行政處罰權下放基層政府的標準構建

胡冬勤

廣東登都律師事務所，廣東 中山 528400

行政處罰是行政機關有效實施行政管理、維護社會秩序的必要手段，其與群眾的日常生活緊密相聯，對于提升基層治理水平意義重大。將行政處罰權下放給基層政府行使，雖然破除了先前賦權實踐中的“行政處罰權由縣級以上行政機關行使”的障礙，但是為確保該權力行使的合理性，有關部門應當對下放標準進行有效建設。習近平總書記曾強調：“‘十四五’時期要在加強基層基礎工作、提高基層治理能力上下更大功夫。”推動行政執法權限和資源下放到基層政府，有利于提升鄉鎮街道現代化治理水平，有效提高基層治理工作質效，這對于打造牢固的基層治理基礎意義重大。2021 年，新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》），將近年來各地行政處罰權下放鄉鎮街道的改革經驗進行了有效總結，并將相關經驗制定成法律制度，說明該項工作具有重要的現實意義。但這并不意味著行政處罰權對基層政府全面放開，哪些行政處罰權可以下放，可以下放給哪些政府部門等事宜有待進一步商討，并制定出明確的下放標準，從而確保后續實踐工作可以得到有效落實。

一、行政處罰權下放基層實踐現狀

在時代不斷向前推進的過程中，國家基層治理對于政府部門的依賴程度進一步加深，但是由于政府部門缺少相應執法權限，導致政府部門無法針對基層問題作出行政處罰。基于該種情況國家作出了行政處罰權下放基層的決定。在實際落實該項政策的過程中，形成了三種實踐方式，具體包括：第一，基層政府集中行使行政處罰權；第二，基層政府受托行使行政處罰權。該種實踐方式主要是鄉鎮街道工作人員結合實際情況，按照相關法律法規和國家標準，自行建設執法機構，同時借助上級政府的名義行使該項權力；第三，基層政府與其他行政機關共同行使行政處罰權。該種實踐方式為相應鄉鎮街道與管轄區域內的執法部門共同行使行政處罰權。通過以上三種實踐方式，行政處罰權雖然得到行使，但基層政府并未真正獲得相應執法權限，不能真正做到逾越法律障礙。

二、行政處罰權下放基層的重要意義

行政處罰權下放基層的重要意義在于有效解決鄉村社會發展不平衡不充分問題，提升鄉村公共服務水平，鞏固鄉村脫貧攻堅成果，確保城鄉公共資源均衡分配的目標可以有效達成。基層政府長期以來就是對接上級任務，引領基層建設發展的權力承接點，是穩步推進法制建設的重要基礎。在鄉鎮管理體制改革工作以及行政綜合執法改革工作落實的過程中，可以看出向相關基層部門賦權賦能這項工作上級部門已經準備良久，該項工作亦已在部分地區做出有益嘗試。因此，在當今的時代背景下，將行政處罰權等相關權力下放基層不僅具備良好的現實意義，更是社會發展的重要趨勢。而新修訂的《行政處罰法》已在一定程度上消解了對地方性改革的合法性擔憂，所以該項工作必將得到全面落實，切實優化基層組織法的框架，為基層履行執法職能提供充足支持，進一步提升國家基層治理體系的建設水平。

三、行政處罰權下放基層應當遵循的基本原則

即使相關部門為全面落實修訂后的新《行政處罰法》而對相應執法權限進行適當修改，以實現行政處罰權下放基層政府之目的，為基層政府部門行使該項權利提供法律支撐，但是相關法律內容依舊不明確，仍需進一步完善［1］。為確保該項工作可以有效完成，明確行政處罰權下放基層應當遵守的基本原則至關重要。該項政策需遵守的最基本原則就是民主集中制原則，該原則是一切政策理論的基礎與起點，是最基本的法治要求。通過對該項政策進行解讀，可以明確行政處罰權下放基層需遵守權力法定化以及分權合理化兩項要求，主要就是該權限下放基層政府之后，在實際行使過程中，必須保證其權力來源法定，確保只有法律授權的主體方可行使該項權力。此外，權力法定還需要對權力范圍進行合理規劃，確保行政處罰權的行使范圍及內容合法。相關部門應當綜合考慮各級行政機關的合理分配形式，確保行政處罰權的實效可以得到充分發揮，有效調動相應基層政府的積極性及主動性，防止行政處罰權過于集中，從而導致權力行使的科學性及合理性受到影響。除以上兩點要求外，行政處罰權在下放基層的過程中還應當滿足功能合理化、效能最佳化標準。功能合理化要求在下放行政處罰權之后，應當對基層政府的資格與能力進行考察，確保相應政府有資格能力承接行政處罰權。而效能最佳化則要求在行政處罰權下放基層的過程中應當確保該項權力實現最優效能。

四、行政處罰權下放基層的具體標準

以上內容即對行政處罰權下放基層的總體要求，為確保相應要求都可以得到充分滿足，有關部門應當結合相關要求制定行政處罰權下放基層的具體標準，并在后續實踐工作中參照相關標準執行。

