行政違法行為犯罪化檢視與實踐反思
——以涉假藥、劣藥行為的《刑法》規定為例

司明月

河南公樸律師事務所，河南 商丘 476400

在我國歷次對于《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）進行修正的過程中，行政違法行為的犯罪化始終是重點內容之一。行政犯的設置已經成為國家政府控制社會風險的刑事手段，但理論與實踐中對行政違法行為予以犯罪化是否屬于“過度犯罪化”一直存在爭議。本文立足我國行政違法行為犯罪化的現狀，檢視行政違法行為犯罪化的原因和必要性，并以涉假藥、劣藥行為的《刑法》規定為例，分析行政違法行為犯罪化中的刑事違法性的判斷和刑事可罰性問題。

一、刑法修正案中的行政違法行為犯罪化表現

犯罪化是指在較長時間內刑事立法始終以積極的姿態，保持對整體犯罪圈和個體犯罪圈不斷周延的狀態。我國歷次刑事修法明顯地表征出犯罪化趨勢，體現刑法逐漸重視保護抽象法益和控制社會風險的價值追求。一是增加新罪名。《中華人民共和國刑法修正案（十一）》（以下簡稱《刑法修正案（十一）》）之前的10 個修正案共增加新罪名59 個，其中前7 個修正案增設了31個罪名；《中華人民共和國刑法修正案（八）》（以下簡稱《刑法修正案（八）》）增設了7 個罪名；《中華人民共和國刑法修正案（九）》（以下簡稱《刑法修正案（九）》）增設了20 個罪名：《中華人民共和國刑法修正案（十）》增設了1 個罪名。二是擴充原有罪名的犯罪構成，降低入罪門檻。如《刑法修正案（八）》拓寬了近20 個罪名的犯罪圈，降低了入罪門檻；《刑法修正案（九）》擴大了幫助恐怖活動罪、危險駕駛罪等13 個罪名的構成要件范圍。

刑法修正案一直保持這種犯罪化趨勢，行政犯是其中重點。通過增設行政犯罪名，或者將結果犯改為行為犯，將實害犯改為危險犯來擴大行政犯的犯罪圈，最新的《刑法修正案（十一）》也持了這一趨勢，其中便涉及涉假藥、劣藥行為的相關規定。具體而言，《刑法修正案（十一）》為銜接2019 年修訂的《中華人民共和國藥品管理法》（以下簡稱《藥品管理法》）第一百二十四條之規定，將違反藥品管理秩序，足以嚴重危害人體健康的行為，單獨列為一類犯罪，即《刑法》第一百四十二條之一款。同時，增設藥品瀆職罪，與食品瀆職罪同屬特殊的瀆職罪，且因屬于前置性行政法律的《藥品管理法》對假藥、劣藥范圍進行了重新界定，也直接影響了《刑法》中生產、銷售假藥罪和生產、銷售劣藥罪的成立范圍。

整體來看，我國11 個《刑法》修正案中雖然也有非犯罪化立法，但是總體趨勢是犯罪化。這也導致“過度犯罪化”的言論不絕于耳，對此我們應該結合實際對這種犯罪化趨勢予以檢視。

二、行政違法行為犯罪化之中國化檢視

（一）風險社會要求樹立積極刑法立法觀

風險社會的形成使得不安全感在社會中蔓延，社會公眾對安全有了更高的訴求，安全問題成為首要問題，迫切“要求國家積極采取行動，排除或降低風險（恐懼），或是實現安全保證之需求”，［1］風險一旦轉化為實際損害，將難以估計會造成何種后果。由于時代發展出現的新利益以及保護呼吁，促使刑法必須積極發揮保護社會安全的作用。

因此，積極預防風險向現實異化成為刑事政策和《刑法》規定的首要任務，基于“治理風險”的時代思維，注重刑法積極的一般預防功能，擴大刑法社會化和刑事政策社會化的內涵和外延，使其“融入社會深化改革與社會安全治理的協同發展體系中，積極保障社會秩序安定”，［2］“變成管理不安全性的風險控制工具”［3］。事實上，11 個刑法修正案就已經表征出由漸進式轉向積極刑法立法觀的趨勢。

