國有農用地權利配置和利用管理的現狀與對策研究
——基于浙江省的實證分析

□陳佳驪 高 翔 路雄英 梅丹丹 王雪寶

黨的二十大報告對嚴格保護和合理利用國有自然資源資產指明了方向和新要求。國有農用地作為全社會重要的自然資源資產組成部分，既是實現高質量發展的空間載體，又具有生產、生態、安全、文化等多功能屬性，掌握其產權和利用管理現狀是落實全民所有自然資源資產所有者職責和推進委托代理制度建設的基本前提與必然要求。

當前農村集體經濟組織享有所有權的農用地權利體系建設已經臻于完善，相比而言國家名義享有所有權的農用地的法律制度和管理制度建設進展較為遲緩，導致國有農用地在確權登記、有償使用、利用效能等方面存在欠缺。與此同時，推進高質量發展對國有農用地的政策變革需求日益顯現，2022 年中央一號文件將“健全農墾國有農用地使用權管理制度”作為農村改革重點任務。

基于以上背景，本調研立足浙江省，在摸清國有農用地權利配置與利用管理的現況基礎上，抓住如何行使權利的政策目標，為推動國有農用地等全民所有自然資源資產委托代理機制試點工作提供政策建議。由于針對國有農用地的研究剛剛起步，學術界和管理界對該國有權屬地類現狀認知較為模糊，存在基礎數據缺失、數據分散重疊、各部門數據統計口徑與來源不同等數據獲取難點。因而，本研究采用案例走訪調研、部門調研與數據資料收集分析相結合的方法，期望勾勒出浙江省國有農用地的初次畫像，為構建國有土地權利體系、實現高質量利用管理提供決策參考。

一、浙江省國有農用地的現狀分析

（一）土地規模情況

1.總體規模情況

根據《2021 年度全省國有資產管理情況綜合報告》，截至2021年底，全省國有農用地面積55.36 萬公頃。相較全國國有農用地占國有土地接近60%的比重，浙江省國有農用地尤顯珍貴（如圖1 所示）。

▲圖1 浙江省三大類國有土地的規模結構圖

2.國有林場和農場土地規模情況

2021 年，全省國有林地面積34.20 萬公頃，占林地總面積5.1%；國有林木蓄積3389.43 萬立方米，占全省林木總蓄積8.7%。全省100 個國有林場擁有25.69 萬公頃的經營面積，林木蓄積2638.12 萬立方米。全省現有省定點國有農場86 家，其利用管理的已發證國有農用地14200公頃。浙江省國有林場和國有農場管理利用的國有土地規模雖占比較小，但對提高城鄉區域協調發展水平、加快農業農村現代化、打造生態文明高地等重大任務目標的實現起到不可或缺的要素支撐作用。

（二）改革和確權登記情況

浙江省作為首批國有林場改革試點省份之一，2015 年率先通過驗收，為全國國有林場改革提供了寶貴經驗。此次改革明確了整合后100個國有林場的公益性質定位，其中50 個為公益一類事業林場，49 個定性為公益二類事業林場，1 個林場保持企業性質不變。省定點國有農場按照《中共中央國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》和《中共浙江省委 浙江省人民政府關于進一步深化改革加快推進現代國有農場建設的實施意見》的要求深化體制機制改革，目前有事業場35 家，企業場51 家。2021 年省定點國有農場土地發證率達98.6%，國有林場均辦理了林權證，維護了國有農場和林場的合法權益。

（三）法規政策現狀

當前國有農用地已經形成由一系列的法律、政策等構成的制度體系，但較為分散，尚未形成統一完善的規范體系。除了與一般土地相重疊的內容在《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國土地管理法》等法律中有所涉及之外，國有農用地特有的內容大部分規定在部門規章、行政法規等法律之中，在不同法規文件中關鍵用語不統一，對權利界定不明確，權利認定存在一定障礙，對準確理解有關法律政策造成一定困難。

二、國有農用地權利配置與利用管理的問題分析

（一）國有農用地權利缺少明確法律指引

國有農用地是屬于用途管制地類，其外延包含34 種土地利用現狀二級地類，如此繁多的權利客體造成適用法律廣泛的狀況，對于國有農用地和未利用地權利的認定存在概念模糊與依據不足的問題。以國家所有權層面來看，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）并未明確規定不動產定義和范圍，這體現了公有制經濟基礎上的土地所有權客體實質上非特定性的特點。該特點增加了國有農用地和未利用地在其他法律法規文件中界定的難度。以用益物權層面來看，《不動產登記暫行條例實施細則》第52 條法規條文表述的“國有農用地的使用權”在《民法典》中并未得到確認。《民法典》物權編沿襲了城鄉分治的用益物權立法模式，但沒有提及“國有農用地使用權”這一類型權利。根據“物權的種類和內容，由法律規定”的原則，國有農用地認定尚無法律依據。

