鄉村振興背景下特色小鎮建設中土地政策研究

梁馨以 鐘德仁 郝世綿

摘要：黨二十大報告指出，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。在當前鄉村振興的大背景下，特色小鎮建成為了實現鄉村振興的關鍵路徑之一。近年來我國特色小鎮建設得到快速發展，但是在特色小鎮的建設中也存在著許多問題。而土地政策的制定和執行在特色小鎮建設中起著重要的作用。本文基于鄉村振興背景下結合我國特色小鎮建設進程中土地流轉的現狀，通過對特色小鎮建設中土地政策的研究，分析特色小鎮建設中土地流轉需求，對特色小鎮建設中土地政策的創新探索。

關鍵詞：鄉村振興 特色小鎮 土地政策 需求 探索

*基金項目：安徽科技學院校級重點項目：基于全面發展視角下安徽省特色小鎮與城鄉融合良性互動研究（2021rwzd01）；安徽省教育廳人文社科重點項目（SK2021A0477）：新發展格局視域下安徽省特色小鎮與城鄉融合發展的路徑研究；安徽省社會科學創新發展研究課題：推進我省城鄉融合發展試驗區建設研究（2021CX049）；安徽省高等學校人文社會科學研究重大項目：安徽省綠色食品產業鏈發展的綠色金融支撐研究（SK20212D0073）。

一、引言

黨的二十大報告中再次提到了鄉村振興戰略的重要性，同時首次提出了建設農業強國，說明“三農”問題仍是發展中的重中之重。在政策的傾斜支持下，“三農”問題得到了高度重視，但是我國農村基礎較為薄弱城鄉差距依然顯著，支撐快速發展的底氣不足，因此在實踐過程中我們發現特色小鎮的建立是鄉村振興實施得重要平臺。由此建立和發展特色小鎮，是加快農業產業化發展，推動農村經濟提升，以及促進農民增收的有利途徑。2016年國家相關部門共同出臺了《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，計劃至2020年建設1000個富有特點和活力且美好宜居的特色小鎮，其發展自此進入高速階段。而國家對特色小鎮的重視程度從側面強調了特色小鎮建設的時代性與重要性。

但是作為近年來新生事物的特色小鎮，對土地的需求跟其他項目仍有不同。從政策的供給端來說，關于農村土地的政策很多，但是針對于特色小鎮的配套土地政策還沒有健全，由此導致了供需難以對接，這也給特色小鎮的建設帶來許多困難，基于此探索出適合特色小鎮發展的土地政策是亟待解決的問題。

二、土地政策在特色小鎮建設中的作用

深化土地制度改革是鄉村振興戰略實施的重要制度保障，要想更好的實施鄉村振興戰略則需要完善的制度供給保障，這種制度保障是一個全面的、系統的有機體系。而特色小鎮的建設作為鄉村振興的重要平臺，由此土地政策也是特色小鎮建設的重要資源，土地政策的制定和執行對于特色小鎮建設的成功至關重要。因此，特色小鎮建設中的土地政策需要考慮以下幾個方面：一是土地利用方式：土地利用方式是特色小鎮建設的核心問題之一，需要根據不同地區的實際情況，合理規劃土地利用方式，滿足特色小鎮建設的需要，同時保護土地資源，維護農民的土地權益。二是土地供給機制：土地供給機制是指政府如何保證土地供應的穩定性和可靠性。在特色小鎮建設中，要盡可能避免土地閑置和浪費，促進土地的合理有效利用。政府可以通過土地征用、土地轉讓等方式保障土地供給，同時也需要關注農民的土地收益和土地權益。三是土地承包經營權的流轉：土地承包經營權的流轉是特色小鎮建設中的關鍵問題之一。在土地承包經營權流轉中，要保證土地流轉的公平性和可行性，促進土地的集約化利用。政府可以在土地承包經營權流轉中給予一定的政策支持和配套措施，鼓勵土地流轉。

