環境行政執法工作中存在的問題與解決路徑分析

劉妤鑫

中共伊通滿族自治縣委黨校，吉林 四平 130700

近些年來，我國各地區對于環境行政執法工作日漸重視，在管理制度不斷完善、管理力度不斷加大的背景下，環境行政執法水平得到了顯著提高，社會滿意度較以往大幅提升。然而在基層的生態環境行政執法工作中，還存在職責不清、有法不依、執法不嚴、以權代法、以罰代管等一系列問題，諸多問題的存在對國家可持續發展戰略的推行形成直接影響，所以一定要重視并做好基于生態環境保護的環境行政執法工作［1］。

一、基于生態環境保護的環境行政執法工作中存在的問題

結合某市近年來的生態環境保護行政執法工作現狀，對其中具有代表性的問題進行深入剖析。

（一）以現場執法為主，執法能力建設不足

現場執法較為直接，能對直觀發現的生態環境污染問題進行處罰，但是這種較為傳統的執法方式存在諸多弊端。第一，現場執法要投入大量時間、人力與物力，因為執法隊伍要“逐門逐戶”地進行檢查，而當地的企業數量眾多，要完成一輪環境檢查要耗費大量時間和精力；第二，現場處罰無法實現全程管控，所以會有不少企業只做應付檢查的表面工作，執法檢查完畢后又恢復成老樣子，治標不治本；第三，許多環境數據無法通過肉眼觀察和個人經驗進行判斷，一定要進行全方位測量，才能了解是否超標和存在污染，而某市的基層生態環境行政執法工作依舊以傳統的現場執法為主，執法能力建設水平不足。

（二）執法手段過于簡單，缺乏柔性執法

從現狀來看，該地區基于生態環境保護的環境行政執法手段更傾向于“勒令改正+罰款”，這種組合執法有著一定的執法效果，不但能勒令違法行為有所改正，促使其對生態環境不再造成污染，而且通過罰款也能從經濟層面制裁違法主體，提高了違法成本。這種在問題出現之后再進行處罰的“末端治理”執法思維，雖然在一定程度上會對危害社會公共利益行為予以懲治，但是執法手段尤其是手段組合太簡單，這屬于一種執法思維層面的“禁錮”。但伴隨著我國生態環境保護問題日漸復雜且多樣，太過簡單的執法手段組合在面對復雜的環境行政執法問題時顯得力不從心［2］。此外，在如今常用的執法手段中，大部分是罰款、責令停產、沒收違法所得等帶有強制性的剛性執法手段，甚少有柔性執法。而基于生態環境保護的環境行政執法中，柔性執法并非以嚴懲為落腳點，而是更看重執法的教育意義，通過對企業、民眾等主體展開生態環境保護方面的教育，促進社會達成環保共識，能保證工作效果延續更久。反觀剛性執法，雖然能在當下對違法企業形成一定威懾，但其并未從思想層面理解生態環境保護的重要性，而生態環境保護需要全社會從內心出發自覺踐行，所以少不了柔性執法的推行。

（三）執法主體協同不夠，區域聯動機制尚未形成

第一，各地區執法主體的協同不足，也就是不同地區、不同省市的生態環境行政執法部門缺少聯合執法，大部分為區域性獨立執法，對管轄區域內的生態環境展開監管與處罰。但涉及跨區域的環境行政執法則要多方執法主體參與，而由于屬地管轄的影響，跨行政區域的環境執法問題向來非常棘手。環境要素具有典型的流動性，再加上地區交界處的生態環境污染問題大部分需要雙方甚至多方進行聯合查處，例如河流污染、大氣污染等，某個區的企業生產污染排放會影響到另一個區的生態環境，所以必須開展跨區域環境聯合執法［3］。第二，在生態環境綜合執法改革推進后，環境行政執法工作呈現出綜合性特點，執法過程少不了原先執法部門的配合，但是某市的環境行政執法主體與非執法主體間的協同嚴重不足。面對復雜的生態環境保護問題，必須重視協同治理。第三，聯合執法長效性不足。由于尚未形成區域性聯動機制，大部分是問題出現后再組織區域間聯合整頓，或是運動式執法，此類聯合具有明顯的短期性特點，部門之間的合作時間短，聯合效果無法體現，專項整治活動結束后，部門聯合便停止，不具備長效性。

