都市圈農村產權有形交易市場建設的實踐與思考

阮成 黃潤韜

農村產權流轉交易市場是為各類農村產權依法流轉交易提供服務的平臺。農村產權流轉交易市場包括無形市場和有形市場。在有形市場建設方面，2008年，成都市成立了全國第一家綜合性的農村產權交易所（葉興慶等，2015）。為貫徹落實《國務院辦公廳關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》精神，積極培育和發展農村產權流轉交易市場，規范農村產權交易行為，統籌城鄉發展、促進農民增收，四川省政府辦公廳于2015年6月印發《關于全省農村產權流轉交易市場體系建設的指導意見》，明確“擴大提升成都農村產權交易所功能覆蓋面，將其建成省級交易平臺。把成都農村產權交易所的交易規則、交易模式、軟件系統推廣覆蓋到全省，實現省、市、縣交易平臺聯網共享交易系統，開展網上交易。依托成都農村產權交易所建立全省統一的交易信息發布中心，逐步建立全省統一的農村產權交易業務處理中心（數據中心），突破地域限制，提高交易效率，節約交易成本，實現信息共享”“成都農村產權交易所作為省級綜合交易平臺，負責對市、縣級交易平臺建設進行業務指導”。2017年，成都農村產權交易所（以下簡稱“成都農交所”）探索以“獨資建設”模式設立分公司，以“合資共建”模式設立子公司的市場化形式，在成都市內16個涉農區（市）縣相繼設立了16家農村產權交易分支機構，并在鄉（鎮）、村（社區）兩級設立農村產權交易服務站（點），搭建全市全域覆蓋的農村產權交易市場體系，成都市依托成都農交所建立了全市統一的農村產權交易平臺。

近年來，成都農交所認真貫徹落實黨中央推動成渝地區雙城經濟圈建設重大戰略、四川省委“一干多支、五區協同” “四化同步、城鄉融合、五區共興”發展戰略，緊緊圍繞省委成德眉資同城化發展“先手棋”、建強現代化成都都市圈①決策部署，在充分總結運用成都全市全域農村產權交易市場體系建設實踐經驗基礎上，積極研究探索，以農村產權交易機構統籌、服務體系統籌、平臺系統統籌、鑒證應用統籌、資金結算統籌“五個統籌”為核心，建立健全都市圈農村產權有形交易市場，加快建設“立足四川、輻射西南、影響全國”的區域性農村產權流轉交易市場，積極融入全國統一大市場建設，有力助推成都都市圈鄉村振興、城鄉融合發展、共同富裕。

一、“五統籌”——成都都市圈農村產權有形交易市場建立的主要做法

（一）交易機構統籌

在德陽、眉山、資陽三市黨委政府以及資源要素主管部門的有力支持下，成都農交所先后投資2000萬元以“合資共建”模式專設農村產權交易機構，即以成都農交所控股，地方國有企業平臺參股設立子公司。2017年12月12日，成都農交所德陽公司正式掛牌運營；2020年1月2日，成都農交所眉山公司正式掛牌運營；2020年1月21日，成都農交所資陽公司正式掛牌運營。通過設立德眉資三市交易機構，股權結構上控股進一步實現了成都都市圈農村產權交易機構、交易市場的同城化，統籌建立了統一的農村產權交易平臺（市場）；在三市下轄區（市）縣設立農村產權交易分中心，在鄉（鎮）、村（社區）設立農村產權交易服務站、服務點，搭建完善都市圈農村產權有形交易市場。

（二）交易服務體系統籌

農村產權有形交易市場建設的重點在于交易服務體系建設。成都農交所加強統籌指導德陽、眉山、資陽三市農村產權交易服務體系建設，三市均參照成都市政府出臺的《成都農村產權交易所區（市）縣分公司（子公司）建設方案》《成都市鼓勵和引導農村產權入場流轉管理辦法》等經驗做法，相繼出臺了當地的農村產權流轉交易市場體系建設、農村產權入場流轉交易等方面的政策文件，使得成都都市圈四市在體系建設、交易品類、政府購買服務等方面政策同城基本一致。同時參照成都市資源主管部門出臺的交易管理辦法及交易規則，德眉資三市農業農村、自然資源等部門出臺了農村土地經營權、林權、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標、耕地占補平衡指標等交易管理辦法及交易規則，德陽、眉山、資陽公司均按照成都農交所本部各類農村產權品種交易實施細則制定了交易實施細則，進一步明確統一交易方式、交易鑒證、交易程序、交易法律責任承擔等內容，有力推動都市圈農村產權交易服務體系建設。