在考慮以上需求的同時，土地制度與鄉村振興資金保障制度有著緊密的聯系。特色小鎮的建設除了需要大量的土地外也需要大量資金的支持。而除了國家每年的財政支持外，其他金融支持也是非常重要。而農村集體用地作為最主要且最具價值的金融資源，可以通過對農村土地的合理配置，吸引各金融資金成為特色小鎮的資金來源。通過對集體用地的盤活，以及對承包土地的“三權分置”和宅基地改革賦予更多權力給農民，使得更多土地能夠流轉，從而促進更多受讓方的開放性，吸引更多工商資本的投入，為特色小鎮的建設及鄉村振興的實現培育了重要的資金來源。由此可見農村金融工作的發展與土地制度的發展有著密切的聯系。

從產業化發展角度來講，作為特色小鎮的建設中，要以產業為重點發展方向，現階段建設的特色小鎮主要有，資源型特色小鎮、產業培育型特色小鎮、文化旅游型特色小鎮、交通樞紐型特色小鎮等類型。不同類型的特色小鎮都需要根據自身的需求，自身的特點精準定位，明確規劃、建設、運營、投資主體，等多種影響，制定針對其需求特色的土地政策。特色小鎮跟傳統的房地產開發不同，其是著眼于“三生融合”的小城鎮綜合體。不僅需要考慮經濟效益，還要考慮其生態效益等多方面的內容。由此圍繞各主體的產業發展進行規劃，那么對土地的需求不同。需要制定出針對于各類型特色小鎮的用地政策，從而保障各類型各區域的特色小鎮健康快速的發展。

三、特色小鎮建設中土地政策的路徑探索

（一）引導農民參與特色小鎮建設

在土地征用和土地承包經營權流轉中，應該注重農民的參與，保障農民的權益和利益。利用土地政策可以有效地引導農民參與特色小鎮建設，首先通過開展土地流轉，政府可以通過資金補貼、土地流轉補償等方式引導農民將土地流轉給特色小鎮企業或合作社，以提高土地利用效率和農民生產經濟效益。其次培育農村土地經濟組織，鼓勵農民自建市場，組織農村合作社及其他農村土地經濟組織，開辦特色小鎮經營活動，帶動整個特色小鎮的經濟發展。再次，政府可以為農民提供土地使用權保障，采取土地使用權質押或股份授予的方式，為農民提供土地使用權保障，并引導他們參與特色小鎮的建設和運營。最后提供土地用途多樣化選擇，政府可以通過調整和優化土地用途，開辟更多的就業崗位和生產項目，為農民提供更多選擇的機會，促進他們參與特色小鎮的建設。另外對于參與特色小鎮建設的農民，政府可以提供土地扶持政策，如補貼承包地土地租金、提供的稅收減免等。綜上所述，利用土地政策引導農民參與特色小鎮建設是十分必要的，可以有效推進特色小鎮的建設和農村經濟發展，實現共贏的局面。

（二）建立差別化土地政策

依據不同類型的特色小鎮應該根據當地的資源環境、產業特點和發展需求，建立差別化的土地政策，以最大限度地發揮當地的優勢和潛力，例如資源特色型特色小鎮。對于以獨有資源為特色的特色小鎮，政府可以建立土地稅收減免、補助等政策，優先提供土地資源，鼓勵企業投入建設、開展聯合開發活動，通過土地價格、土地使用權等手段，引導投資者進入項目開發和運營。

同時針對文化旅游特色，政府可以鼓勵和支持開展土地使用權股份投資、租賃、置換等活動，開展旅游休閑、娛樂等活動，吸引更多的游客，增加小鎮經濟收入。在此基礎上政府可以以土地流轉和入股參與等方式，加強土地開發活動，引進企業和專業人才，開辦文化中心、古鎮景區和文化旅游產業等，探索文化與經濟結合，以提高文化遺產的同時增加小鎮經濟效益。

