寧波市鎮海區全域國土空間綜合整治工作經驗做法及投融資模式研究

□寧波市鎮海區城市更新投資建設運營有限公司 徐世杰 龐欣欣

□寧波市自然資源和規劃局鎮海分局 程 超

2022 年1 月，寧波市獲批成為全國首個全域國土空間綜合整治試點城市，探索統籌推進農用地整治、村莊整治、生態保護修復、工業用地整治和城鎮低效用地再開發。鎮海區蛟川示范片區作為寧波11 個全域國土空間綜合整治示范區之一，其工作開展對于優化國土空間格局、促進產業集約高效、助推城鄉融合發展具有重要意義。本文在介紹當前鎮海區全域國土空間綜合整治及投融資工作的基礎上，思考存在問題，提出針對性策略建議，以期為下步全域國土空間綜合整治工作的開展提供啟示。

一、概念及現狀

（一）概念內涵

2019 年5 月，國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，提出了構建國土空間保護、開發、利用、修復的總體格局。全域國土空間綜合整治作為解決國土空間利用問題的重要手段，是實現國土空間修復任務、實現國土空間格局的主要抓手。寧波市的全域國土空間綜合整治工作是指在空間規劃統籌引領下，通過潛力排摸、全域謀劃、空間傳導等，以農用地、工業用地、村莊、生態修復和低效用地為重點整治任務，劃定以功能為主導的整治片區和項目集成式的實施單元，生成整治項目，并在實施過程中，在片區范圍內統籌資金、指標、政策等要素，由國有企業為主導統一實施，在一定期限內達成既定整治目標的空間治理行動。

（二）體系構建

全域國土空間規劃綜合整治體系包括四個層次，即市全域國土空間整治規劃綱要、區縣（市）全域國土空間綜合整治規劃、單元整治方案和區縣（市）年度整治計劃。市級層面編制全市整治規劃綱要，規劃期十五年，統籌安排全市整治目標和策略，確定重點整治區域、重點整治任務。各區縣（市）編制各地的整治規劃，規劃期五年，明確整治方向、目標、策略和路徑，劃定整治片區和單元。單元整治方案研究項目實施可行性，落實具體整治項目。根據整治方案編制年度整治計劃。

（三）現狀基礎

鎮海區位于寧波市東北部，南接北侖港，北臨杭州灣，距離寧波市中心約18 公里，全區面積246 平方公里。在生態空間上，山水交融、資源豐富，全區林地面積約4556 公頃，河流水面約955 公頃，水庫水面約509 公頃，海域面積15606 公頃。在農業空間上，良田萬畝、北聚中匯，全區現狀耕地面積約5956 公頃，其中純耕地約3968 公頃，即可恢復耕地面積約1951 公頃，耕地質量有待提高，全區現有永久基本農田5040公頃。在建設空間上，整體開發強度較高，現狀建設用地規模11350公頃，國土空間開發強度達47.9%。

二、做法與經驗

全域國土空間綜合整治是寧波市“打造一流城市、躋身第一方陣”的一項重大牽引性工程。按照省市統一部署，鎮海區全域謀劃，先行啟動，全力以赴推進蛟川示范片區建設，2022 年底圓滿承辦全省土地綜合整治現場會。2023 年，鎮海區堅決落實“規、穩、盤、復、治”五字訣，持續推進整治工作向縱深發展。

鎮海區蛟川示范片區是寧波市全域國土空間綜合整治的十一個示范片區之一，緊鄰寧波石化經濟技術開發區，跨越蛟川、澥浦、貴駟三個鄉（鎮）街道，總占地面積約27.22 平方公里，涉及農用地整治、生態修復、村莊整治、城鎮低效用地整治以及工業整治五大類工程，涉及子項目共計140 余個，總投資約273.69 億元。

（一）優化組織架構，多跨協同有力推進

2022 年，鎮海區成立書記、區長擔任雙總指揮的全域國土空間綜合整治工作指揮部，建立“1+6”組織架構，舉全區之力推進樣板區整治。今年，進一步構建常態化工作機制，寧波市自然資源和規劃局鎮海分局設立全域國土空間綜合治理辦公室，區級層面組建工作專班，設立綜合協調、項目推進、資金保障3 個工作組，統籌協調推進各項工作。

（二）組建合資公司，集成創新統籌實施

堅持政府主導、部門支持、社會參與，構建片區綜合開發模式。確定寧波市鎮海區城市更新投資建設運營有限公司（以下簡稱“鎮海城更公司”）為蛟川片區實施主體，構建統一的融資、實施模式，綜合謀劃規范標準、可研論證、立項審批、融資擔保、政策創新等內容。2023年3 月，寧波城投公司與鎮海區政府簽訂戰略合作協議，與鎮海城更公司合資成立鎮域公司，統籌優勢資源，合作開展蛟川片區全域整治工作。