（四）環境執法監督不足，多元行動者監督參與不全面

環境執法監督是為了保障執法人員的執法權，不僅包含對環境行政執法主體、執法內容方面的監督，而且也包含對執法相對人的監督，需要多元行動者的參與。但在當前的環境執法監督中，無論是執法主體，還是執法客體，還存在一定問題：第一，執法主體與民眾間的隔閡，民眾對執法主體的工作不甚了解，盡管執法信息公開，但具體的公開內容、渠道以及反饋機制未細化，導致信息公開不暢［4］；第二，目前的環境執法監督基本是民眾發現生態環境問題影響到切身利益后，才會向環保部門舉報，其主動及時參與的意識不夠強烈。同時，民眾對違法企業的排污數據無從了解，所以也難以進行及時準確的監督舉報。

二、基于生態環境保護的環境行政執法工作對策

（一）創新執法方式，加強執法能力建設

一方面，要重視智慧執法建設。在如今的信息化時代，應當重點發展非現場的環境行政執法方式，推行差異化監管，從而保證生態環境監管的細致化、行政執法的網絡化。所以，對于行政執法方式要有所創新，巧借互聯網、大數據、物聯網等智慧手段實時監測。第一，要配備對應的監測技術，要求企業安裝流量檢測儀表、濃度檢測儀表等設備，并且提高視頻監控的覆蓋率，確保監測數據的有效性；第二，健全網絡公開機制，構建政企聯結平臺，向存在違法行為的企業推送已被網絡監測到的違法數據，實現信息互通；第三，完善反饋機制，包含對違法整頓、企業對違法行為進行申辯等方面的反饋，進而打造出線上“監測—執法—反饋”一體化的智慧執法體系［5］。

另一方面，提高執法人員綜合素養。要想提升生態環境行政執法效率，則要重視提高執法人員的綜合素養，由于某市目前的環境行政執法人員原屬于不同組織部門，原本的執法依據、職責以及處罰手段也因為綜合執法改革而發生變化，所以需要進一步加強執法隊伍建設。第一，對現有執法人員展開全面考核，不僅要進行專業考核，羅列眾多業務問題，而且也要進行職業素養方面的考核，唯有通過考核才能留在執法隊伍中；第二，加強對生態環境行政執法隊伍人員的能力培訓，定期組織執法講座、執法大練兵等活動。同時，也要對執法人員進行嚴格管理，一旦發現對企業違法行為存在包庇，要對相關執法人員嚴加處理。

（二）轉變執法思維，豐富環境行政執法手段

第一，要主動轉換環境行政執法思維。唯有對執法手段的合理與靈活運用，才能實現對生態環境污染的高效管控，但在某市的生態環境保護行政執法中，主要以罰款這種簡單粗暴的執法手段為主，久而久之則會對罰款形成執法依賴，盡管該執法手段有一定效果，但不意味著需要一直維持不變。執法主體應當主動轉換執法思維，打破對傳統執法手段過分依賴的工作模式。

第二，做好對生態環境的全程監測。基于生態環境保護的環境行政執法工作需要保證執法的整體性，也就是要做好全程管控，追求執法的跟蹤性與動態性，而不是只聚焦于一個方面展開執法。詳細來講，生態環境保護行政執法監督需要關注“事前”的采購、批準、規劃等方面，以及“事中”的生產、存儲、運輸等方面，還要對“事后”的檢測、評價等重點監管。同時，應當應用信息化手段進行智慧執法，例如構建大數據平臺、遠程視頻監控等，對生態環境展開全維度、動態化的全程監管，改變以往“末端治理”的做法，轉變成全程管控［6］。

第三，適當增加柔性執法。不能僅限于“罰款”等執法手段，還應靈活組合吊銷許可證、警告、勒令停產等執法手段，要根據實際的違法行為進行手段選擇。還應適當增加柔性執法手段，例如行政指導、行政調解等，在“剛柔并濟”的生態環境保護行政執法中，能夠綜合兩類執法手段的優勢。除此之外，還應將環境行政執法工作適當開放于社會與民眾，在不違反法律法規的前提下，將部分環境行政執法任務交給社會力量完成，能夠充分發揮社會各方主體的主觀能動性，共同推進生態環境保護。

