鄉村振興戰略下茶產業地方立法探析

岳 婷

（天津工業大學，天津市 300387）

茶文化是我國傳承延續幾千年的傳統文化，同時也是現代中國人日常生活的一部分，全國各省市各民族的人們普遍有喝茶的習慣。隨著人們愈發注重生活品質，養生、文化、審美、娛樂等功能近年來備受消費者青睞。在鄉村振興背景下，茶產業蓬勃發展，在茶資源較為豐富的地方逐步形成了較為完整的產業鏈，其中包括傳統茶葉產業，如各式名優茶品、茶具茶器，也包括茶文創、新式茶飲等相關產品，以及茶文化服務業、茶文化旅游業等。茶產業快速發展的同時，也存在著諸多亂象，亟須通過法律予以規制。目前，在法學領域，少有學者關注茶產業地方立法。本文擬通過分析茶產業地方立法保護的必要性，統計分析國內茶產業地方立法文件，從中找出茶產業現有地方立法存在的問題，并借鑒韓國茶產業與茶文化立法經驗，從法學視角探析完善茶產業地方立法保護的思路和措施。

1 茶產業立法保護的必要性

1.1 茶產業的經濟價值

近年來，隨著人們日益注重提升生活品質，越來越多的消費者選擇茶文化相關的產品與服務，比如茶葉、茶具、茶藝表演等。消費者需求的變化，為茶產業發展提供了廣闊的市場空間，當前我國茶產業正處于快速發展階段，形成了涵蓋茶葉種植、生產銷售、茶文化消費、茶文化旅游的龐大產業體系，成為鄉村振興、實現農業現代化的支柱產業。根據農業農村部發布的相關數據，2020年我國毛茶產量約占世界產量的50%，產量和消費總量居世界首位。國家統計局相關數據顯示，2021年我國茶葉產量更是首次突破300萬t。《2022年中國茶葉產銷形勢報告》顯示，2022年我國茶園面積達333.03萬hm2，干毛茶總產值再創歷史新高，達到3180.68億元。我國茶產業從茶葉種植、茶葉生產到茶葉消費環節均取得了長足發展[1]。“十四五”更是我國茶產業發展的重要戰略機遇期[2]。根據2021年發布的《關于促進茶產業健康發展的指導意見》，茶產業在“十四五”期間的總體目標——到2025年，茶園面積穩定在現有水平，干毛茶總產值達到3500億元，茶葉出口額達到25億美元；茶科技水平大幅提升，茶文化大力弘揚，一二三產業深度融合，茶產業高質量發展格局基本形成。

1.2 茶產業的歷史文化價值

我國是茶葉種植歷史最悠久的國家，也是世界上茶文化資源最豐富的國家，是我國勞動人民世代傳承的智慧體現。我國廣闊且差異巨大的地理環境、多民族的社會特點，以及五千年的歷史文化，使我國留存了豐富多樣的茶文化遺產，為文化創作提供了大量素材，產生了許多與茶有關的茶歌茶舞茶藝、詩詞繪畫、影視戲劇等文藝作品，極大地延展了中華文化的廣度與深度。近年來，國家相關部門也日益重視文化遺產的調查研究與認定，目前共有37項茶傳統技藝入選國家級非物質文化遺產代表性項目名錄，16項茶類文化遺產被認定為中國重要農業文化遺產[3]。2022年，聯合國教科文組織將我國傳統制茶技藝及其相關習俗列入人類非物質文化遺產代表作名錄[4]。

茶文化不僅是我國傳承幾千年的寶貴文化遺產，更是現代中國人日常生活的一部分，豐富人們的生活和精神世界。我國傳承幾千年的茶文化也為茶產業發展提供了重要基礎與條件。葉皓曾指出，“文化是可以物化的一種生產力，也是一種核心競爭力”[5]。茶文化遺產其內含的經濟價值可以轉為巨大的生產力[6]。通過挖掘茶文化內涵，優化茶文化相關的產品與服務，提升茶產業的附加值，探索產業融合發展路徑，能夠壯大茶產業規模，有效帶動相關產業的發展[7]。