（三）交易平臺系統統籌

農村產權有形交易市場建設的核心在于交易平臺系統建設。成都農交所統籌優化交易平臺信息系統，德眉資三市交易項目信息均可通過成都農交所交易系統統一發布，成都農交所及德陽、眉山、資陽公司交易大廳大屏幕上均能實時滾動包括土地經營權、林權、集體經營性建設用地等各類農村產權交易品種流轉交易信息，投資者可在三市中任意一個交易場所，按照同樣的價格、流程完成交易，不但方便了交易客戶，更保證了市場交易標的的統籌，實現農村產權交易同城化。特別是近年來，按照全省農村產權統一大平臺、大市場建設需要，成都農交所對原信息系統進行全面升級迭代，加快推進數字農交系統建設開發，逐步建成農村“三資”數字交易平臺、農村產權交易平臺、動態監測平臺以及糧食交易平臺等，并從交易門戶系統、基礎支撐環境建設、災備云服務等板塊提升完善信息系統建設。

（四）交易鑒證應用統籌

農村產權有形交易市場建設的基礎在于交易鑒證成果應用。實施統一的交易鑒證管理進一步統一了全省地市州交易鑒證標準，明確交易項目統一在成都農交所交易系統內完成，交易鑒證編號由系統自動生成，保障交易鑒證規范開展，落實統一交易鑒證管理要求，為交易鑒證成果統籌應用夯實基礎。統一交易鑒證實現了交易數據分析成果同城化的運用。通過對交易數據比對分析，及時精準掌握成德眉資四市各類農村產權價格趨勢、產業發展態勢、投資走勢等分析共享成果后，可更有針對性地推介各類農村產權交易項目和引入產業項目；同時，在交易鑒證的要求和標準統一后，其交易結果實現了在融資服務、產權價值認定等方面達成同城化運用，極大地增強了農村產權交易平臺的公信力和權威性。

（五）交易資金結算統籌

農村產權有形交易市場建設的關鍵在于交易資金的統一結算。近年來，成都農交所嚴格落實《四川省交易場所監督管理辦法（試行）》和地方金融監管部門關于交易場所“五統一”（統一交易制度、統一交易后臺、統一清算結算、統一產品規劃、統一市場管理）要求，結合全省地市州實際，統籌制定出臺成都農交所《交易資金統一清算結算管理辦法》，明確全省農村產權統一清算結算適用范圍、結算程序和流程，進一步規范各項業務交易資金清算結算，保障交易資金安全。同時與銀行等金融機構合作，創新推出二維碼掃碼支付等多種電子支付方式，從傳統線下結算到線上統一結算，讓客戶更安全便捷交易，降低交易成本，避免交易糾紛，更好地防控交易風險。

二、取得成效

（一）農村產權交易市場服務體系實現都市圈區域全覆蓋

成都都市圈實現了農村產權交易職能向區（市）縣延伸，建立了市、縣（區）、鎮（鄉）、村四級農村產權交易服務體系，形成了都市圈各城市“一個市級交易平臺、四級服務體系”和“政府鼓勵引導、市縣分級交易、鄉村宣傳初核、社會支持配合”的良好格局，有力推動全省農村產權交易統一大市場形成。其中：德陽公司已設立旌陽、綿竹、中江等6個區（市、縣）農村產權交易服務中心、84個鎮（鄉）和1158個村級服務站（點）；眉山公司已設立仁壽、青神、東坡區等6個縣級交易平臺，61個鎮（鄉）和653個村級服務站（點）；資陽公司已設立雁江、安岳、樂至3個縣（區）交易中心，89個鎮（鄉）和986個村級服務站（點）。

（二）農村產權交易市場規模優勢和集聚效應初顯

截至2022年末，成德眉資四市農交所共成交項目3.06萬宗，流轉面積380.85萬畝，交易規模（成交金額）1654.49億元。其中，德陽眉山資陽三市農交所累計完成各類農村產權交易140.89億元（德陽公司交易規模112.51億元；眉山公司交易規模18.75億元；資陽公司交易規模9.63億元），成交項目9366宗，流轉面積104.66萬畝。有力促進了成都都市圈四市農村產權交易市場不斷培育壯大，推動實現都市圈農村產權資源要素有序流動、市場配置、高效利用，農村資產資源要素潛在價值充分激活，鄉村發展內生動力持續激發。

