鄉村振興背景下農村金融的現狀、問題與改革路徑

侯海波 周尚思

摘要：建立健全鄉村振興資金保障機制，離不開農村金融服務和信用體系建設，當前各級政府通過政策性涉農融資擔保、政策性農業保險以及普惠金融發展專項資金等方式，引導金融機構加大支農惠農力度，提升農村金融服務供給質量。但農村金融服務供給存在“四多四少”的典型問題：“政策性服務多，市場性產品少”“樣板性服務盆景多，成熟性產品風景少”“單一金融產品多，相互賦能少”“消費信貸多，生產性信貸少”，制約農村金融服務高質量發展。對此，從加強再貸款貼息補助政策、完善結果導向的資金評價、通過數字技術整合農村金融資源、推進農業生產經營升級等四個方面提出政策建議。

關鍵詞：農村金融 融資擔保 農業保險 鄉村振興

金融是現代經濟的血脈，是撬動農業現代化轉型的重要支點。健全農村金融服務體系，將更多金融資源有效投入農業農村產業建設，是全面推進鄉村振興、建設現代農業強國的應有保障機制。2023年6月，中國人民銀行、國家金融監督管理總局、證監會、財政部、農業農村部發布的《關于金融支持全面推進鄉村振興加快建設農業強國的指導意見》，系統闡述了對做好糧食和重要農產品穩產保供金融服務、強化對農業科技裝備和綠色發展金融支持、加大鄉村產業高質量發展金融資源投入、優化和美鄉村建設與城鄉融合發展金融服務、強化鞏固拓展脫貧攻堅成果金融支持、加強農業強國金融供給、提升農村基礎金融服務水平、強化金融支持農業強國建設政策保障等相關措施。農村金融在鄉村振興中的作用不斷得到重視和強化。

一、我國農村金融發展現狀

農村金融服務是指農村金融機構向當地農戶、中小企業和地方政府等農村金融需求主體提供包括存款、貸款、結算、保險、期貨和證券等在內的金融活動。當前，我國農村金融的融資主體包括政策性機構（如，中國農業發展銀行）、合作性機構（如，農村信用社、農村合作銀行）、商業性機構（如，中國農業銀行）以及新型農村金融機構（如，村鎮銀行）。農村金融既包括由正規金融機構即農村特色金融機構提供的服務，也包括非正式金融機構即民間金融機構提供的服務。

（一）我國農村金融發展歷程

農村金融改革是我國金融體系改革中的重要組成部分。自新中國成立以來，我國農村金融發展經歷了以下幾個階段：一是1949至1978年計劃經濟時期，以國家銀行為主體、農村信用合作組織為輔、允許民間金融發展的階段；二是1979至1993年，恢復中國農業銀行，實施農村信用社“三性”（群眾性、民主性、靈活性）改革，允許農村金融組織多樣化以及多種融資方式并存；三是1994至1996年，組建中國農業發展銀行，提出建立和完善以合作金融為基礎，商業性金融、政策性金融分工協作的農村金融體系；四是1997至2005年，亞洲金融危機之后，著力抑制整頓非正規金融行為，加大金融風險監管，開展深化農村信用社試點改革等；五是2006至2013年，為解決農村金融覆蓋率低、供給不足、競爭不充分等問題，進一步放寬農村地區金融機構準入，探索發展村鎮銀行、貸款公司、農村互助社等新型農村金融機構，促進農村金融多元化發展；六是2013年至今，以十八屆三中全會發布的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出有關大力發展普惠金融、深化農村金融體制改革等為標志，我國農村金融市場改革體系進入深化改革階段，著重建立多層次、廣覆蓋、可持續的現代農村金融服務體系，增強金融服務能力，并順應金融行業數字科技化、可持續與包容性發展的趨勢。

（二）新發展階段我國農村金融發展呈現的特點

1.農村金融服務供給能力不斷增強，金融服務深化程度不斷增加

一是從供給總量上看，近年來，通過加大涉農經營主體融資擴面增量，增強“三農”金融服務供給能力，農村地區金融供給水平總體上得到進一步優化和改善。截至2023年5月，我國農村金融機構總資產為53.2億元，占銀行業金融機構比例13.6%，同比去年增長9.2%，相比于2014年5月增長157.1%；總負債為49.5億元，占比13.8%，同比去年增長9.5%，相比于2014年5月增長156.6%。