而對于產業型特色小鎮需要大量的土地資源，土地政策的制定對于特色小鎮的規劃、建設和發展都有著重要的影響。首先，土地政策可以促進特色小鎮的規劃和建設。政府可以通過土地使用權出讓、土地征收補償等方式，將土地資源劃撥給特色小鎮建設者，為其規劃、建設和發展提供保障。其次，土地政策可以促進特色小鎮的產業發展。增加就業機會，提高居民的生活質量。另外政府可以通過土地征收、使用方式轉變等方式，鼓勵引進相關企業入駐，建立基地進行高科技、有機農業、新材料等專業化、集成化、全連鎖化的產業鏈建設，全力支持小鎮發展。總的來說，土地政策對于產業型特色小鎮的發展有著重要的作用，政府應該根據特色小鎮的實際情況，制定有利于其規劃、建設和發展的土地政策。

針對交通樞紐型特色小鎮，政府可以優先提供土地資源，引導投資者以市場化方式，尤其是以土地使用權股份授予等方式，開展土地開發、建設，以提高土地利用效率。同時集約化開發，政府可以制定土地開發規劃，對土地用途進行分類和劃分，鼓勵集約化開發，例如建設交通樞紐、園區、商業中心等，使其周邊的設施配套更加完善、資源利用更加集約，以發揮交通樞紐特點和優勢。多元化地產發展。鼓勵土地及物業經濟發展，例如開設酒店、住宅等，吸引人員聚集，同時也提高交通樞紐特色小鎮的吸引力和知名度。在流轉方面政府可以打造特定土地流轉市場，對于保障交通樞紐特色小鎮發展重要地塊，可以鼓勵農民流轉土地或通過土地股權或經營權等方式共同推動特色小鎮的發展。交通樞紐特色小鎮需要采取靈活多變的土地利用政策，以加速小鎮的發展和對周邊區域的引領作用，同時也需要同時考慮場地限制、環保、規劃等多種相關因素的影響。綜上所述，不同類型的特色小鎮建設存在不同的土地資源和經濟條件，應該建立差別化的土地政策，保持政策的靈活性和可調性。

（三）做好特色小鎮用地需求與現行土地政策的對接

特色小鎮建設的用地需求與現行土地政策之間的對接是一個關鍵問題，需要綜合考慮多方面因素。隨著我國城市化的加快和人口的不斷增長，土地資源的供給與需求矛盾日益加劇。在這種情況下，特色小鎮建設所需的用地，需要盡可能地合理利用有限的土地資源。當前政府已經出臺了一系列的土地政策，包括土地使用總體規劃、土地招拍掛、土地增值稅等。特色小鎮建設要與這些政策進行對接，符合相關規定和標準，不僅能夠緩解土地資源矛盾，同時也能夠更好地實現經濟與社會效益。同時特色小鎮作為新型城鎮建設的重要組成部分，必須堅持可持續發展的理念，采用節約型、環保型、高效型的建設方式。因此，在用地規劃和設計上，應盡量減少土地浪費，避免城鎮過度擴張的問題。設計合理的公共設施和配套服務是特色小鎮建設中的重要環節。在用地選擇上，應優先考慮符合特色小鎮定位的方向和定位，同時也要考慮到公共設施與配套服務所需的土地面積和功能。綜上所述，特色小鎮建設的用地需求與現行土地政策的對接需要綜合考慮多方面因素，需遵循可持續發展的原則，在規劃設計上做出合理的選擇。同時，在政策方面也需要有更具體、更完善的指導，以實現特色小鎮建設持久健康的發展。

（四）將土地政策運用于特色小鎮建設各個環節

特色小鎮建設是一個復雜而龐大的工程，活用土地政策可以在各個環節中起到重要作用。

首先在選址階段，土地政策中關于制定土地使用總體規劃的規定，可以幫助選址人員評估研判，明確特色小鎮選址的范圍和定位。同時，完善土地使用總體規劃，可以統籌規劃土地空間，減少土地浪費。在此基礎上作為特色小鎮的選址，不僅需要考慮產業發展的需要，還需要考慮到環境發展的需求，要注意回避永久基本農田保護區、各類自然保護區、土地利用總體規劃確定的禁止建設區等禁區。由此作為針對特色小鎮的土地政策，不僅要考慮到土地政策的總體規劃，也要考慮到作為特色小鎮的區域特點。靈活運用土地政策才能更好的選址。