（三）服務鄉村振興作用凸顯

聚焦解決鄉村振興中“錢從哪里來、人往哪里去、地當如何用”難題，農村產權交易市場通過高效盤活都市圈農村閑置資源資產，促進集體資產保值增值，促進村集體和農民增收，壯大新型農村集體經濟；提供土地要素保障，促進鄉村產業發展和美麗新村建設。比如成都農交所德陽公司在全國首創閑置農房使用權流轉“三書”模式（律師法律審查意見及見證書、公證書、交易鑒證書）推出的閑置農房房源，抖音閱讀量突破百萬，吸引了來自江蘇、北京、陜西、重慶、成都、甘孜州等省內外市民、投資者到德陽農村地區發展興業，成交金額超7000萬（570余宗），通過閑置農房流轉，吸引更多資金、技術、人才等城市要素流向農村，使閑置農房成為鄉村振興的產業載體、農民增收的鮮活資源。截至2023年4月末，成都農交所德陽公司累計完成集體資產交易項目941宗，交易規模2.69億元，全市集體資產處置實現最高溢價率1150%，平均溢價率達64.39%。

（四）國有資本保值增值

成都農交所德陽公司、眉山公司、資陽公司注冊資本金分別為600萬元、800萬元、600萬元，注冊資本金總計2000萬元。截至2022年底，德陽、眉山、資陽三家農交所公司凈資產總計增值63.24%，有力提升了都市圈農村產權交易機構國資經營效率。2021年，成都農交所“五統籌”全國首創都市圈農村產權有形交易市場典型經驗做法（案例）經四川省推進成德眉資同城化發展領導小組辦公室評為成德眉資同城化七項全國首創類亮點做法之一并在全省推廣；2022年獲評成都市國資委2019—2021年任期市屬國有企業國資經營創新轉型優秀案例，其經驗做法供全市國企借鑒學習。

三、對深化都市圈農村產權有形交易市場建設的啟示與思考

（一）都市圈農村產權有形交易市場建設是農村產權交易機構融入全國統一大市場建設的創新實踐

黨的二十大報告指出“堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動”“構建全國統一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系”。《中共中央、國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》提出“打造統一的要素和資源市場”。目前，建設全國統一大市場的最大障礙是城鄉市場的不統一。基礎設施的改善、現代流通體系和交易平臺的建立為城鄉統一市場建設提供了必要的物質前提，有利于提高要素和資源在城鄉間流通的效率（劉守英等，2022）。而實踐證明，農村產權流轉交易市場是推進城鄉要素平等交換、保障農民財產權利的重要載體，農村資產資源要素進入農村產權交易平臺即農村產權有形交易市場公開規范交易，進一步破除農村要素和資源市場化配置的壁壘，暢通城鄉要素雙向流動的體制機制障礙，農村產權交易市場作為我國要素和資源市場的重要組成部分，在建設全國統一大市場的戰略中具有重要地位。都市圈農村產權有形交易市場是在維護全國統一大市場的前提下，結合區域重大戰略和區域協調發展戰略的實施，依托農村產權交易平臺（機構）探索建立的區域性農村產權交易市場，是在都市圈優先開展區域市場一體化、區域城鄉統一大市場建設，構建重點區域統一農村要素和資源市場，促進城鄉均衡發展、融合發展，推動全省農村產權統一大市場的形成，發揮好規模優勢和集聚效應，是農村產權交易機構主動融入全國統一大市場建設的創新實踐探索。

