新時代打造更高水平天府糧倉的現狀、困境及對策

羅浩軒

(成都理工大學馬克思主義學院,成都 610059)

糧食安全是“國之大者”。四川作為人口大省、糧食生產和消費大省,在全國糧食安全戰略中占有極其重要的地位,被譽為“天府糧倉”。天府糧倉實質上是指由四川糧食生產、流通、消費和宏觀調控等多個方面共同構成的四川糧食安全保障體系。四川之所以有“天府糧倉”的美譽,在于具有糧食綜合生產能力強、糧食倉儲物流建設完善、糧食需求結構多樣、糧食應急保障體系健全等特征。2022年6月習近平總書記再赴四川考察時提出“把糧食生產抓緊抓牢,在新時代打造更高水平的‘天府糧倉’”的殷切囑托,明確了四川支撐國家糧食安全戰略的著力點,為如何擦亮四川農業大省金字招牌指明了方向。

糧食安全一直以來都是研究熱點。近年來,國外研究主要聚焦于氣候變化對糧食生產影響[1-2],不同收入人群的糧食可獲得性[3],快速城鎮化[4]、水危機[5]、戰爭[6]、疫情[7]等事件對糧食生產流通的沖擊等主題。國內相關研究十分豐富,但對四川糧食安全進行專門研究的文獻相對較少。近年的研究認為,未來四川糧食產量會持續增長[8],但糧食消費增長將更為迅猛[9]。相對于其他省份四川糧食生產比較優勢下降[10],但糧食數量安全處于可控的安全范圍內[11],同時雙季作物耕地產能還有很大增長潛力[12]。四川糧食生產重心在盆地東部并呈現集聚態勢[13],但這些地區撂荒現象最為嚴重[14]。化肥施用量的提高對四川糧食產量增長貢獻最大[15],但對生態影響顯而易見[16]。目前,四川糧食安全面臨種糧比較利益太低、農民沒有積極性、勞動力普遍不足、耕地非農化和非糧化現象突出等問題[17-19]。為了保障糧食安全,四川發展出了““合作聯社+種植大戶”模式[20]、“農業共營制”[21],在土地流轉、土地托管、土地入股和訂單生產等經營形式方面實現了突破[22]。

總體而言,現有的關于四川糧食產量和消費預測、糧食安全面臨的問題、耕地變化情況帶來的影響以及糧食產業發展模式等研究為后續研究奠定了基礎,但缺少將“天府糧倉”作為研究對象,從整體性視域進行分析。基于此,本研究按照“基本情況-主要困境-對策建議”的思路,全方位考察天府糧倉建設的基本情況,分析新時代打造更高水平天府糧倉面臨的主要困境,最終回答新時代如何打造更高水平天府糧倉這一時代命題。

1 天府糧倉建設基本情況

馬克思曾說：“理論在一個國家實現的程度,總是決定于理論滿足這個國家的需要的程度。”當前理論界之所以產生了如何建設天府糧倉的問題意識,是因為現實中的天府糧倉建設遭現狀令人擔憂。

1.1 天府糧倉逐漸“名不符實”

近年來,四川糧食產量從2014年的3.32×107t,提升到了2020年的3.53×107t,年均增長0.99%,但其占全國糧食總產量的比重從5.48%下降到5.27%,位次從全國第7下降到第9位。2014年四川糧食消費量為5.4×107t,2018年達到高峰5.49×107t。受生豬產業結構性調整的影響,2019年出現下降,到2020年又回升到5.14×107t的水平。四川每年通過鐵路公路調入的糧食基本穩定在1.4×107t左右。四川已經由糧食主產區轉變為了缺糧區,天府糧倉逐漸“名不符實”。

1.2 天府糧倉發展“無地可耕”

四川耕地資源銳減,已轉用的耕地復耕復墾難度很大。2019年四川耕地總面積為5.23×106hm2,與2009年的數據相比減少了1.49×106hm2。其中,有9.11×105hm2的耕地變為了林地,生態退耕還林占耕地減少數量的比重達到60%。現有條件下很難恢復成原有耕地。一是耕地變為林地等其他農用地一般需要破壞耕作層,要把它恢復到耕地難度很大。二是大量還林地處于25°以上陡坡地,只能進行大規模土地整治,需要“海量投資”。三是阿壩、甘孜和涼山等三州地區已逐漸從工業化區向生態經濟區轉型,退耕還林還草是轉型的主要舉措。如果這些地區要再進行“退林還耕”,不僅受到自然條件限制,也與《森林法》等法律法規相抵觸。天府糧倉要發展面臨“無地可耕”的狀況。