其次土地供應階段，土地政策中的招拍掛機制，可以有效地保障土地資源的供應，并優化土地資源配置，促進地方經濟的快速發展。因此，特色小鎮在土地供應階段應該充分利用現行的招拍掛政策，提高用地的效益，并打造特色小鎮的競爭優勢。另外作為特色小鎮，其大多數建設在農村地區，而農村集體用地則成為了特色小鎮的土地主要來源，由此農村集體用地的流轉也為特色小鎮的土地供應提供了足夠的保障。合理利用農村集體用地流轉政策也是特色小鎮建設中對土地政策靈活運用的重要方面。而現階段的農村建設用地并不能充分滿足產業用地需求，也無法保障特色小鎮的建設需求，由此在我國耕地紅線和建設用地不足的現實情況下，通過盤活農村宅基地以及加強對宅基地的集約節約利用，可以成為推動鄉村振興產業落地的重要用地來源。根據農業農村部抽樣調查數據，2019年全國農村宅基地閑置率為18.1%。由此利用好農村閑置宅基地發展特色小鎮，一方面為特色小鎮建設提供了豐厚的土地，另一方面利用現有的宅基地建筑也可以保留鄉村原有的鄉風文化氣息，保護農村傳統文化風貌，對促進當地特色小鎮文化旅游特色有著重要的意義。

再次到了土地使用階段，特色小鎮的建設需要用到大量的土地。因此，在土地使用階段，要合法使用土地、保護土地資源、促進生態環境建設，同時嚴格遵循國家的土地管理政策，確保特色小鎮的建設符合當地的土地政策法規。在土地使用中除了考慮產業、區位、原有資源等因素，還要考慮土地和環境生態等資源約束。應當充分利用原有建筑物，根據當地的地形地貌和傳統風格進行規劃建設，在保證不破壞當地風貌的前提下建設。在土地資源和生態環境約束趨緊的地區，策劃定位選擇產業時，要注意排除那些需要大量土地資源、大量新建項目和較大環境容量的產業。

最后到土地稅收階段，特色小鎮建設完成之后，還要繳納土地增值稅等稅費。此時，可以根據土地政策中的優惠政策，減輕特色小鎮的稅收負擔，鼓勵特色小鎮的進一步發展、提高日常運營的盈利水平。綜上所述，土地政策的活用，可以在特色小鎮建設的各個環節中起到非常重要的作用，特色小鎮在建設過程中，應充分利用這些政策，逐步提升自身的建設水平。

（五）優化土地政策吸引人才

鄉村振興提出的人才振興戰略說明人才在推動三農工作中的重要地位，而特色小鎮的建設更需要大量的人才，因此在未來較長時間內土地政策改革都要把更多精力放在人才的培養和引進上。優化土地政策要形成吸引人才效應，要從土地規模化流動入手，通過土地規模化流動吸引更多企業入駐，從而帶動人才的流動，其次通過土地規模化流轉帶動的特色小鎮中產業化發展，利用產業化發展吸引更多高素質人才回流，從而對特色小鎮的建設提供更多的技術支持和管理經驗。

此外探索農用土地的“三權分置”政策，利用土地的承包權和經營權，吸引更多的外來人才來到特色小鎮創業，也就是在集體土地所有權不變的情況下，流轉閑置土地從而吸引更多愿意投身于特色小鎮建設的人才，只有吸引更多的人才才能夠為特色小鎮的建設儲備人力資源，從而更好地建設特色小鎮。

在此基礎上，大量人才的流入勢必需要完善相應的配套設施才能夠使外來的人才更加愿意留在這里，政府可以出臺政策，合理規劃住宅用地，對特色小鎮內的人才提供租房補貼或購房優惠政策，降低人才的生活壓力。另外完善交通，利用合理規劃修建便捷的公路，這不僅能夠吸引人才，還能夠吸引更多消費者到特色小鎮中消費。

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（作者單位：安徽科技學院管理學院安徽科技學院財經學院）

責任編輯：李政