（三）保持信息通暢，構建環境行政執法聯動機制

第一，要破除信息屏障，建設大數據信息共享平臺。生態環境綜合執法所表現出的整體性，需要通過橫向與縱向的協調，開展社會治理。在如今的信息化時代，可借助大數據技術搭建環境大數據監督管理平臺，該平臺以基礎地理、遙感影像等為基礎數據，通過對水、大氣、噪聲、海洋等重要環境要素進行監測，豐富平臺數據信息。此外，還可適當加入人文方面的數據，例如民眾的環境訴求、新聞報道、科研數據等等。環境監測與監管一體化的大數據信息平臺，能夠實現執法主體與社會各方主體的信息共享，有效破除信息屏障。

第二，要轉變運動式執法，構建執法聯動機制。農業農村、國土資源部、水務、海洋局等部門與生態環境保護有關的執法事項，應當逐步移交給環境行政執法部門，并且要建立完善的執法聯動機制。但在綜合性執法改革過后，無論是執法主體構成的聯合執法隊伍，還是多執法主體之間的協同，具有明顯的臨時性。為了保證聯合執法能夠高效開展，需要構建長效的執法聯動機制，各區的生態環境行政執法部門及相關部門應當構建聯合執法隊伍，對隊伍的權限予以明確，并且以區生態環境局的名義開展聯合執法行為。同時，聯合執法隊伍人員要保持相對固定，減少執法的“磨合期”，實現執法人員的有效溝通，并且要定期開展生態環境保護行政執法活動［7］。

（四）加強執法監督，增強社會主體的環保意識

第一，構建健全的環境行政執法監督機制。為了保證環境行政執法監督的有效性，一定要加強環境行政執法監督機制的完善。一方面，完善參與渠道，有機結合正式參與（傳統參與渠道）和非正式參與（網絡平臺參與渠道），對政務官網進一步完善，主動公開相關信息，傾聽民眾訴求，提供多媒介載體的參與渠道，收集民眾的意見，實現民眾的有效參與；另一方面，面對民眾的訴求需要及時反饋，對所有提出的具有代表性的意見進行回復，可通過電話、郵件等形式反饋，征得個人同意后可進行信息公開。通過這兩方面來實現民眾參與的“渠道暢通—有效回應”，從而提高環境行政執法監督的有效性。

第二，提升民眾的環境保護意識。民眾的環保意識不可能一蹴而就，一定要經過長時間的培養，所以一定要看重環境保護宣傳教育工作的開展。對青少年的教育非常關鍵，不僅要在基礎教育階段宣傳生態環境保護的重要性，也要在高等教育階段普及環境相關法律知識，并且要多開展與環境保護相關的活動，通過環境行政執法現場觀摩，從小培養民眾的環保意識。另外，還可基于媒體、網絡等載體，對違法企業的環境污染行為進行披露，對失職環境行政執法人員進行公開警告，對環境行政執法與環境保護宣傳教育工作中表現優異的執法人員進行事跡宣傳，從而提高民眾對環境執法部門的信任，吸引更多民眾參與執法監督［8］。

第三，發揮環保公益組織的作用。環保公益組織作為第三方，能夠有效彌補政府環境行政執法與管理中的不足之處，能夠增強環境行政執法監督與保障效果。環保公益組織通過開展環保活動，提高民眾參與環保事業的主動性，相較于政府部門更能得到民眾信任，并且憑借專業性能夠更敏銳地發現生態環境污染問題，為政府執法工作提供決策參考。

總而言之，環境行政執法工作是我國環境法制的關鍵內容，對于生態環境保護而言有著重要現實意義。盡管近些年我國從制度、執法能力建設等多方面對環境行政執法工作予以加強，但是從基層實際工作情況來看還存在一定弊端。文章以某市為例，提到了基于生態環境保護的環境行政執法工作中還存在執法能力建設不足、執法手段過于簡單、執法主體協同不夠以及環境執法監督不足等問題，認為應當創新執法方式，加強執法能力建設；轉變執法思維，豐富環境行政執法手段；保持信息通暢，構建環境行政執法聯動機制；加強執法監督，增強社會主體的環保意識，才能進一步推動我國生態環境保護行政執法工作的開展。