不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下林權(quán)類登記問題及對策研究

□寧波市自然資源和規(guī)劃研究中心 章 佳

隨著不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度不斷深入施行，林權(quán)類不動產(chǎn)登記納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記范圍并開始停舊發(fā)新，這就對林權(quán)類不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查和統(tǒng)一登記提出了更高的要求。但目前從全國來看都缺乏針對林權(quán)類不動產(chǎn)調(diào)查登記的可操作規(guī)范。盡快統(tǒng)一林權(quán)類不動產(chǎn)調(diào)查和登記的標準、方法、程序，并對一些實操難點提出具有操作性的解決思路勢在必行。

一、林權(quán)登記歷史沿革

新中國成立之后林權(quán)確權(quán)工作大致經(jīng)歷了土地改革時期（1950 年—1953 年）分山分林到戶、合作化時期（1953 年—1956 年）山林入社、人民公社時期（1957 年—1980 年）山林集體所有統(tǒng)一經(jīng)營、改革開放時期（1981 年—1991 年）林業(yè)“三定”、集體林權(quán)制度改革時期（2008年）山林延包、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記時期（2015 年至今）林權(quán)類不動產(chǎn)納入統(tǒng)一登記等發(fā)展階段。

從歷史的角度來看，林業(yè)“三定”之前，山林分分合合，林權(quán)、自留山面積、生產(chǎn)責任等都非常不明確，山林糾紛極多且檔案資料嚴重缺失。直到1981 年全國開展林業(yè)“三定”工作，才開始發(fā)展現(xiàn)代林權(quán)制度。林業(yè)“三定”即穩(wěn)定山林權(quán)屬，劃定社員自留山和確定林業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責任制，這不僅是林權(quán)主體多元化的開端，也是后續(xù)推行集體林權(quán)制度改革的基礎，其成果資料一直作為林權(quán)類不動產(chǎn)確權(quán)登記的重要權(quán)源。

2008 年6 月8 日，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》，明確在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包方式落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位。林地的承包期為70 年，承包期滿，可以按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。但由于當時所處社會條件的制約以及技術(shù)手段、存儲條件的相對落后，林業(yè)“三定”時期檔案多有瑕疵缺漏，并且山林延包工作開展時技術(shù)、人員、設備、經(jīng)費等不足，造成部分林權(quán)證內(nèi)容缺項。

2013 年12 月20 日，中央編制委員會辦公室下發(fā)《中央編辦關(guān)于整合不動產(chǎn)登記職責的通知》，要求整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記職責，建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。2014 年11 月24 日國務院頒布《不動產(chǎn)登記暫行條例》并于2015 年3 月1 日起正式施行。隨著不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的落地實施，不動產(chǎn)登記機構(gòu)職能整合，林權(quán)納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。

二、林權(quán)登記法律及政策依據(jù)

（一）《中華人民共和國森林法》

2019 年12 月28 日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議審議通過了第三次修正的《中華人民共和國森林法》。在森林權(quán)屬制度方面，按照明確森林權(quán)屬、加強產(chǎn)權(quán)保護的立法思路，確定了國有森林資源的所有權(quán)行使主體，規(guī)定了國家所有和集體所有的森林資源流轉(zhuǎn)的方式和條件。在林權(quán)登記方面，根據(jù)不動產(chǎn)登記制度改革，將原來森林法規(guī)定的森林、林木和林地的所有權(quán)、使用權(quán)由人民政府登記造冊，核發(fā)證書修改為由不動產(chǎn)登記機構(gòu)統(tǒng)一登記造冊，核發(fā)證書。作為屬地登記原則的例外，新修訂的森林法規(guī)定重點林區(qū)的森林、林木、林地的登記機關(guān)為自然資源部。

（二）《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》

《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》是《不動產(chǎn)登記暫行條例》的重要配套規(guī)范性文件，于2015年6 月29 日審議，2016 年1 月1日公布并實施。其中，在第六節(jié)“土地承包經(jīng)營權(quán)登記”中，明確承包農(nóng)民集體所有的林地，或者國家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)用地從事林業(yè)生產(chǎn)的，可以申請土地承包經(jīng)營權(quán)登記。地上有森林、林木的，應當在申請土地承包經(jīng)營權(quán)登記時一并申請登記。第四十八條至第五十一條規(guī)定了包括林地在內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)首次、變更、轉(zhuǎn)移和注銷登記規(guī)則。第五十三條單獨明確國有林地使用權(quán)登記，應當提交有批準權(quán)的人民政府或者主管部門的批準文件，地上森林、林木一并登記。

