南繁種子調運管理的思考與建議

蒲姝旸，王 輝，郭 濤，何麗薪

（海南省南繁管理局，海南 三亞 572000）

每年全國29個省份、800家“育、繁、推”相關種業企事業單位、萬名科技人員在海南從事南繁工作，全國各地育種材料及品種大量匯集在海南南繁，調運出島的南繁種子、繁殖材料平均每年4000批次，農作物種質資源、農產品等植物材料的頻繁流動，使得外來生物（含外源轉基因、病蟲害、外來物種）極其容易在南繁中擴散，而這些材料又通過南繁流向全國各地，導致外來生物大規模擴散至全國各地的風險日漸增大。當前由于南繁主體的不斷變化，南繁未登記申報建議的現象日趨明顯，南繁基地缺乏公共植物檢疫平臺，植物檢疫、病蟲害預警與控制手段不足，不能及時對南繁材料進行快速檢測，南繁材料物流監管漏洞大，缺少安全監管的法律法規和有效手段，導致南繁材料無檢疫流出嚴重。因此推進南繁農作物種子調運監管刻不容緩，要牢牢抓住源頭把控南繁農作物種子調運關鍵物流運輸點，防止植物危險性有害生物隨種質向全國傳播。

1 南繁發展

1.1 國家重大理論

國家高度重視現代種業和種業科技問題，南繁成為科研大攻關、大會戰、大協作的重要基地，是中國現代農業可持續發展的強大引擎和快速發展的基礎，2011 年 4 月 10 日，《國務院關于加快推進現代農作物種業發展的意見（國發〔2011〕8號）》提出加強海南優勢種子繁育基地的規劃建設與用地保護；2012 年2月1日，《中共中央、國務院關于加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見》明確提出“加強海南優勢種子繁育基地建設”；2013年國家和地方出臺一系列政策及措施，保護和建設“中國南繁”，《國務院辦公廳關于深化種業體制改革提高創新能力的意見》（國辦發〔2013〕109號）具體劃定南繁科研育種保護區，實行用途管制，予以永久保護；2015年10月經國務院審定同意，農業農村部、國家發改委、財政部、自然資源部、海南省政府聯合印發《國家南繁科研育種基地（海南）建設規劃（2015— 2025年）》；2013年，習近平總書記視察海南時強調：“南繁基地是國家寶貴的農業科研平臺，一定要建成集科研、生產、銷售、科技交流、成果轉化為一體的服務全國的重要基地”；李克強總理就南繁核心區建設，兩次作出重要批示“力爭將南繁打造成我國種業研發高地和農業國際交流合作的大平臺”；2014 年，時任國務院副總理的汪洋同志考察南繁基地時，要求各級政府和部門“要像保護大熊貓一樣，保護國家南繁基地”，在中央領導高度重視下，南繁已成為國家戰略性產業；2015年，《國家南繁科研育種基地（海南）建設規劃（2015—2025年）》印發實施，南繁基地建設成為重大基礎性、戰略性國家工程，南繁全面步入規范化、現代化發展的新階段；2018年習近平總書記在“4·13”講話中再次強調，要加強“中國南繁”建設，打造國家熱帶農業科學中心，支持海南建設全球動植物種質資源引進中轉基地，打造“南繁硅谷”，并頒布中央12 號文件予以保駕護航。

1.2 南繁歷史

我國南繁始于1956年，1956年到20世紀60年代，以丁穎、吳紹骙等為代表的老一代育種專家提出了南繁加代理論，遼寧、湖南、山東、河南、四川等省育種專家及技術人員開始了南繁的探索和實踐，從此南繁進入生根發芽階段；20世紀70年代，南繁進入枝繁葉茂階段，1971年南繁制種面積超1.67萬hm2，涉及28省400多家單位7000多名南繁人員；20世紀80年代到2008年，南繁進入修剪枝葉階段，1983年農牧漁業部頒布《南繁工作試行條例》，1995年農業農村部和海南省決定成立國家南繁工作領導小組，1997年農業農村部、海南省政府印發《農作物種子南繁工作管理辦法（試行）》，南繁管理逐步規范；2009年以來，南繁進入全面提升的新階段，2009年國務院印發《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》，明確建設南繁育制種基地，南繁基地建設上升為國家戰略，南繁建設進入蓬勃發展新時期。2014年8月29日，海南省機構編制委員會批復整合海南省南繁管理辦公室和海南省南繁植物檢疫站，設立海南省南繁管理局，為南繁提供優質、高效、方便的南繁公共管理服務。