（一）基層政府適應標準

基層政府適應標準基于功能合理化要求所制定，實際應用場景為判斷基層政府是否具備承接行政處罰權的資格條件。為實現對基層政府部門資格條件的合理判定，相關人員在制定評判標準的過程中，應當明確相關指標，如基層政府財務情況、政府部門的實際規模、政府工作人員的綜合素質以及行政處罰權行使的相關設備與技術等［2］。基于上述指標對行政處罰權行使資格評判體系進行構建，實現對相應基層政府部門的有效考察，進而確保相關部門可以滿足相關權力義務的實際需求。

（二）權力下放法定標準

有關部門應當制定權力下放法定標準，實現對該項工作的有效約束，判斷權力下放主體、權力下放方法以及權力下放內容是否符合法定要求，從而更加符合權利法定化的各項標準。根據新《行政處罰法》之規定，行政處罰權由省級決定下放，但對于具體是由省級政府抑或是省級人大決定并未做出明確表示。尤需指出的是，只有立法機關才能結合實際情況和相關規定決定行政機關的權力行使范圍與邊界。但是，我國社會在持續進步和發展，需要不斷加大行政、立法機關之間的關系處理，保證相關組織權的合理分配。相關法律表示，行政機關有權力對行政權力配置進行縱向調整，即行政處罰權在下放基層時，政府部門可以對下級政府的權力大小進行調整。通過對以上標準進行有效明確，行政處罰權下放基層的工作將得到更為規范的開展。

（三）權力行使最佳標準

權力行使最佳標準根據效能最佳化要求所制定，該項標準要求基層政府在行使行政處罰權時可以實現最佳治理效能。在該項標準的約束下，省級政府在下放行政處罰權時應當選擇能夠在基層管理工作中發揮最佳效能的權力內容進行下放。但在基層治理工作開展過程中，行政執法權治理效能的發揮會受到多種因素的影響，部分權力的下放并不能促進基層治理效果的進一步提升［3］。因此，有關部門需要對該問題進行深入分析判斷，結合相應基層政府管轄區域的實際情況、行政處罰權的自身特質以及有關執法人員的綜合素質開展全面評估工作，確保行政執法權的基本效能可以得到充分發揮，并在行政執法權持續下放過程中對有關內容進行完善，不斷提升、優化相應權力的治理效能。

（四）權力分配合理標準

權力分配合理標準依照分權合理化要求所制定，具體應用目的是綜合判定具體何種形式的行政處罰權能夠下放到基層。依據權力分配合理標準，只有基層政府急需且具有相應能力行使的權力才可以下放。因此，在落實行政處罰權下放任務的過程中，相關人員對于哪些權力是基層政府管理迫切需要的應當有正確認知，該認知的形成需要相關人員對基層政府管轄地區的實際情況進行有效評估。由于國家基層治理工作存在一些共性問題，所以部分權力可以實現直接下放，如社會治安、城市管理、民生建設等相關權力。另外，由于基層政府部門的執法能力以及職能定位存在一定差異，在對行政處罰權進行下放的過程中，相關人員需要分級、分批下放，確保有關部門可以實現對相應權力的有效掌控。

（五）評估監督有效標準

新《行政處罰法》第二十四條表明需根據基層實際情況決定是否賦權。據此，行政處罰權下放基層需經賦權前的評定、放權后的監督與指導以及貫穿整個過程的信息公開。行政處罰權下放基層的每一步都有著嚴格的制度約束，需通過相應的程序性制度對行政處罰權的行使加以規范，防止斷崖式放權問題的出現。為確保賦權前的評估工作以及賦權后的監督管理工作得到優質高效開展，相關部門應當制定合理的監督評估標準。

在制定行政處罰權下放基層的事前評定標準時，應當明確該項評估工作所針對的對象為基層承接主體，且相應主體在承接行政處罰權后應當構建完善的協調配合機制以確保相應權力順利運行。因此，事前評估標準所設計的內容應當包括：第一，權責標準。明確行政處罰權承接主體的權利及責任，是保證行政處罰權正常行使的關鍵。在有效制定權責標準后，行政處罰權的權力邊界將得到規范，從而實現基層與上級的有效銜接，防止出現重復執法、多頭執法等問題；第二，修改程序標準。因新法出臺后部分程序性標準發生變化，故應當建立行政處罰權下放基層執法的程序機制，并且合理設置修改程序的標準。

為對基層政府行政處罰權的實施情況進行有效監督，相關部門應當制定以下監督管理標準：第一，實際標準。在行政處罰權下放之后，應當結合基層政府的實際情況合理制定監督考核方案及細則，對監督標準予以明確，確保后續的考核工作更為恰當。在對行政處罰權行使主體進行考核時，考核內容應當包括執法權限是否適當、執法依據是否正確、執法程序是否正當合法等等；第二，適當性標準。在行政處罰權下放基層以后，承接程序、放權效果等實踐性問題不能一蹴而就，應當結合基層政府的實際情況進行調整。因此，在監督過程中，相關人員應當遵從適當性標準，合理履行監督義務，確保行政處罰權的行使實效可以得到充分發揮。

綜上所述，行政處罰權下放基層具有重大意義，但在實際落實過程中仍然存在諸多不可忽視的問題。因此，有關部門應當制定良好的行政處罰權下放標準，確保行政處罰權相關職能得以充分發揮，從而構建良好的社會治理秩序。