權屬、流通、交易、安全等諸多制度中，數據產權制度居于核心地位。我國現行法律僅是概括性地對數據保護進行了規定，并沒有針對數據的權屬性質、確權、流通及權益分配保護等進行專門的立法，只能在一定程度上實現部分數據財產權的保護，無法應對數據要素市場構建目標下日益突出的數據財產權保護及安全問題。關于數據產權的相關規定，散見于《民法典》《網絡安全法》《個人信息保護法》《反不正當競爭法》等法律規定，例如《民法典》第一百二十七條規定“法律對數據、網絡虛擬財產的保護有規定的，依照其規定”。《網絡安全法》第七十六條對網絡數據和數字簽名作出了規定。總體而言，數據權利與網絡虛擬財產相似，具有可用性、排他性、可交易性等財產權屬性，數據產權制度本質上體現為一種社會關系，是調節人與人之間涉及數據相關利益關系的根本制度。

二、深圳數據確權和構建數據流通制度體系的經驗

深圳數據產權制度建設突出的經驗在于，緊扣自身“比較優勢”，即政策優勢、試點優勢、產業優勢、市場優勢等，聚焦數據要素市場化改革體制機制壁壘“創新突破”，以數據產權制度建設為抓手，推進整個要素市場制度體系建設和現代市場體系建設，全面深化改革，創造“競爭新優勢”。

一方面，法制率先創新突破，系統性出臺數據要素相關政策文件保障數據市場培育發展。深圳加快培育數據要素市場，建立健全數據安全、權利保護、跨境傳輸管理、交易流通、開放共享、安全認證等基礎制度和標準規范，深入開展數據資源調查，推動數據資源開發利用。一是完善合理的數據交易流通規則，安全可信的數據交易流通環境，率先開展綜合性數據立法。2018年著手開展有關立法調研工作，2019年初出臺國內第一部基礎性、綜合性的數據立法《深圳經濟特區數據條例》，首次以地方立法形式系統性探索數據權益、個人數據保護、公共數據管理等數據要素市場相關基礎制度。二是出臺《深圳市首席數據官制度試點實施方案》《深圳數據交易管理辦法》《深圳市數據流通及交易第三方機構管理辦法》《深圳市數據產權登記管理暫行辦法》等政策文件，對數據交易所、數據買賣雙方、數據商、第三方機構給出了清晰的定義，將數據可信流通這個環節，納入交易所構建基礎設施的部分，有力的促進數據有序高效流動。

另一方面，試點先行先試，構建和完善數據要素市場交易和服務體系，積極推進公共數據資源開發利用。深圳在全國率先提出并構建數據知識產權存證登記程序完整流程，面向社會提供數據知識產權登記公共服務，通過數據登記，數據擁有了數據知識產權權利外觀，具有了有限排他權，能夠規制他人不正當獲取和使用數據的行為，在避免數據權益糾紛的同時，破解企業因數據權屬。截至2023年5月底，深圳數據知識產權登記平臺內公示的數據知識產權登記證書已達68份。①通過立法構建信息開放共享的頂層設計，推進“互聯網+政務服務”建設，實現政府部門的數據開放共享，并推動政府部門與社會的數據開放共享；在公共數據資源開發利用方面，深圳市開展公共數據資源開發利用試點工作，基于聯邦學習、多方安全計算、數據沙箱、區塊鏈等新技術，建設融合數據和社會數據的開發利用環境。在數據應用場景拓展方面，深圳市政府數據開放平臺通過創新方式推廣數據應用，堅持每年舉辦開放數據應用創新大賽。統計數據顯示，截至2022年底，深圳已引入數據提供方、數據商、數據需求方等市場參與主體共計484家，覆蓋全國26個省市，深圳市外占比達76%。數交所已完成登記備案交易415筆，累計交易金額超11億元。②有效地促進數據的交易、流通、共享和保護，進一步釋放數據要素價值潛力。

三、數據要素價值實現存在的主要問題

由于數據的無損耗性、可復制性、時效性、分散性、多樣性、再創性等屬性，使得數據作為一種新型生產要素，一方面具有強賦能產業鏈轉型升級和高價值的經濟增長潛力，另一方面在價值實現中普遍存在確權難、定價難、互信難、交易難、監管難等一系列痛點和難點，面臨著數據開發利用與權益保護、安全防護之間的利益平衡的挑戰和困境。數據的市場價值未被充分的激活，數據對經濟增長的貢獻作用未能有效的發揮。主要表現在以下三方面。