1.3 立法保護茶產業的緊迫性

然而，在快速發展過程中，我國茶產業也存在著產品供求結構失衡、產業發展粗放，研發能力不足、品牌建設薄弱等諸多問題，導致茶產業難以滿足日益增長的多元化需求，茶文化、茶產業、茶科技統籌不足，可持續發展力不強。我國茶產業仍面臨著大而不強的局面，離茶業強國仍有相當差距。因此，當前茶產業立法承擔著弘揚茶文化、振興茶產業、創新茶科技的重要使命[8]。目前，我國茶產業立法數量不僅少，缺乏完備的法律法規體系，而且現有的立法文件主要側重于茶產業的經濟價值，以市場調節為主，政府引導建設現代化、綜合性茶葉企業，集中地區茶葉企業優勢，將茶葉的種植、采摘、加工、銷售、旅游等環節統籌起來一體化發展[9]。但是，這種側重經濟價值的立法原則容易導致茶文化為茶產業經濟發展讓路，過度開發茶文化資源，比如云南古茶樹被濫伐、茶文化景觀被嚴重破壞、知識產權保護不足等，不利于茶產業的可持續發展。

2 茶產業地方立法概況

2.1 茶產業地方立法進程逐步加快

目前，我國并沒有出臺關于茶產業的國家層面的專門法律，茶產業地方立法主要的上位法依據有《農業法》《鄉村振興法》《食品安全法》《農產品質量安全法》等。此外，2015年修訂的《立法法》賦予了設區的市關于城鄉建設、環境保護和歷史文化保護等方面的立法權限[10]。

福建省茶文化歷史悠久，茶產業地位一直處于全國前列，也是全國最早重視茶文化產業地方立法的省份。福建省于2012年6月1日正式實施《福建省促進茶產業發展條例》，成為第一個出臺茶產業地方性法規的省份。在條例實施后，福建茶產業發展進入了快車道，茶產業總值位居全國第一，2018年更是率先實現茶葉全產業鏈產值超千億的目標。2021年5月，福建省人大對條例進行了進一步的修訂，加大了對違法行為的行政處罰力度、完善了茶產品質量追溯與管控等內容[11]。

其他省市的茶文化產業地方立法進程也逐步加快。2014年2月，黔南布依族苗族自治州出臺了《黔南布依族苗族自治州促進茶產業發展條例》，成為全國第二、少數民族地區第一個為茶產業立法的地區。2021年，貴州、湖北、湖南等省份相繼出臺茶產業地方性法規，安徽、四川、浙江、江西等省份均出臺了關于茶產業發展的行政規范性文件。茶產業發展的地方性立法文件的陸續出臺，正迎合了茶葉資源大省向茶產業強省轉變的機遇期，對于當前我國茶產業高質量發展具有重要意義[12]。

2.2 茶產業地方立法樣本—《杭州市西湖龍井茶保護管理條例》

2021年頒布的《杭州市西湖龍井茶保護管理條例》是茶產業地方立法保護的典型實例，體現了設區的市在茶產業立法保護上的探索與經驗，對推進茶產業地方立法保護的完善具有重要的示范作用和借鑒意義。《杭州市西湖龍井茶保護管理條例》共42條，分為總則、文化傳承與產業發展、品質保護與提升、品牌保護與標識管理、法律責任、附則六章，內容較為細化、翔實，可操作性強。條例第三條對西湖龍井茶、西湖龍井茶產區等概念作出了清晰界定。同時，條例對地方政府及相關部門的職能分工的規定更為具體，例如條例第五條規定了市人民政府、西湖區人民政府、西湖風景名勝區管委會、茶產區街道辦事處各自的職責范圍；條例第六條規定了市農業農村主管部門、茶產區所在地的農業農村主管部門具體負責本市西湖龍井茶保護與管理工作、種植資源保護、品質提升和龍井茶專用標識管理工作。其次，《杭州市西湖龍井茶保護管理條例》重視茶文化傳承，將其列入法規第二章給予明確規范，條例第十一條至第十五條規定了文化廣電旅游部門、農業農村主管部門、市人民政府在茶文化傳承方面的職責。此外，條例還就茶園生態環境保護單獨設置一屆立法進行規范，強調綠色發展，促進茶產業發展的同時要注意保護生態環境。

3 茶產業現行立法存在的問題

3.1 立法對茶文化價值重視不足

茶文化，是指茶葉在生產、銷售、消費或者關于茶的活動中所包含的精神內涵。各式名優茶品，以及茶具茶器、茶機械、茶文創、新式茶飲等茶產業鏈相關產品均能體現出我國各地區豐富多樣的茶文化。目前的茶產業立法文件，雖然對茶文化做出了一定的規范，但對茶文化的重要性仍然認識不足，無法支撐茶產業的高質量發展的現實需要，不利于構建文化賦魂、科技賦能、產業融合的茶產業發展大格局[13]。此外，我國現有掌握茶文化工藝技法的傳承人數量急劇下降，一些茶制作工藝技法面臨失傳的危險，相關從業人員法律意識淡薄，亟須立法予以保護，在推動茶產業發展的同時保護茶文化遺產。