（三）研究財稅細則，多方探討政策支撐

2023 年初，寧波市委、市政府出臺了《關于開展全域國土空間綜合整治助推高質量發展建設共同富裕先行市的意見》，對土地供應、存量建設用地、生態保護修復、財政支持、投融資等方面提出了明確要求。其中工業用地協議轉讓的稅收減免引起較多關注，原文為“在整治片區內，經縣級以上政府確認，統一建設用地項目原多個權利主體通過權益轉移形成單一主體承擔拆遷改造工作的，屬于政府征收（收回）并出讓的行為，按相關稅收政策辦理”。在寧波市自然資源、稅務等部門的牽頭下，鎮海區共同參與了多輪稅收減免路徑研討，謀求降低整治成本、減小融資風險、避免隱債產生等效果，目前土地增值稅減免等稅收指引正在落地。

（四）謀劃整治項目，及時制定年度計劃

2023 年2 月起，寧波市自然資源和規劃局鎮海分局全域國土空間綜合治理辦公室會同發展改革、經信、街道、鎮海城更公司等部門專題研究蛟川示范片區整治項目，系統謀劃五大類整治任務，制定了蛟川示范片區64 個先行整治項目清單。同年4 月，印發《2023 年度鎮海區全域國土空間綜合整治工程工作方案》，明確各部門各項目建設主體年度工作任務；10 月，印發《鎮海區全域國土空間綜合整治蛟川示范片區項目實施方案》，明確了項目資金管理辦法、例會制度、工程管理辦法等一系列制度。

（五）細化項目測算，合理謀求資金平衡

在蛟川示范片區64 個先行整治項目清單的基礎上，寧波市自然資源和規劃局鎮海分局會同鎮海城更公司梳理形成了《整治片區資金平衡方案》，受到寧波市全域國土空間綜合整治領導小組辦公室肯定并推廣至各區縣作為測算模板。方案中，整治項目按五大整治類型分類并明確規模、投資、實施主體、主管單位、進度要求等內容，總投資在土地征遷、建設成本、綜合整治三大類中進一步細分，總收益在土地出讓收入分成、土地指標交易收入、增量稅收收入分成、資產運營收益四大類中進一步細分，形成全生命周期靜態平衡表。同時，在靜態平衡的基礎上，考慮各類融資比例和成本，形成片區全生命周期動態平衡表，明確資金平衡盈虧結果，查找項目虧損原因，尋求改善路徑和政策支持。

三、特色與亮點

（一）整縣域統籌，要素共融共享

鎮海區是“整縣域統籌”型全域整治示范樣板，全區域、跨鎮街要素統籌，實現農村人口向城區集聚，耕地向農業園區集聚，企業向工業園區集聚，土地指標向重大戰略平臺集聚。在耕地保護的前提下形成流量指標，蛟川片區指標結余供給集成電路產業園、鎮海新城等區域，全區“一盤棋”實現資源要素流動及成效輻射，實現全域共融共富。

（二）服務國家戰略，錨固安全屏障

蛟川示范片區中的綠色石化基地利用棉豐村拆后159 畝存量建設用地，建設中石化新材料研究院，未來將集聚600 多名科研人才，為打造世界級綠色石化產業基地提供科研保障和智力支撐。在中石化新材料研究院北側，通過對海天林帶加寬加密，對主干河道疏浚拓寬，還原強化林帶、水系、農田、新型產業構建的綠色屏障，融入市級生態體系，削弱濱海石化產業發展的生態壓力，統籌整治與修復的關系，保障落實國家戰略落地實施。

（三）北鄉遷南城，繪就共富圖景

為鞏固城市安全，改善人居環境，保障國家重大能源項目發展擴容，實施七村搬遷，跨鎮街安置村民。安置房建設圍繞黨的二十大報告“七有”建設目標，以及“一統三化九場景”要求，全力打造未來社區。村民進城后，資產增加、收入提升、配套完善、就業充分、管理有序，整體幸福感極大提升。

四、投融資模式

為切實滿足項目融資需求，2022 年8 月以來，鎮海區“地方政府專項債+政策性投資基金+商業性配套貸款”三維發力加快融資，截至目前，已累計成功融資124.07億元，多渠道資金保障項目順利實施。

（一）“容缺+模擬”，政策性金融工具加力

推進申請政策性、開發性金融工具，相關部門對有關證件手續缺乏但影響總體可控的項目進行“容缺審批”，打通項目立項路徑。同時通過預審初步設計、招標控制價和模擬清單等項目材料，同步確定工程方案。最終成功獲得農發行政策性、開發性基金2.77 億元，作為項目的資本金使用，有利保障了先行啟動片區的資金需求，為后續融資爭取了時間和空間，充分彰顯政策性開發性金融機構“逆境托市”的角色功能。