一是數據要素的權利屬性確定缺乏明確的法律依據，數據要素利用不足和濫用并存，嚴重阻礙數據要素市場化配置的發展。數據的法律屬性不明導致難以明確具體賦予數據何種法律權利，加之數據類型復雜、環節多、投資主體多元化，也造成難以統一確定數據權屬。隨著數據的經濟價值不斷被開發和利用，越來越多的數據產權糾紛對數據的合法合規使用提出了更多挑戰。從已生效的法院判決看，主要依據《反不正當競爭法》，從規制侵權行為的角度進行的消極性司法保護，在一定程度上解決了司法實踐的需要，但無法起到推動數據流通、交易的作用。與此同時，數據監管日趨嚴格，出于數據安全責任、數據權屬、數據使用路徑等因素考慮，各行業主管部門開放數據顧慮較多，影響了數據資源匯聚的數量和質量。數據要素運用仍不充分，數據應用場景開發、企業畫像等方面仍有較大提升空間，信息共享和數據整合較不充分，存在一定的數據孤島現象，銀行難以充分完整獲得有用的企業經營和信用信息，只能依賴傳統抵質押融資方式防范信用風險，限制信用類貸款發展，嚴重影響了數據資產化價值的實現。

二是數據要素市場定價機制不健全，數據的成本價和交易價難以衡量，降低了數據資產化效率。數據要素市場是一個隱含交易各方行為規則、知識和信息的集合，而價格機制則是這些元素相互作用的集中體現。在數據要素市場中，要素在價值生產中的貢獻值不能直接被測定，更多的是通過市場經濟的競爭簡化為數據要素價格信號，數據定價機制的建立是完善市場生態體系的關鍵問題。數據的采集、挖掘、傳輸、加密、分析、存儲等一系列環節都需要一定投入成本，尤其是前期的基礎設施建設和配套技術研發，成本往往較高。數據生產價值鏈條長且運行過程復雜，涉及多種交易對象和產權主體，對此進行價值計量難度較大，同時，由于數據要素的虛擬性，使得數據生產成本計算起來較為困難，因此，數據市場的定價、評估和交易主體權益保護成為數據資產化的關鍵，而這也正是目前數據要素價值實現中的薄弱環節。

三是數據資產分類不清，數據源壟斷，對數據技術創新和數據產業化造成阻礙。清晰的產權邊界是數據技術應用和產業發展的基礎制度保障。由于企業數據、個人數據、公共數據資產邊界不清，數據濫用、數據源壟斷、產業潛力挖掘不充分等問題突出。數據的高固定成本、低邊際成本、產權不清、來源多樣和結構多變等特征，對于產權類別和邊界提出了更高的要求，尤其是進行數據產業化的過程中，分類不清增加數據要素流通與交易的不確定性，加大了數據買賣雙方對數據價值評估不確定、不可估以及風險不可控，進而降低了數據技術的創新及數據產業化進程。

四、政策建議

構建數據產權制度，促進要素數據合規有效利用，充分釋放數據經濟價值，突出數據分類分級、要素確權授權機制、數據收益分配機制及強化安全治理，助力數字經濟高質量發展。

一是完善數據確權授權機制，推動數據分類分級標準制度體系建設。進一步完善頂層設計，加快建立健全涉及數據所有權歸屬等關系到數據要素確權與評估的關鍵方面的法律制度安排。分類分級建立公共、企業、個人領域的數據規制規則，比如企業數據產權更多側重于涉及商業秘密的法律法規，個人數據更多關注個人信息保護及安全。在保障公共數據資源公益屬性的前提下，地方政府成立市場化、公司化運作的省級公共數據資源一級開發機構，推進公共數據資源一級開發和授權開放。按照分類分級標準，加大數據開放，加速公共數據資源社會化開發利用。探索建立公共數據資源開發技術相關標準體系，完善數據要素確權與評估的制度框架。

二是加快推進統一公共數據采集和加工，打通數據流通和共享的體制機制壁壘，促進數字技術和實體經濟深度融合。構建信息開放共享的頂層設計，著重解決政府部門的信息“孤島”問題，推進“互聯網+政務服務”建設，實現政府部門的數據開放共享，并推動政府部門與社會的數據開放共享。構建各產業大數據平臺，推進公共數據與產業數據融合應用，賦能傳統產業轉型升級，催生新產業新業態新模式，提升數據產業化的效能。

三是依托大數據交易平臺，推動數據要素市場化配置。鼓勵和引導數據交易主體在依法設立的數據交易平臺進行數據交易。探索構建涵蓋產權界定、價格評估、流轉交易、擔保、保險等業務的綜合服務體系。培育數據開發市場主體，積極拓展數據資源應用場景，為推動企業技術創新應用提供更多“高含金量”場景條件。支持開展數據資產管理、數據交易、結算交付等業務，逐步建立全鏈條數據要素供需對接市場。

（作者為國家發改委經濟體制與管理研究所研究員）

注釋：

①任文岱.用登記證書促進數據交易流通數據知識產權制度探索的深圳模式[N]民主與法制時報，2023-05-31，001版.

②李曉玲.深圳：加快打造全球數字先鋒城市[N].經濟參考報：2022-12-27，006版.