1.3 天府糧倉建設“后繼無人”

四川農村人口老齡化、空心化現象突出。第七次全國人口普查(以下簡稱“七普”)數據顯示,四川農村65歲及以上常住人口占比為21.7%,城鎮社區這一比重為13.5%。四川農村人口老齡化遠高于城鎮。同時,按照國際上老齡化程度劃分標準,四川農村人口老齡化已經進入老齡化最高程度的“超老齡化社會”,不到5人就有1個為65歲以上老人。根據第三次農業普查行政村抽樣的結果,四川農村人口空心化現象十分突出。在抽樣的各地區人口空心村凈流出人口中,四川位居第一,占全部凈流出人口的 10.71%。四川廣義和狹義空心村比例達到抽樣數據的84.43%和71.83%,狹義空心村空心化率為31.18%。大量年輕勞動力外流是農村人口老齡化、空心化的主要原因。一般農村家庭人口梯度是“4-2-1”結構,但四川因大量青壯勞力外出打工,使得家庭人口梯度中的勞動人口分離,出現了大量留守老人和人口的減少。目前這一現象還在加劇,2020年末四川農村勞動力轉移就業輸出2573.4萬人,比上年增加90.8萬人。“垂垂老矣”的人口無法承擔天府糧倉建設的重任。

1.4 天府糧倉升級“壓力重重”

四川城鎮化和工業化進程為提升糧食綜合生產能力帶來壓力。根據“七普”數據顯示,四川常住人口城鎮化率為56.73%,整體處于城鎮化加速發展階段。其中,2010～2020年位于成都平原核心地帶的成都市城鎮化率從65.72%提高到了74.41%。高速城鎮化產生了巨大的居住用地需求。2020年成都居住用地為3.07×104hm2,較2010年增加1.52×104hm2,10年時間翻了一倍。四川整體處于從工業化中后期向后期邁進階段,而成都工業化進程獨占鰲頭,三產結構從2010年的5.3∶46.3∶48.4升級到了2020年的3.7∶30.6∶65.7。10年來成都產業結構梯度升級的特征,就是農業、中低端制造業占比下降,而現代服務業集聚發展。2020年成都市建成區面積較2010年的4.56×104hm2增加了5.21×104hm2,增長幅度高達114.2%,這其中以城市建設用地居多(增加4.68×104hm2)。隨著四川城鎮化和工業化進程持續推進,未來工業用地、交通用地、城市擴張用地等需求依然強勁,給天府糧倉提檔升級帶來了重重壓力。

2 面臨的困境

要打造更高水平天府糧倉還面臨來因農業弱質性引發的種糧比較利益低,由農村土地制度導致的土地細碎化,以及支農財力有限和農業投資風險過大等依靠四川現有的糧食安全保障體系自身發展無法突破的困境。

2.1 種糧比較利益持續下降,天府糧倉建設難以凝聚人心

中國社會科學院農村發展研究所測算了各類農作物綜合收益比較指數發現,如果糧食收益指數為1,那么包括西紅柿、黃瓜、茄子、圓白菜、菜椒、大白菜、馬鈴薯在內的7種蔬菜的綜合收益比較指數是39.2,而蘋果是26.85[23]。糧食與其他農作物巨大的收益差距,使農戶在遵守土地管理制度前提下會基于市場規律自發“非糧化”。在自然條件差、務農成本高的地區,即使耕地被劃定為永久基本農田,農戶依然會“用腳投票”,將耕地拋荒撂荒。例如,南充市是四川傳統的糧油基地,但筆者在該市嘉陵區龍蟠鎮調研發現,該鎮由于丘陵地形占比較大,且又距離市區較近,農業比較收益低,大量勞動力進城務工,以致撂荒土地多達320hm2,占播種面積430hm2的73%。