在浙江省走訪調研中發現，國有農用地確權疑難問題依然存在。國有農場、國有林場多次改革變遷致使部分權源檔案資料缺失，無法確權頒證。加之，目前權屬認定規則的不完備，部分宗地存在林權證、耕地承包經營權證“一地多證”問題，引發國有和集體兩個產權主體之間的紛爭。

（二）國有農用地管理利用效能不足

從職能管理看，存在國有農用地主管部門重疊管理等情況。課題組查詢到近十年浙江省涉及國有農用地行政訴訟司法裁判文書近百件，說明原告對行政機關作出有關國有農用地的執行決定或者行政機關職責履行的不認同，反映了國有農用地管理政策不明晰引發的社會訴訟成本增加。

從經營管理看，國有農用地的經營水平亟待提升。國有農場和國有林場曾面臨經營困境。2011 年1月全國國有林場改革試點的啟動和2015 年中央農墾改革發展文件的出臺，新一輪改革使得國有林場和國有農場逐漸理順了體制機制，迎來新的發展機遇。浙江省在2020 年啟動“省級示范性現代國有農場”創建項目，提升國有農場在現代農業示范、重要農產品生產、綠色融合發展、紅色文化弘揚等方面的功能作用。然而，國有農場土地資源配置存在著人地關系鎖定和地權固化趨勢，阻礙了新型經營形式的產生，不利于農墾規模化資源優勢的發揮。

（三）國有農用地有償使用于法無據

盡管有關文件提出了“國有農用地使用權”等概念，但國有農用地“出讓、租賃”等有償使用管理缺乏針對性法律依據，現有文件只有原則性指導意見，一旦產生糾紛，難以得到法律保護。

以浙江省為例，受制于上層法規不完備，國有農用地以劃撥方式取得為主，有償使用一級市場尚未建立，所有者權益未得到體現。同時，國有農用地的實際使用管理單位流轉農用地部分權利的現象一直存在，二級市場自主發育但不健全。國有農場內部職工的承包租賃和對外出租存在混淆管理狀況，合同擬定等租賃程序不規范，造成承包對象資格不符、流轉價格偏低、雙方權責模糊等一系列問題，阻礙了國有農用地資源配置效率的提升，所有者難以分享流轉收益。

三、浙江省國有農用地典型案例研究

（一）調研案例的概況

從委托代理清單歸屬、單位性質、發展定位等角度，選擇全省具有典型代表性的7 家國有農場和國有林場開展案例調研，基本情況見表1。

（二）國有農用地的產權情況

國有農場和國有林場使用的國有農用地大多形成于改革開放前，多數為實行城鎮國有土地使用權有償使用制度之前的存量土地，也有部分是通過土地整治項目新增的耕地。受訪單位國有農用地的國有土地使用權證載明使用權類型均為劃撥，未注明使用期限且載明的用途地類詳細程度不一。林權證是確定林地所有權、使用權和林木所有權、使用權四權一體的唯一權利憑證，受訪單位林權證注明林地使用期為50 年。受訪單位與周邊農村集體組織有存在權利爭議地塊或者歷史上與集體組織土地置換后無法變更土地權利的情況。

（三）國有農用地的利用與配置情況分析

1.自營與合作經營情況

自營的特點是國有農用地不向其他經營者配置，土地資源由農林場直接經營管理。合作經營的特點是國有農用地不向其他經營者配置，土地資源由農林場與合作單位一起利用管理。就受訪單位的情況來看，自營與合作經營形式都切斷職工與土地的直接關系，實現國有農場和林場對土地資源的集中管理。

保護、管理和培育森林資源是國有林場的中心業務，以國家級和省級公益林保護為重點，提升森林覆蓋率、林木郁閉度和生長率，優化林種樹種結構，保持林分質量上乘。以物產長樂林場為例，公司職責范圍內管理、使用的國有農用地、國有林地資源主要以自主經營為主，從事生態建設和生態服務相關產業。為了開展自主經營，物產長樂林場總部設置了辦公室和營林部，分別擔負起土地資源管理和林地資源管理的職責，下設三家控股子公司和兩家參股子公司具體開展經營業務。