3.2 缺乏完備的法律規范體系

目前，我國關于茶產業的立法保護仍處于起步階段，法律制度供給顯著不足。國家層面沒有關于茶產業保護與發展的專門法律、行政法規、行政規章，只有行政規范性文件，法律效力低。同時，僅有福建、貴州、湖北等少數幾個省市出臺了地方性法規，部分市、縣出臺了其他規范性文件，缺少關于具體實施細則與管理辦法的地方行政規章。現有的立法文件遠遠不能滿足規范茶文化產業的現實需求。

3.3 缺乏實施規則與標準

現有的立法文件雖然對茶產業從種植資源、質量管控、生態保護等多方面制定了法律規范，但部分法律條款較為籠統，缺乏具體明確的實施規則與標準。一些違法行為沒有相應的法律責任，如違法開墾茶山沒有具體的行政處罰條款；對有的違法行為行政處罰力度不夠，如對偽造茶葉生產記錄行為的處罰金額太小，無法起到震懾作用。其次，缺少對相關行政部門及組織的監督條款。再者，對上位法重復較多，或者對其他省市的茶產業發展條例大量“借鑒”，導致部分法規的可操作性較差[14]。此外，法規對作出重要貢獻的個人或組織的獎勵或者補助條款沒有具體的標準和條件。

4 完善茶產業立法保護的建議

4.1 堅持產業發展與文化保護并重的立法原則

茶文化是茶產業發展的動力之源，將這些具有深厚文化內涵的茶產品進行生產、流通，開發茶文化服務與茶文化旅游，能夠極大地促進茶產業鏈、價值鏈、利益鏈的融合與創新，有助于解決茶文化產業當前轉型發展面臨的一系列突出問題。將茶文化納入茶產業立法文件，堅持產業發展與文化保護并重，還能夠推動茶文化遺產的保護與傳承，促進茶文化資源的有效開發與創新，有利于我國文化建設戰略的推進。對此，可以借鑒韓國茶產業的立法經驗。韓國于2015年頒布《茶產業發展與茶文化振興法》，隨后于2016年頒布《茶產業發展與茶文化振興法實施細則》《茶產業發展與茶文化振興法執行令》等一系列法規。韓國在立法過程中堅持將茶產業與茶文化放到同等重要地位，以此發展茶產業，傳播茶文化，為增加農民收入和人民的健康生活作出重要貢獻，規范和保障了茶產業的健康可持續發展。

4.2 細化茶產業法規實施規則與標準

茶產業的立法保護涉及各類主體的切身利益，如何對他們的利益關系進行平衡，從而保障茶產業中的各方主體享有相應的權利，并承擔相應的義務，尊重其他主體的合法權益，是立法文件中的重要內容。對于茶產業的相關立法，應當在上位法的授權范圍內和指導思想下，深入當地進行立法調研，制定符合當地特色和具體情況的實施細則與標準。地方性法規的出臺要充分收集茶產業從業者的意見，堅持程序公開，依法將立法草案公開征求意見并及時反饋，做好立法解釋工作。具體而言，對于茶葉標準、加工工藝，以及茶文化傳承教育相關機構與人員的具體要求和從業規范，應當通過地方行政規章或者其他規范性文件予以明確規定，并對違反規定的行為制定具體的行政處罰標準。其次，對于制定地方茶產業發展規劃，立法文件應當明確具體的制定部門和主要內容，其他相關部門協同配合的具體要求。再者，地方立法文件應當完善相關法律監督條款，切實保障資源、政策、資金能夠落到實處，對于企業、團體的違法違規行為、相關部門執法、監督不力，提供明確具體的法律救濟途徑。

4.3 加快建立茶產業立法規范體系

我國茶產業基本形成了以區域為核心的產業體系，不同區域之間的茶葉特征、品質不同，經濟發展狀況與生活文化水平不同，有必要依據各省市的具體情況制定符合地方特色的法律文件，加快建立茶產業立法規范體系。對此，可以借鑒韓國茶產業與茶文化立法經驗，有步驟地完善茶產業立法體系。首先，堅持立法試點，優先加快地方行政規章與其他規范性文件的制定，可以將一些行之有效的政策上升為法規，地方立法的探索也能為國家層面的茶產業立法提供經驗借鑒。其次，鼓勵制定關于茶產業發展與茶文化傳承的村規民約，以及加強行業自律，充分激發社會大眾與民間組織的智慧，為茶產業發展與茶文化傳承提供全方位保護。此外，還應加強地方立法調研，建立聽證會制度，找出真問題，立法精簡實用，避免與上位法重復，避免機械地借鑒國外和其他省市立法經驗。