二是從金融機構數量看，農村金融機構和網點數量反映出農村金融服務供給水平變化情況。自2012年以來，我國涉農金融機構數量以及營業網點數量顯著增加。截至2020年，我國涉農金融機構數為3898家，相比于2009年3467家增長12.43%；營業網點數為80012個，相比于2009年75935個增長5.37%。

三是從結構分布上看，2009至2020年期間，隨著農村信用社改制農村商業銀行政策的推行，以及鼓勵新型農村金融機構與多元化金融服務的發展政策的實行，我國的農村信用社由2009年的3056家減少至2020年的641家，從業人員數由570366人降低至165368人。相比之下，農村商業銀行以及新型融資機構中的村鎮銀行的機構數量以及從業人員占比不斷提升，農村金融組織結構進一步向全方位、多層次、多元化的方向發展。

2.農村金融服務供給效率不斷提升，數字化與風險監管能力不斷提高

一是從農村金融數字化程度上看。2014至2022年期間，我國淘寶村分地區數量從2014年的212個上升至2022年的7780個，電子商務與數字金融在我國農村地區得到顯著發展。并且從地域分布上看，我國目前的淘寶村多集中在東部地區，側面顯示出東部地區農村電子商務更加發達，農村金融基礎設施更加完善的情況。

二是從農村金融風險的監管能力上看，近年來，隨著我國政策投入力度加大、對農村金融監管體系的完善、提升對各類農村金融融資機構治理的效能、補齊監管制度短板等措施有效推進，我國農村金融風險管控取得顯著成效：我國農村商業銀行不良貸款率從2005年的6.10%顯著下降到2023年的3.24%水平，但與城市商業銀行與行業平均水平相比仍處較高位，并且近幾年受到宏觀經濟下行壓力、三期矛盾疊加的情況影響，我國的農村金融領域風險呈現小幅上升趨勢，因此需進一步加強審慎監管。

二、當前農村金融存在的問題

（一）政策性服務多，市場性產品少

由于農村經營主體“散小弱”的特點，大型銀行機構扎根農村市場的積極性不足。目前農村金融市場主要由地方農商行、村鎮銀行來提供。然而，對于地方農商行、村鎮銀行，一方面吸收存款對象單一，主要為農村居民，且多以長期存款為主，付息成本高，平均比大型商業銀行吸儲成本高出2—3個百分點；另一方面，地方農商行、村鎮銀行的盈利模式主要依靠存貸款“利息差”，因此，貸款利率也平均比大型商業銀行高出2—3個點。雖然大型商業銀行可以較低的貸款利率給農村經營主體“大戶”貸款，但大部分中小微農業經營主體只能選擇貸款利率高的地方農商行和村鎮銀行。因此，造成農村金融服務主要依賴政策性融資擔保兜底、對金融機構“支農支小”服務的考核以及針對地方農商行和村鎮銀行開展央行再貸款貼息等行政手段或政策性措施引導，市場化金融服務較少。

（二）樣板性服務盆景多，成熟性產品風景少

當前農村金融服務創新試點具有明顯政績色彩，多是為打造樣板以供宣傳，無法形成可供推廣的一般性經驗。例如，當前部分地區在推行“黨建引領信用村建設”項目，將村集體的黨建能力和水平作為對村莊整體授信額度的依據，村集體再根據民主決策程序將授信轉給村里的“大戶”或“能人”，旨在通過村集體黨建為農戶提供無擔保或抵押貸款。盡管類似政策性試點已推行多年，但多集中在某些村集體經濟較為發達且信用程度較高的農村，表面上看起來是依據村集體的黨建水平，其實質是村集體經濟的資產實力和隱性“背書”的能力，不僅存在“幸存者偏差”，而且只是用來宣傳和展示的“盆景”，無法形成推廣，成為農村金融服務的一道“風景”。