2.2 農地細碎化程度高,天府糧倉建設面臨制度約束

糧食作物是大田作物,只有規模化才能提高農戶種糧收益。假設種糧收益為200元/667m2,如果農戶種植面積較大收益就很可觀,以種糧規模為單位計數的農業補貼也能發揮規模效應。然而,目前四川耕地細碎化程度高,難以提高農戶種糧收益。唐文彬等[24]根據四川地形地貌選取了5個典型村進行耕地細碎化的研究,其結果顯示,平均每個村耕地斑塊數量為238塊,斑塊平均面積最小的村的斑塊平均面積為1374hm2/塊,最大的村為0.79hm2/塊。在自然細碎化基礎上,現有的農地制度對耕地劃分使得斑塊細碎化程度顯著增強：斑塊數量更多,形狀更不規則,分布更為分散,耕地資源規模性降低。

2.3 農業支持力度有限,天府糧倉建設缺少財力保障

從糧食生產來看,種糧補貼力度過小,難以對農戶生產起到激勵效果。2022年中央下達四川實際種糧農民一次性補貼資金10.64億元,以2021年四川糧食播種面積636hm2計算,實際一次性補貼標準為11.15元/667m2,遠低于英國122元/667m2和法國182元/667m2的水平。從農田基礎設施建設來看,目前項目建設資金主要來自中央和地方財政,且數量捉襟見肘。例如,很多地方投入的建設資金不足以完成《高標準農田建設通則》中規定的土地平整等6項工程,通常僅夠用于地形較好地方的修路、修渠。從耕地保護來看,耕地保護補貼覆蓋面太小,補貼金額數量有限。目前僅成都建立了普惠性耕保基金,其他市州只能根據實際情況對復耕復種到一定規模的農戶發放獎勵性補貼。如廣元市旺蒼縣、南充市儀隴縣等地均按照200元/667m2的標準對復耕復種獎勵。

2.4 農業投資風險過大,天府糧倉建設可能后繼乏力

當資本進入農業時,會面臨資源約束緊、投資回報低、價格波動大、產權不穩定等風險。在資源約束方面,四川耕地資源稀缺,第三次全國國土調查顯示人均耕地僅650m2,為全國平均水平的71.32%。農業生產缺水,耕地灌溉率僅為45%左右。水資源時空分布不均,農業生產區域性缺水和季節性缺水問題較為明顯。在投資回報方面,四川農業資本回報率從2007年1元農業資本帶來2元增加值,下降到2020年1元農業資本僅帶來0.6元增加值[25]。在市場價格方面,受疫情防控、能源價格上升、國際糧價沖擊等因素的影響,2022年以來玉米、小麥等農產品價格反復波動,給農業企業和農戶都帶來了不小的壓力。投資風險顯著增加。在產權穩定性方面,外來業主常因擔心村集體和農戶隨時收回承包地而抱著“竭澤而漁”的態度,過度耗竭地力以求短期內的高額回報。

3 對策建議

3.1 開發補充耕地資源,夯實天府糧倉立身根基

3.1.1 嚴守耕地資源紅線,加強快速城鎮化地區耕地資源用途管控 要嚴格劃定并控制城市增長邊界,特別是成都平原城市群建設用地指標增長;加強對“占補平衡”的全面監管,防止“占優補劣”。

3.1.2 創新耕地補充政策,出臺“占補強耕”等“長牙齒”硬措施 目前四川耕地資源欠賬過多,特別是成都平原,建議探索將“占補平衡”政策改為“占補強耕”政策,要求在“占多少”的基礎上,按照所占耕地的1.1～1.2倍數量“補多少”。

3.1.3 推進農村土地綜合整治,挖潛農村現有的存量耕地資源 在實施的“全域土地綜合整治”試點方案中突出農村土地綜合整治的作用,提高其在財政支出中的占比。加強耕地碎片化整治,推動耕地集中連片。以村集體為單位將承包地進行調整,實行集中連片流轉或高科技現代化耕種。嚴格落實農村居民人均建筑面積標準,通過統規統建、統規自建等模式有效推進農民集中居住。