2 南繁管理與服務情況

2.1 管理部門主要職能

海南省南繁管理局2014年8月成立起，設置了“檢查檢疫處”，其業務延續原海南省南繁管理辦公室、海南省南繁植物檢疫站工作，主要負責管理南繁登記申報和南繁產地檢疫，查處通報南繁基地未申報、未登記、無證調運、非法種植、未批先建等違法違規行為進行，收集掌握南繁基地病蟲害發生基本情況，培訓管理南繁管理部門及基層管理人員，研究制定南繁生物安全應急處理方案以及南繁產地檢疫操作流程（地方）規范性文件等工作，該部門負責工作涵蓋了南繁基地的政策配套、資金保障、檢測評估、執法監管等多方面保障性工作，對南繁基地服務和管理有著重要指導、協調、服務作用，有效緩解了南繁單位增多、南繁面積擴大、南繁用地緊張、南繁糾紛案件復雜、管理任務繁重等多種問題，檢驗檢疫處也成了南繁管理局必不可缺的工作部門之一。

2.2 南繁種子調運任務

自海南省南繁管理局成立以來，開展全國聯巡聯檢工作一直都由檢驗檢疫處負責，全國聯巡聯檢期間不僅整合了南繁各省份、南繁市縣、重點鄉鎮管理力量，共同開展南繁登記、檢疫申報、毒源植物和轉基因在內的綜合檢查活動，而且在巡檢過程中不斷收集、整理南繁基地種源活動情況，其中發現在南繁農作物種子調運監管方面存在較大的監管空白，由于南繁大量種源調運和生產活動日漸頻繁，對南繁生產安全形成了較高風險生物安全隱患，為此2023年省農業農村廳特定出臺了《關于印發海南省農作物種子調運管理工作方案的通知》，明確2023年適時全面開展全省農作物種子調運專項檢查工作，海南省農業農村廳協調相關業務主管部門，對全省各相關業務部門所管轄的業務單位進行農作物種子調運巡檢，初步摸清全省農作物種子調運的實際情況與有關業務主管部門工作中需要協調的問題，完成了階段性工作目標。

2.3 南繁農作物種子調運分析

調運巡檢結構專項檢查工作小組抽調來自南繁重點7個市縣郵政、交通、農業農村管理部門、海口美蘭機場、三亞鳳凰機場等單位的業務精干管理工作人員，共計30余人，分三組，采取實地走訪、抽檢、問卷調查等形式深入到南繁重點鄉鎮、機場、碼頭等地，對承運農作物種子的企業開展專項檢查與調研。其中第一組負責檢查海口市3個港口1個機場；陵水縣4個鎮。第二組負責檢查三亞市4個區；樂東縣4個鎮。第三組負責檢查東方市、臨高縣、昌江縣共12個鎮，共計檢查3個碼頭、2個機場及24個南繁重點鄉鎮，涉及郵政快遞、物流、港口、航空等共計50家快遞物流企業。

3 調運基本情況

3.1 承運企業調運情況

省郵政局、機場自2023年2月以來，已將印制方案轉發給省內各快遞、郵政、貨運點，傳達文件中具體工作要求，組織行業內負責人、從業人員進行培訓，同時要求單位、企業、公司根據行業工作實際情況進行調整，將農作物種子調運監管要求列入日常檢查工作事項；省交通部門、海南鐵路部門，認真貫徹傳達文件，積極配合巡檢工作要求，及時對地方業務部門進行宣傳檢查。從檢查情況整體來看，相關業務部門機制反應較迅速，能及時傳達文件要求，能及時對從業人員開展宣傳培訓，能貫徹落實農作物種子調運業務規則，能結合部門工作業務形成新的調運業務制度并嚴格執行。

3.2 南繁育種單位調運情況

在南繁育種制種單位中，各省的地方單位與科研機構對規章制度的理解與法律的掌握比較主動全面，能及時進行南繁登記、申報、檢疫工作，對于農作物種子調運監管都積極配合。但也存在部分單位（個人）法律意識淡薄，對植物檢疫相關法律法規知之甚少，存在未按規定主動逃避南繁登記備案、申報檢疫和農作物種子調運情況出現。

4 南繁農作物種子調運監管成效

4.1 創新監管手段

這次聯合巡檢，創新了南繁管理體系工作方式，聯合地方職能部門建立長期有效的聯防機制，充分發揮了地方和基層的管理作用，使得南繁管理從源頭抓起，將違規調運行為有效地阻止在產地源頭，減少重大植物疫病擴散的風險。

4.2 規范行業管理

在巡檢過程中查閱了相關單位企業落實海南省農作物調運管理方案的資料，調查了各運輸、貨運點存在困難及建議，對被檢單位企業進行農作物種子調運普法宣傳，科普植物檢疫法律法規和農作物種子調運檢疫知識，普及一線工作人員對農業法律法規、農作物種子和植物檢疫證書識別的學習，有效的規范了農作物種子調運行業管理，健全了地方工作監管體系。