（二）以超大城市核心優勢引領促進都市圈內外城市農村產權流轉交易市場培育和均衡發展

從全國范圍看，全國各地（省、市、區縣）農村產權交易市場分散不統一，發展不均衡。相對而言，發達地區特別是集體經濟發達地區，農村產權交易市場建設步伐較快。據統計，全國各大中心城市（直轄市、副省級城市、省會城市）以企業（以國有為主）、事業單位法人等多種形式成立了農村產權交易機構（交易所、交易中心、流轉服務中心等）；截至2020年底，全國有1474個縣（市、區）、2.2萬個鄉鎮建立土地流轉市場或流轉服務中心（農業農村部，2022），已建立1800多個縣級林權管理服務中心、20多個林權類交易所（國家林業和草原局，2020）。江蘇省、成都市這類農村產權交易規模上千億的地區較少，大多在500億元以下，部分省市交易規模在100億元以下。成都都市圈農村產權有形交易市場充分發揮成都在農村產權交易市場建設方面的核心優勢和極核引領、輻射帶動作用，依托成都農交所在德陽、眉山、資陽探索建立健全都市圈農村產權有形交易市場的基礎上，近年來又以“五統籌”為核心在宜賓、樂山、巴中等省內地市設立農村產權交易平臺（機構），推動建立覆蓋全省的農村產權交易統一大市場，促進全省農村資產資源要素的有序流動、市場配置、高效利用。如成都都市圈的資陽市參照成都“農村集體經營性建設用地入市”試點經驗做法，2022年成功推動資陽市首批集建用地在農交所平臺公開掛牌入市交易，實現省內市州城市（除成都市外）集建入市突破。

（三）在統籌都市圈整體利益和各城市比較優勢基礎上深化都市圈農村產權有形交易市場建設

黨的二十大報告指出“以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局”。都市圈內各城市農業農村要素、自然資源要素稟賦差異大，農村集體產權制度改革（確權頒證、股權量化等）深化程度、推進力度以及產權交易政策支撐上有差距，將直接影響各城市可入場交易的農村產權品類。在推進都市圈農村產權有形交易市場建設中，要統籌都市圈整體利益和各城市資源要素比較優勢，充分考慮各城市對農村產權交易（品種）的個性化需求，創新合作模式與利益分享機制，強化城市間農村產權交易市場政策協同，建立健全協同發展體制機制，構建都市圈一體化發展機制，在深化合作中實現互利共贏，為都市圈城市群高質量發展、城鄉融合發展提供農村資源要素支撐。如在土地要素市場化配置方面，不僅要在現有法律法規及政策框架下，依托農村產權交易平臺，積極探索推動都市圈內城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨地區調節，聯動推進農村集體經營性建設用地跨行政區配置改革，還要合理利用好非中心區域地價低的成本優勢，妥善承接中心城區的經濟功能轉移和產業分工調整。

（四）在國家農村產權流轉交易規范化建設試點任務中深化都市圈農村產權有形交易市場建設

2022年中央一號文件提出“開展農村產權流轉交易市場規范化建設試點”。今年4月，農業農村部、中央農辦、國家發展改革委等11部門聯合印發《農村產權流轉交易規范化試點工作方案》及《農村產權流轉交易規范化試點建設參考》，明確健全交易體系、完善交易規則、加強風險防控、強化監督管理等四個方面試點任務，并從交易機構、交易服務、信息平臺、交易品種、交易鑒證等多維度多層面細化農村產權交易市場規范化建設參考內容。特別是在交易機構建設上，文件指出“鼓勵有條件的地方探索不同區域間市場聯合與合作”；在確定入場交易品種上，指出“應結合當地資源稟賦、資產形成屬性和相關法律法規及政策要求進行科學論證”，為各地農村產權有形交易市場規范化建設以及建設運營交易機構指明了發展方向和實踐路徑，提供了權威依據和關鍵指引。下一步，各地在試點工作中，應通過制定完善規范性政策文件、交易規則，推動不同平臺系統建立共享機制（打通數據共享接口），強化交易運行動態監測等舉措，深化當地及都市圈農村產權有形交易市場規范化建設，不斷提升市場服務功能和服務質效。

注釋：

①都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。具體參見《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》（發改規劃〔2019〕328號）。

2021年11月，經國家發展改革委、四川省人民政府同意，《成都都市圈發展規劃》正式印發。《規劃》明確，成都都市圈以成都市為中心，與聯系緊密的德陽市、眉山市、 資陽市共同組成。主要包括：成都市，德陽市旌陽區、什邡市、廣漢市、中江縣，眉山市東坡區、彭山區、仁壽縣、青神縣，資陽市雁江區、樂至縣，面積2. 64萬平方公里，2020年末常住人口約2761萬人；規劃范圍拓展到成都、德陽、眉山、資陽全域，總面積3. 31萬平方公里，2020年末常住人口約2966萬人。

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