3.1.4 強調全省一盤棋,改進耕地資源在省級層面統籌配置方式 統籌借鑒湖北、山東占補平衡全省節余指標優先支持省會城市的做法,明確成都的重大建設項目耕地占補平衡實行省級統籌、全省節約指標優先用于成都。實行“地隨人走”,形成人口流出地建設用地指標調劑給人口流入地的轉讓機制。省、市(州)、縣(市、區)要整合各部門土地相關的數據,建立信息庫,以一套數據作為耕地保護標尺,建立耕地數據共享機制,形成耕地保護合力。

3.1.5 確保“以水定地”,大力建設安寧河谷等地區的水利設施 根據四川省第二輪耕地后備資源評價統計數據庫資料,耕地后備資源主要集中在中海拔地區,中度平整地區分布較多,主要集中在涼山州、攀枝花市安寧河谷流域等川西南山地區。建議加大干熱河谷和沙化、石漠化土地治理力度,大力推進當地農田水利設施建設,實現“再造一個成都平原”目標。

3.2 提升農業比較利益,增強天府糧倉發展動力

無論是耕地“非農化”“非糧化”、還是拋荒撂荒,其根源在于農業比較收益低下。打造更高水平天府糧倉,必須提升農業比較利益。促進農業規模經營,是提升農業比較利益的“不二法門”。

3.2.1 積極穩妥引導農民市民化,為農業規模經營減少阻力 減少農民是緩解農業“人地關系”、實現城鄉融合發展的有益措施。可以把鄉村科學劃分為城鄉融合型、聚集發展型、風貌保護型、逐步衰退型等不同種類,對有“棄地進城”意愿和能力的農民探索農村宅基地等資源資產的市場化流轉與退出機制;探索推行“保底”措施,讓農民在城鄉間“可進可退”,讓進城農民在城市安居,獲得基本的社會保障、穩定的就業與發展機會。

3.2.2 加強農地整理和產權調整,為農業規模經營提供條件 加大農地整理力度,可以先將有限的資金投向地形條件較好的地區,推動耕地集中連片;農戶以原有面積折算作股,以村集體為單位將承包地進行調整,實行集中連片流轉;明確農地確權的作用和延續性,打消農戶對未來可能進行的農地調整顧慮,為農地產權調整提供思想基礎。

3.2.3 提升種糧補貼水平和準度,為農業規模經營厚植比較利益 進一步提高種糧補貼的標準,加大種糧補貼的規模,縮小各種農作物綜合比較收益差距,至少讓種糧農戶“保本”。優化補貼的結構,嚴格遵守WTO規則,由過去的黃箱補貼轉向綠箱補貼,由糧食價格補貼轉向種糧農戶收入補貼。重點支持農業高質量發展,支持農業的綠色發展,由過去的刺激生產轉化為支持綠色生態和適度規模經營。

3.2.4 打造現代化糧食產業體系,促進糧農與現代化農業銜接 以現代農業高產示范區和現代農業標準化試驗區建設為引領,大力發展糧食龍頭企業,通過延伸糧食產業鏈、糧食價值鏈和糧食供應鏈提高龍頭企業對全產業特別是糧農的帶動作用,最終實現糧食的產業鏈、價值鏈、供應鏈三鏈互動,推動糧食產業鏈的縱向延伸以及與其他產業的橫向融合,使糧農在產業鏈的增值中獲得更多的利益。

3.3 推進農地制度改革,擴大天府糧倉建設格局

四川農地制度改革走在全國前列,先期改革也取得了示范性的成效,進一步推進農地制度改革,能夠更好地擴大天府糧倉建設格局。

3.3.1 抓住改革試驗區機遇,進一步完備承包地“權利束” 充分利用“全面創新改革試驗區域”的機遇在成都等條件成熟地區“先試先行”,試點本集體以外業主獲得集體成員身份認定,進而有獲得土地承包權的權利;恢復農民集體對承包地享有“收益權”,使農地集體所有權不再被“虛置”,其收益主要用于集體對承包地的管理支出。

3.3.2 完善農地交易市場體系,培育各類市場交易主體 整合各類土地交易所,建立面向全國的省級農地產權交易中心。創制各類金融衍生品,實現土地產權證券化,提高產權交易的可操作性;大力培育土地確權公司、土地銀行、土地流轉服務公司等中間機構,使土地整治治理結構由“政府—農戶”轉變為“政府—組織—農戶”,增強農戶流轉動力,降低政府談判成本。