（二）塑造公民規范意識

在法治建設中，規范意識塑造尤為重要。穩定規范，確保規范的適用，是刑法的現實目的；保護法益則是刑法的最終目的。［4］根據新行為無價值理論，刑法不僅是裁判規范，更是國民行為指南的行為規范，犯罪就是對其的違反，通過對違法行為規范的行為施以刑罰來反證規范的正面效果，以及側面宣告公眾遵守行為規范之必需，因而重視其積極的一般預防功能，強調“著眼于長遠，將法益侵害大小、行為的規范違反性及其程度、一般人效仿犯罪的可能性等作為刑罰適用的依據，追求社會政策方面的價值”。［5］因此，積極的一般預防功能就意味著刑法積極干預，立法上擴大犯罪圈，嚴密法網。最終，以刑法的創制和形成，訓練公眾形成新的規范意識和法的認同感，讓大家相信和忠誠于法律，從而破除破窗悲劇，達到社會安全的效果。

（三）刑法謙抑性的中國化審視所必需

有學者認為，我國犯罪圈擴大違背了刑法謙抑性原則，“應該停止刑法調整范圍的擴張，拒絕進一步犯罪化”［6］。本文認為，這樣的觀點失之偏頗，未能立于世界形勢和我國國情而具體分析。

第一，非犯罪化并非國際社會刑法改革主流。20 世紀六七十年代，西方國家曾出現過非犯罪化趨勢，但是沒有國家會單一地進行犯罪化或非犯罪化，只是在不同的時期側重點不同。20 世紀80年代，西方國家出現了明顯犯罪化趨勢，很多國家的刑法都由傳統的法益保護法和市民防御法，轉向了以社會控制為主導的國家干預法和社會防衛法；第二，對刑法謙抑性應分別在罪與刑、立法與司法層面上理解，刑法謙抑性應包括“罪之謙抑”和“刑之謙抑”或“立法謙抑”和“司法謙抑”。相對于《美國刑法》中已有的5000 多個罪名，英國在1997 年至2006 年間，創設了約3000 個罪名，罪名總數已超過1 萬。西方很多國家基于“法律道德觀”“法律家長觀”，將違停汽車、亂丟垃圾等行為都列入犯罪行為。而我國《刑法》僅設立了400 多個罪名且門檻較高，犯罪化空間較大；第三，因我國犯罪成立中“量”之因素的存在，對許多軟暴力行為出現了刑法無權規制，而行政處罰規制不力的窘境，我國刑法實乃“罪之謙抑過度”。

（四）銜接前置法規范的現實需要

近些年，行刑銜接、刑民銜接問題不論在實務界還是學界都引發了很大的討論，之所以如此，除了社會快速發展產生了很多新問題，需要刑法予以及時關注和回應外，另一個現實原因是，這些問題還引發了民法、行政法律規范的快速調整，為促進刑法與民法、行政法律規范的銜接，減少司法適用混亂，刑法不得不做出調整。《刑法修正案（十一）》涉假藥、劣藥行為的規定就是為了更好地銜接2019 年修訂的《藥品管理法》，設置了藥品監管瀆職罪，以及第一百四十二條之一妨害藥品管理秩序罪。

三、行政違法行為犯罪化中的刑事違法性問題

行政犯具有雙重違法性，兼具行政不法和刑事不法特征，意味著在進行違法性判斷時，行為的行政違法性與刑事違法性是一種“皮之不存毛將焉附”的關系。判斷某一行為是否具有刑事違法性需要援引前置行政法律規范時，一般有兩種情形：一是顯性援引，即在行政犯構成要件中有“違反……法”“違反……管理規定”之類表述時；二是隱性援引，即行政犯的構成要件中雖然沒有上述表述，但在事實上需要援引相關行政法規來界定行政犯構成要件要素。這是進行刑事違法性判斷的正向思維，而引發的問題是，當我們逆向思考刑事違法性問題時，前置性法律規范變化是否屬于刑法變更？換言之，前置性法律規范變更是否會引發刑事違法性變更？

對于該問題存在肯定說、否定說和折中說三種立場。第一，肯定屬于刑法變更，基于補充法令的實質規范功能，對于補充刑法空白之行政法規或命令內容的變更，應該認為也是刑事法律變更；［7］第二，否認屬于刑法變更，因為非刑事法律規范刑事責任條款不是構成犯罪的前提條件，它不規定罪名與法定刑；［8］第三，折中說，依據立法者修改前置性行政法規的動機，判斷其變更是否屬于刑事法律變更。［9］

本文認為，肯定說更具可取性。第一，按照否定說，如果不發揮補充規范的填補作用，將會導致出現在行政刑法、空白刑法的適用上缺乏可供遵循的具體規范；第二，折中說的“立法者動機論”不具有實踐意義，法律修改與立法動機不存在必然聯系；第三，根據肯定說，因為補充規范具有實質規范功能，在判斷其變更是否刑法變更時，應包括實質上《刑法》所規定的犯罪構成要件變更的判斷，即不能只局限于《刑法》條文在形式上是否產生改變，而應考察刑事違法性范圍是否有實質性的變化——犯罪圈擴大或縮小。