（二）“拆分+重組”，地方政府專項債發力

考慮到全域整治項目范圍廣、子項多、投入大等特點，在鎮海區發展改革、財政等部門的牽頭下，鎮海城更公司結合專項債前期申報可行性和后期實際使用合規性，將蛟川示范片區項目按產業園區及配套設施、農業等投向領域進行項目拆分，再按臨俞、棉豐、迎周等自然村進行就近重組，最終整合為6個子項目進行申報，最終全部獲得國家發改委反饋并通過。截至目前，已成功獲批專項債99.2 億元，首期成功發行6.5 億元，各子項工作得以快速啟動。專項債獲批發行后，結合整治任務進一步完善項目庫，并建立項目對接推進機制。在資金使用環節，提前排摸全周期風險點、編制專項債資金使用管理辦法，做到高效合規使用資金。

（三）“推介+包裝”，商業性配套貸款助力

在政策性基金與專項債相繼落地后，鎮海城更公司集中對接10 余家銀行，召開項目融資推介會，形成特色推介項目清單30 余個；按照要素統籌、長短期效益結合、項目收益搭配等方式將項目進行多元化包裝，引導交通銀行、寧波銀行、中信銀行等商業銀行配套授信。截至目前，已獲批全國首筆全域國土空間綜合整治項目專項商業貸款授信22.1 億元。

五、存在的問題

（一）多方合力有待加強

全域整治工作跨部門、跨行業，政策性強、實操性強，要求上下聯動，橫向協同，形成工作合力。當前工作常態化機制已初步建立，但工作推進中，自然資源、發展改革、街道、城更公司等部門仍存在分頭推進、合力不足情況，各實施主體存在上下傳導不順暢、配合力度不夠高的情況。

（二）試點政策有待完善

2023 年初，寧波市委市政府出臺文件，對土地供應、存量建設用地、生態保護修復、財政支持、投融資等方面提出了明確要求，但當前具體政策實施細則還未出臺，對于試點工作來說利好不明顯，相關主體積極性不高。例如工業園區稅收優惠政策，混合產業用地協議出讓等政策，城鎮開發邊界外集體建設用地轉為國有建設用地的實施路徑，二級市場空地轉讓、低效用地再開發政策等。

（三）資金平衡有待統籌

整治片區或單元內民生性、公益類項目較多，總體資金回報周期較長，短期內資金平衡存在較大困難。經綜合測算，全域整治蛟川片區先行啟動項目預測總投資超200億元（不包含七村拆遷及安置房建設），主要收入為土地出讓收入分成、增量稅收分成、土地指標交易收入和資產運營收益。從近期看，受上級土地出讓金分成、稅收提成、銀行利息等多重不確定因素影響，資金平衡壓力仍然較大。

六、下一步建議

（一）專班實體化運作形成合力

寧波市全域國土空間綜合整治工作已從前期規劃謀劃階段轉入工程實施階段，對項目工程管理進度管控等提出了更高、更細要求。按浙江省政府要求，各地全域國土空間綜合整治辦公室須盡快實體化運作，寧波市自然資源和規劃局已成立2 個處室負責該項工作，建議寧波市自然資源和規劃局鎮海分局成立相應科室或正科級全額撥款事業單位，發展改革、城更公司等主要單位抽調專人，配齊人員力量，專班實體化、常態化協調推進全域整治工作，協調解決要素保障、資金保障、項目工程進度等難題。

（二）條線積極向上爭取好政策

建議市級層面盡快研究制定相關配套激勵政策，保障各地有力有序開展試點工作。研究出臺混合產業用地協議出讓政策。開發邊界外集體建設用地征收為國有情況，建議結合片區建設，計劃拆后保留的集體建設用地，作為商服用途的，規劃為商業用地，并納入建設用地成片開發方案范圍，進行土地出讓。探索建立科學合理的機制，對現有的土地出讓、政府征收補償等制度進行一定修改完善，利用財稅等政策手段，激勵使用權人對低效用地主動改造升級、整合利用，有效促進城鎮低效用地整合開發。

（三）市級統籌實現資金平衡

對于項目資金平衡缺口，考慮到全域國土空間綜合整治作為“國家唯一試點”，建議按照“集中力量辦大事”的精神，以財政資金的整合撬動作用，充分發揮市場的決定作用，明確市級土地出讓金統籌部分返還比例、改造后產業項目新增稅收的地方保留比例（用于工業園區可持續發展），深入挖掘片區內資產運營收入潛力，在收入端“開源”。結合片區產業及空間規劃等專項規劃，合理減少非必要的土地征拆、開發建設投入，適當減少緊迫性較弱的民生性、公益類項目，從支出端“節流”。