（三）單一金融產品多，相互賦能少

不同類型農村金融服務之間存在疊床架屋、機構重疊，各種金融產品難以形成“增信”“互補”的合力。例如，在中部某省，政策性農業保險不僅對生豬死亡進行保險，而且還通過疊加商業險對生豬價格波動予以保障，有保險公司的兜底保障，養殖業大戶就可以生豬作為抵押進行貸款。但調研發現，大部分地區的農業保險和銀行金融兩套系統數據尚存在“壁壘”，農業保險雖然積累了海量的農業保險數據，這些數據主要用于保險經辦公司內部經營管理分析，未將農業保險數據梳理整合，與金融機構共享；同時，銀行機構通常也不愿意將糧食作物、畜禽作為抵押物為農戶授信，因為這些抵押物容易受氣象或疫病等災害的影響而滅失。然而，政策性農業保險或補充商業險已經可以對糧食作物、畜禽開展完全成本甚至價格保險，即便標的物滅失，保險補償依然可以作為抵押物，因此，商業銀行為農戶授信并不存在實質性障礙。但由于兩套系統存在“壁壘”，無法相互賦能，最終限制了涉農金融產品和服務的深化發展。

（四）消費信貸多，生產性信貸少

某調研省份的農商銀行數據顯示，信用貸款中消費類約占50%以上，農戶用信占比低、信貸總量不高，并且生產類信貸占比偏低，新型農業經營主體數量少且戶均用信額度低，產業發展類信貸需求不旺，該省某鄉鎮金融專干認為目前缺乏好的農業產業項目，外部資本投資三農領域“炒作”概念的多，用心發展產業的偏少，農村本地產業發展的融資訴求不高，信貸增長主要由消費驅動而非生產性投資驅動。

三、政策建議

（一）加大對農村金融支持力度

建議針對地方農商行“支農支小”貸款，在現有政策性融資擔保等輔助政策的基礎上，進一步加大央行再貸款貼息補助政策，降低地方農商行、村鎮銀行吸收存款成本，提高立足農村市場、“支農支小”的積極性。另外，亦可鼓勵市縣級國有企業以實繳資本等方式入股地方農商行、村鎮銀行，一方面優化上述金融機構股權結構，另一方面，發揮國資國企服務經濟社會發展的“中流砥柱”作用。

（二）建立健全農村金融服務政策以服務“三農”結果導向的政策、資金績效評價體系

堅決杜絕在農村金融服務方面把“說了當做了，做了當做成了”，防止地方有關部門基于政績考慮的夸大宣傳，地方金融監管局、財政部門應依托財政性引導資金投入，開展以服務“三農”結果導向的政策、資金績效評價，并將績效評價結果應用到后續資金安排、政策調整中去。

（三）加強省級對地方統籌規劃與協調的角色，推動數據共享，以數字技術賦能農村金融發展

構建金融資源供需聯動格局，可以從省級層面加強協同機制建設。保險、銀行、擔保、期貨基金機構及省級主管部門要通力合作，運用好“農業保險+擔保+信貸”等“金融產品”，優化農村金融資源配置，暢通金融資本渠道，建立現代數字信息共享平臺，提升農村金融服務覆蓋面、便利度和可獲得性，真正形成“一網通辦”，逐漸提高各項涉農數據真實、準確、完整，支持各金融機構推進產品線上化速度。建議從省級層面出臺實施細則，推動農業保險與信貸、擔保、期貨、基金等工具聯動，引導更多金融資源進入農村，促進“三農”高質量發展。

（四）推進農業生產經營升級，實現金融服務供給與產業發展有效需求的精準匹配

進一步壯大農村經營主體，盡快延伸農業產業鏈和價值鏈，培育發展農業新產業新業態新模式，加快實現農業現代化轉型升級，以產業發展帶動農村金融服務“擴容提質增效”。其次，提高農民產業發展的首創精神。農村金融服務依賴于三農領域的有效需求，建議進一步通過盤活農村閑置宅基地、撂荒地等村集體資產，引入專業化經營主體，創新經營模式，提高農業經營的價值含量，不斷提升農村產業發展對金融服務的有效需求，實現供給與需求的精準匹配與銜接。

（作者單位：中國財政科學研究院）

責任編輯：宗宇翔