以生產、銷售假藥罪和生產、銷售劣藥罪為例，二者都屬于行政犯，2019 年《藥品管理法》對“假藥”“劣藥”進行重新界定，拋棄了過去混雜藥品成分和程序瑕疵的“以假藥論”類型這種易引起《刑法》適用模糊的標準，采用藥品成分和藥品功能標準進行假藥和劣藥的界定，而《刑法修正案（十一）》也刪去了第一百四十一條和一百四十二條中依照《藥品管理法》認定假藥或劣藥的規定，便產生了這兩個罪名中“假藥和劣藥”的界定是否還應依據前置法《藥品管理法》來判斷的疑問？

本文認為，《刑法修正案（十一）》中雖然刪去了認定假藥、劣藥的專門說明條款，但這兩個罪名是行政犯，適用中判斷是否屬于假藥、劣藥時，需援引《藥品管理法》是不言而喻的，刪去相關說明是簡潔法條之舉。之所以之前需存在說明條款，是因為2019 年《藥品管理法》修訂前，存在假藥、劣藥和以假藥論的三大類型，而“以假藥論”引起了明顯的行刑銜接矛盾，因為此類型既有實質上屬于假藥的藥品，也有屬于劣藥的藥品，還有屬于管理程序不規范產生的藥品，它們固然都屬于行政不法，但因適用《刑法》的謹慎性，就不可避免產生了是否具有相當的社會危害性的爭論。2019 年《藥品管理法》修改后，以藥品成分和藥品功能為標準，重新界定了假藥和劣藥，拋棄了“以假藥論”類型，從司法實踐上看更具有清晰性、公正性和可操作性。故而，對于在此二罪名的司法實踐中，對假藥、劣藥的界定，完全可以和應當援引《藥品管理法》之規定。

四、行政違法行為犯罪化中的刑事可罰性問題

犯罪是值得科處刑罰的行為，必須通過實質解釋將形式上符合犯罪的成立條件、實質上不值得科處刑罰的行為排除在犯罪之外。在行政違法行為犯罪化過程中，行刑銜接臨界點的認定尤為重要，直接影響了行為人行為性質的認定。本文在此仍以涉假藥、劣藥行為的行政違法行為犯罪化進行論證。

根據《刑法》第一百四十二條之一款的規定，違反藥品管理法規的行為，只有達到“足以嚴重危害人體健康的”程度才構成本罪，否則只能依照《藥品管理法》的規定，予以行政處罰，這也表明這一類型的犯罪行為都是具體危險犯。對于具體危險犯的判斷不要求實害的出現，但必須有危險結果的出現，這個危險結果已經接近實害，處罰的是“幾乎要釀成大禍的行為”。借助德國學者Demuth 提出的“急迫危機”理論，具體危險是指“當通常的防止措施肯定能夠避免這個損害的時間被錯過的時候，危機就出現了”。因此具體危險犯中的具體危險是指實害發生的可能性，這種實害發生的可能性必須是緊迫的、現實的、直接的。通俗的來說就是“好險，差一點就出事了”。

從教義學分析，“足以”是一種危險狀態的判斷，一般屬于可能性的情形，而考慮到涉藥品案件的專業性很強，“足以”的判斷需依靠專業的認定來證明以限定行政犯的廣泛性，而不能依靠推定來虛化具體危險，甚至變相將具體危險犯轉化為抽象危險犯。但司法實踐又強調結果的確定性和規范性，如不對該可能性加以明確，很有可能導致該款在司法實踐中無法適用。如成立生產、銷售不符合標準的醫用器材罪時，要求行為達到“足以嚴重危害人體健康”的程度，但是目前尚無較為明確的司法解釋對“足以”進行釋義性界定，直接導致罪與非罪的適用出現障礙，也導致一些涉理療器材的相關案件，以“非法經營罪”轉化處理，加劇了“非法經營罪”這一口袋罪的濫用。

有鑒于此，為處理好行政違法行為犯罪化中的刑事可罰性問題，除了應通過實質解釋綜合判斷行為是否引發了具體危險，從而達到具有刑事可罰性的程度，還應加強對《刑法》中相關行刑銜接“臨界點”問題的探討，這是關于罪與非罪、此罪與彼罪的重大問題，建議借助醫學、藥品等相關專業領域知識、國家標準、犯罪金額，以及專業機構的評估意見等，作為處理行刑銜接問題的關鍵抓手，防止出現行為的不當犯罪化或非犯罪化。