（三）《關(guān)于進一步規(guī)范林權(quán)類不動產(chǎn)登記做好林權(quán)登記與林業(yè)管理銜接的通知》

2020 年6 月3 日，自然資源部辦公廳、國家林業(yè)和草原局辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范林權(quán)類不動產(chǎn)登記做好林權(quán)登記與林業(yè)管理銜接的通知》（以下簡稱《通知》），重點提出六個方面的指導性意見，其中包括登記受理、權(quán)利類型、地籍調(diào)查、難點問題、資料移交和數(shù)據(jù)整合、信息共享等。這是在土地管理法、森林法、農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂后，首次對國家所有的林地和林地上的森林、林木以及集體林地和林地上的森林、林木，明確登記的權(quán)利類型和適用情形。此外，《通知》還針對不同原因?qū)е碌牧謾?quán)登記難點問題提出了處理路徑，是目前指導開展林權(quán)類不動產(chǎn)登記的最重要的政策依據(jù)之一。

三、林權(quán)登記存在問題及完善建議

雖然上述法律法規(guī)及政策文件在一定程度上為林權(quán)類不動產(chǎn)登記實踐提供了理論依據(jù)和指引，但由于各地林權(quán)數(shù)據(jù)基礎和登記業(yè)務成熟度的差異，實踐中還存在若干疑難問題亟待解決，本文結(jié)合實地調(diào)研，分類對權(quán)籍調(diào)查和登記業(yè)務提出了完善建議。

▲四明山鎮(zhèn)深秀谷景區(qū)大片林區(qū)

（一）權(quán)籍調(diào)查層面

1.調(diào)查標準不統(tǒng)一。林地及林木與建設用地及房屋調(diào)查測繪的方法是不同的，且集體土地所有權(quán)地籍調(diào)查與林地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)等地籍調(diào)查的精度、要求也是不同的，在匯總分析各類調(diào)查成果時會發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)混亂無法相融。因此，林權(quán)類不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查堅持繼承、兼容、統(tǒng)一的原則，以原林權(quán)登記發(fā)證和集體土地所有權(quán)登記發(fā)證等登記成果為基礎，采用內(nèi)業(yè)核實與外業(yè)調(diào)査相結(jié)合的方法開展工作。結(jié)合本地的地形地貌特點以及權(quán)籍調(diào)查基礎，統(tǒng)一調(diào)查精度和標準，形成權(quán)屬清楚、界址清晰、面積準確的權(quán)籍調(diào)查成果。

2.實地指界難度大。傳統(tǒng)不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查需要每位權(quán)利人均到現(xiàn)場指界，但是由于林權(quán)類不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查中存在山高坡陡、森林郁閉度高、面積較大等人不易到達甚至肉眼都無法判別的區(qū)域，無法做到實地指界。針對此情形，建議調(diào)查單位可以組織相關(guān)權(quán)利人借助三維模型等新技術(shù)進行圖上指界。其中，對于地形地貌通過肉眼可判別、但人不易到達的區(qū)域，可利用地形圖對坡勾繪，由村集體組織相關(guān)權(quán)利人依據(jù)圖件和現(xiàn)場查看情況，明確四至界線并簽字確認。對于地形地貌通過肉眼無法判別、人亦無法到達的區(qū)域，根據(jù)權(quán)屬來源資料，在遙感影像圖上繪制邊界，由村集體組織相關(guān)權(quán)利人依圖辨別，明確四至界線并簽字確認。

3.數(shù)據(jù)加工方法不明確。各調(diào)查單位在對林權(quán)登記材料和各種圖件進行處理時做法不一甚至感到無從下手，容易導致工作底圖會內(nèi)容不全，信息更新滯后，影響后續(xù)外業(yè)調(diào)查工作的開展，究其根源是因為相關(guān)的權(quán)籍調(diào)查規(guī)程沒有明確內(nèi)業(yè)分析階段對數(shù)據(jù)加工處理的方法。建議按照坐標轉(zhuǎn)換—矢量化處理—數(shù)據(jù)套合—內(nèi)業(yè)分析的順序進行數(shù)據(jù)加工和整合，最后將林權(quán)矢量化數(shù)據(jù)與不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫進行對比分析，根據(jù)不同情況進行處理。對歷史原因、技術(shù)標準不同和紙質(zhì)介質(zhì)存儲條件造成的精度不一致，在誤差范圍內(nèi)的可以直接引用不動產(chǎn)數(shù)據(jù)庫；對于明顯界線差異的，套合土地利用現(xiàn)狀圖和遙感影像圖，篩查出需要外業(yè)補充調(diào)查指界的和內(nèi)業(yè)完善確認界址手續(xù)的分別進行標注。