4.3 增強檢疫意識

在巡檢調運過程中也將印發的200份宣傳材料，分別派發到各個站點用于農作物種子調運宣傳，同時省郵政局、海南機場集團、省交通部門、海南鐵路部門積極配合巡檢及時傳達文件，對于地方業務管理持續跟進宣傳，并對后續的監督檢查、宣傳工作極力推行，同時將農作物種子調運監管要求增加到各地方業務管理事項。通過推進農作物種子調運管理實施，使得種子調運管理要求延伸到千家萬戶，不僅惠及了行政相對人，而且提高了行政相對人對農作物種子調運的認知度，增強了檢疫意識，有效地減少違規調運的行為。

5 南繁農作物種子調運監管存在的問題

5.1 監管機制尚不健全

農作物種子調運監管具體辦法與力度還不足，在籌措和管理各環節都存在制度上的缺失，監管的時效性及調運監管能力有待提升。由于基層專業管理人員缺乏，農作物種子調運監管力量薄弱，調運智慧監管、追溯管理水平不高、案件移送辦理過程繁雜、相關部門意見反饋過程拖沓、檢測結果運用與農作物種子調運風險交流缺乏等多方面問題都導致調運監管手段跟不上新業態的發展，農作物種子調運工作急需要進一步加強與完善。

5.2 調運問題復雜突出

多年來省南繁管理局就農作物種子調運安全，開展了形式多樣、內容多角度的知識宣傳，在一定程度上有效提升了農作物種子調運工作的規范性以及調運單位對于農作物種子調運行為的配合度。但同時也存在部分調運單位，因為新的調運單位的加入和工作崗位上人員的調動改變，部分單位（個人）對農作物種子調運工作存在著意識缺乏和不重視，甚至是有些單位工作人員為了減少麻煩出現故意規避檢疫檢查，把未經檢疫的種苗擅自調進南繁基地，收獲后的種苗也不按規定檢疫就私自調運出島。導致調運單位（個人）對于農作物種子調運要求不知情、不配合、不執行的情況時有出現，給調運工作管理帶來了一定的復雜性與難度。

5.3 調運設定管理不嚴

目前農作物種子調運安全基礎依然薄弱，調運管理結構層次不高，在公共交通運輸方面小物流公司、小快遞公司占比較大，由于監管范圍廣、監管對象體量大、底子薄容易有監管不到位的情況出現，而且大部分農作物種子調運方式采用與農產品混合、輕型材料隨身攜帶、包車托運、自駕托運、混搭托運等多種形式調運出島，對于產地證明、植物合格證明索證的要求，主體責任難以落實到位，極其容易造成疫情傳播和擴散，給植物檢疫防控工作帶來較大的安全隱患。

6 南繁種子調運監管建議

6.1 規范管理機制

一是理順部門工作職責推行管理權力清單制度。二是規范有關業務主管部門管理行為、優化管理流程。三是加強對業務主管部門管理權力運行的監督問責。

6.2 加強監管

一是加強市縣農作物種子調運監督執法。二是標準化監管依據，完善農作物種子調運誠信體系和追溯體系，推動企業建章立制，把農作物種子調運安全要求落實到每個環節與崗位。三是設立守信激勵和失信懲戒機制，在南繁共治管理上，完善違規失信聯合懲戒機制和違規調運企業“黑名單”制度，形成“守法守信受褒獎、違法失信無市場”的鮮明導向。四是不斷優化中國南繁網、南繁硅谷云平臺，健全南繁植物檢疫、執法監管、南繁登記等功能，力爭將把所有南繁活動單位的農作物種子調運行為納入監管體系中來，提高南繁登記、產地檢疫申報覆蓋率，同時建立農作物種子調運網絡查詢系統，利用運用信息化手段，注重網絡輿情搜集，從源頭掌握全省種子調運信息。五是突出業務部門的規劃引領，因地制宜監管農作物種子調運，注重日常農作物種子調運行為的管理特別是南繁種子收獲調運繁忙季節，強化南繁單位、企業和大戶帶動，分片在南繁集中區域增設臨時檢疫監控點逐田檢疫，確保南繁種子檢疫安全。

6.3 優化職能配置

一是成立農作物種子調運管理安全專家組，聘請省農作物種子調運管理安全專家，充分發揮專家智庫在農作物種子調運安全領域的重要作用。二是規范部門間合作機制，組織開展專家參與的農作物種子調運安全風險交流座談會，及時公布相關信息，溝通解決重難點問題。三是推動農作物種子調運監管培訓工作，提供種子調運監管工作經費保障，完善調運工作的管理數據統計。四是制作發放農作物種子調運安全知識讀本、宣傳知識手冊、張貼創建宣傳畫、宣傳標簽、海報等，制作科普短視頻，通過各類平臺向群眾推送，提升百姓對農作物種子調用安全知識的科普水平，形成政府重視、社會參與的遵法守法良好氛圍。