國有農場農用地的自營和合作經營形式多樣。以監獄管理的子公司浙江省喬司農場為例，自主經營的1000 多畝地，主要種植水果蔬菜，以內部供應為主。以長興縣姚家橋農牧場為例，該農場以種子種苗培育為主業，是浙北規模最大、品種最多、制種時間最悠久的專業農業制種基地、水產苗種繁育基地，與浙江省種子管理站、浙江省淡水水產研究所保持產學研轉化的合作關系。

2.出租情況

據受訪單位反饋，全省新一輪國有農場和林場的改革從總體上理順了職工人事關系等體制機制，曾經農墾系統“兩自理”“四到戶”改革形成的職工或職工家庭承包租賃關系目前基本沒有存在，“身份田”和“經營田”兩田制配置關系被社會保險基金取代，受訪單位沒有與在崗職工產生農用地使用權配置關系。

通過訪談來看，國有農用地出租以對外租賃為主，出租對象包括場外人員和各類新型經營主體，租賃農用地從事生產經營活動。國有林場對外出租農用地情況主要發生在縣區級財政差額補償的單位。國有農場對外出租農用地的方式正朝著市場化方式發展，采用公開招標，農場與場外人員和各類新型經營主體簽訂土地租賃合同。杭州余杭文化旅游投資集團有限公司通過互聯網資產處置平臺開展農用地租賃競拍，近年來每年出租國有農用地3000 多畝，平均單位年租金約為800 元/畝，市場化流轉方式提高了國有農用地租賃收益。

3.土地資本化情況

目前受訪單位國有農用地均為劃撥取得方式，一級市場配置中均沒有采取作價出資（入股）方式。在二級市場配置中，受訪單位杭州余杭文化旅游投資集團有限公司開展了土地資本化實踐嘗試，率先將國有農用地使用權評估后作為國有資本金。其前身杭州余杭農林資產經營集團有限公司，成立于2008 年，累計對15 家改制后農林場6.26 萬畝土地進行評估，評估總價值為52.5億元，評估資產已注入集團、轉增國有資本金，集團總資產達100億元，為發展現代農業產業、強化公益服務屬性奠定了基礎。

四、政策建議

（一）明晰國有農用地權利的法律地位

完善國有農用地和所有權分級行使的法規體系。在法律明確規定國務院的所有權代表主體地位的基礎上，進一步完善有關法律法規，使所有權代表行使主體落到人格化的機關組織上。在法律層面明確國有農用地的用益物權及其權能，完善所有者行權模式，規范其使用經營的利益相關者的權責。繼續大力解決國有農用地確權爭議問題，優化國有農用地用益物權不動產登記的內容和程序。

（二）積極穩妥推進國有農用地有償使用

健全有償使用的定價依據。設立國有農用地土地等級價體系，加強國有農用地分類價格評估與管理，顯化國有農用地資產價值，為市場配置與交易提供價格基準。

分階段推進一二級市場有償配置的工作。優先開展國有農用地協議出讓或租賃的試點，后續逐步嘗試招拍掛形式。作價出資（或入股）方式因所有者收益風險較大，應有嚴格限定，建議在其他方式試行較為成熟后再開展。建議授權經營方式并入當前委托代理試點工作中，不作為一級市場配置方式。二級市場配置中，優先完善出租和承包租賃方式，在國有農場等單位企業集團化中規范探索土地資本化路徑，對用益物權轉讓或抵押方式可采用局部封閉式試點。

規范市場化配置的程序。一是制定《國有農用地劃撥用地目錄》，分類型決定補繳土地出讓價款的方式。二是在國有農用地轉為非農用途時嚴格審批，更換用益物權人時需要按照收回規定管理。三是出臺有關國有農用地出讓、租賃、出租等配置方式的合同示范文本，有效規范合同行為。四是提供市場化配置與交易的供需信息發布條件和場所。

理順土地增值收益分配機制。界定國有農用地所有權人、用益物權人、其他權利人對土地增值的貢獻。國有農用地保留劃撥性質的出租或承包租賃應規范申報工作，明晰出租或承包租賃收益金繳納標準、減免條件及管理辦法，涉及到解決職工保障等公益性事宜應按照財政預算管理，實行收支兩條線來核算。