（二）登記業(yè)務層面

1.數(shù)據(jù)整合。目前各地都在加緊檔案移交工作，但是發(fā)現(xiàn)已移交的林權(quán)檔案存在很多問題：首先是部分歷史檔案資料嚴重缺失，尤其是老一輩林權(quán)人離崗后再無人熟悉相關(guān)情況；其次，林權(quán)檔案以林改時期的紙質(zhì)檔案為主，沒有矢量數(shù)據(jù)，空間矛盾、一圖多證等情況導致整合難度大，大部分地區(qū)未建立林權(quán)數(shù)據(jù)庫，已經(jīng)建庫的也無法與現(xiàn)行不動產(chǎn)登記信息系統(tǒng)銜接。下一步，為了加快數(shù)據(jù)資料整合移交，需要登記機構(gòu)與林業(yè)部門密切配合，做好以下幾點。第一，最大化利用原林權(quán)登記數(shù)據(jù)，盡量根據(jù)位置內(nèi)業(yè)落圖，減少不必要的外業(yè)調(diào)查。第二，邊整合、邊移交、邊入庫。林業(yè)部門要盡快整合原林權(quán)登記數(shù)據(jù)和檔案，并及時分批移交。登記機構(gòu)要做好數(shù)據(jù)接收和建庫，編制不動產(chǎn)單元代碼，保留并關(guān)聯(lián)原林權(quán)登記編號，及時將入庫信息反饋林業(yè)部門。第三，在數(shù)據(jù)資料整合移交過渡期，登記機構(gòu)要會同林業(yè)部門建立內(nèi)部協(xié)調(diào)辦理機制，按照受理一宗、調(diào)取一宗、整合一宗的方式保障林權(quán)登記的正常辦理，不得要求當事人自行提取原林權(quán)登記資料。

2.林地經(jīng)營權(quán)登記。積極引導、規(guī)范林地經(jīng)營權(quán)登記，是平等保護經(jīng)營者合法權(quán)益，激發(fā)林權(quán)活力的重要措施。但林地經(jīng)營權(quán)登記只在《關(guān)于進一步規(guī)范林權(quán)類不動產(chǎn)登記做好林權(quán)登記與林業(yè)管理銜接的通知》中明確了首次登記的適用情形，關(guān)于變更登記、轉(zhuǎn)移登記、注銷登記的目前并未有法律法規(guī)予以明確。建議可根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》第六節(jié)“土地承包經(jīng)營權(quán)登記”的有關(guān)規(guī)定，探索林地經(jīng)營權(quán)登記變更、轉(zhuǎn)移、注銷的適用情形及申請材料。

（1）變更登記。第一，如果發(fā)生權(quán)利人身份信息、林地權(quán)屬狀況變更、林地經(jīng)營權(quán)期限發(fā)生變化、林木的種類發(fā)生變化、同一權(quán)利人分割或者合并林地等情形，當事人可以申請變更登記。申請主體應當為不動產(chǎn)登記簿記載的權(quán)利人。第二，如果是權(quán)利人姓名、名稱發(fā)生變化的，或者持人民法院、仲裁委員會生效的法律文書或者行政機關(guān)生效的決定涉及林地經(jīng)營權(quán)證的變更，權(quán)利人可以單方申請。在申請材料方面，合同約定的林權(quán)信息發(fā)生變化的，應提交林地經(jīng)營流轉(zhuǎn)合同，林地、林木界址、面積變化的還應提交新的不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果；林種變化的由林業(yè)部門出具證明。

▲寧波林場仰天湖林區(qū)

（2）轉(zhuǎn)移登記。依法流轉(zhuǎn)和再流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)的，可以申請轉(zhuǎn)移登記。再次流轉(zhuǎn)的期限不能超過上一次流轉(zhuǎn)的剩余期限。林地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移登記應當由雙方共同申請，轉(zhuǎn)讓方應當為不動產(chǎn)登記簿記載的權(quán)利人。在申請材料方面，屬于承包林地的，還應提交承包方書面同意材料和發(fā)包方備案材料；屬于集體統(tǒng)一經(jīng)營林地的，還應提交本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意及公示的材料，審查時應當予以重視。

（3）注銷登記。經(jīng)營的林地滅失或被依法轉(zhuǎn)為建設用地的，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同依法解除或期滿未續(xù)約的，當事人可以持流轉(zhuǎn)合同和相關(guān)證明材料申請注銷登記。其中應當注意，承包經(jīng)營的林地依法轉(zhuǎn)為建設用地的，應提交林地轉(zhuǎn)用批準文件。

3.存在權(quán)屬爭議的登記問題。根據(jù)《關(guān)于進一步規(guī)范林權(quán)類不動產(chǎn)登記做好林權(quán)登記與林業(yè)管理銜接的通知》有關(guān)規(guī)定，如果是林地承包或流轉(zhuǎn)合同問題引發(fā)權(quán)屬交叉重疊的，由當事人通過協(xié)商、承包經(jīng)營糾紛仲裁、訴訟解決后，再辦理登記。如果是林木所有權(quán)和林地使用權(quán)存在爭議的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級以上人民政府依法處理，爭議解決程序完結(jié)后，再辦理登記。如果是登記錯誤或技術(shù)銜接問題的，由登記機構(gòu)告知權(quán)利人和利害關(guān)系人，依法辦理更正登記。