3.3.3 賦予農地完整的物權權能,激活農地抵押融資等權利 鼓勵農村信用社聯合社等金融機構支持農業農村優先發展政策。在推動農地自動續期和擴大轉包范圍的政策背景下,延長農地抵押貸款周期。大力發展服務于農地承包經營權抵押、擔保和拍賣的“土地銀行”。

3.4 加大農業支持力度,備齊天府糧倉提升條件

2018～2020年3年來,四川農林水支出年均在1300億元左右,但是用于永久基本農田儲備區建設、核實、監管和耕地保護、開發、質量提升方面的資金比例過低,難以為天府糧倉提檔升級提供足夠的支持。

3.4.1 建立省級耕保基金制度,為耕地保護“保駕護航” 總結和借鑒成都市耕保基金運行經驗,在全省范圍內加以推廣。建立“省—市(州)—縣(區)”三級耕保基金體系,實現定額核撥、專款專用。根據經濟發展階段、各級單位財力狀況以及耕地保護重點任務,動態設定各地耕保支持水平。

3.4.2 大幅度提高土地整治專項資金數額,重點對丘陵山區進行宜機化整治 在《四川省丘陵山區農田宜機化改造技術規范(試行)》基礎上,編制更為具體的丘陵山區宜機化操作說明和技術手冊。以政府出資立項的形式,引導農機具廠商開發具有自主產權的、符合農田宜機化改造的丘陵山區農機具。加大丘陵山區農田水利設施建設的資金投入,將川東丘陵山區中的旱田、坡地變為水田、梯田。

3.4.3 大力發展農業中間機構和農民自治組織,運用市場手段引導社會資金和農戶資金參與天府糧倉建設 出臺《農地中間機構管理辦法》,大力培育土地確權公司、土地銀行、土地流轉服務公司等農業中間機構,引導社會資金投向糧食產業。下放農地整治權利,根據“誰整治,誰受益”原則,鼓勵各類中間機構和農民自治組織提出農地整治申請,從事現代化、規模化糧食生產。

3.5 降低農業投資風險,提供天府糧倉發展保障

農業是自然風險和市場風險交織的弱質性產業。農業高風險是工商業資本、金融資本和農戶自有資金投資農業的關鍵障礙。打造更高水平天府糧倉,必須要有更高水平的風險防控舉措。

3.5.1 加快提升主糧作物的農業保險覆蓋率 湖北、湖南、江蘇等糧食主產區已經將主糧作物設定的2022年農業保險覆蓋率均在80%以上,而四川僅為70%以上,與打造更高水平的天府糧倉的目標有一定距離。應盡快提高三大主糧保險覆蓋率,其中大災保險要盡量全部覆蓋、糧油作物保險應逐步覆蓋到全部核定農業生產成本;提高財政補貼主糧作物農業保險的標準。加強農業保險信息化平臺建設,充分運用地理信息、大數據及人工智能等科技手段,對承保、查勘、定損以及理賠等進行合規校驗,實現農業保險數據精細化管理。

3.5.2 提高農業補貼特別是種糧補貼精準度 截止2021年四川農村集體產權制度改革基本完成,農村承包地確權頒證率達97.5%,承包地已經大規模流轉。為了確保天府糧倉的有序建設,降低各類經營主體種糧成本,應明確按照“誰種地、補貼誰”原則,在“三權分置”改革基礎上確定承包地實際經營權,將農業補貼特別是種糧補貼發放到實際經營的種糧業主手中。

3.5.3 在有條件的地方試點建立農民退休制度 在現有的社會保障體系下,除自己繳納社會保障金外,大量農村外出務工人員和農民到了法定退休年齡后沒有收入來源,承包地承擔了相當大的社會保障功能,這一狀況阻礙了農業規模化現代化。建議在財政狀況良好的成都、宜賓等市試點設立農業養老基金;規定年滿60歲的農村人口退出土地經營,由政府根據養老保障實際需要發放養老金;可以從種糧大縣開始試點,逐步覆蓋到其他農產品主產縣(區)。