云南土地利用轉型與糧食安全保障研究

孫 燕,孫 波,夏娥梅,劉關所,張璐萍,陳 磊,陳升東,萬紅輝*

(1.云南省農業科學院農業經濟與信息研究所,云南昆明 650205;2.云南省林業職業技術學院,云南昆明 650024)

土地資源作為人類活動的重要載體,為經濟社會發展提供了重要基礎支撐。在新型工業化、城鎮化加快推進對土地資源需求日益擴大的背景下,黨的十九大報告提出:實施鄉村振興戰略,建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,加快推進農業農村現代化。2015年習近平總書記考察云南時指出,要穩定糧食生產能力,做強高原糧倉,增強云南作為糧食產銷平衡區的自我平衡能力[1]。“民以食為天,地為糧之本”。目前我國已進入高質量發展階段,筆者在分析土地利用轉型相關研究成果、云南糧食安全狀況基礎上,提出實現耕地更有效率、更可持續、更為安全利用的路徑選擇,著力穩定糧食生產能力,守牢糧食安全底線,確保云南人的飯碗裝云南人的糧,努力為保障國家糧食安全作出更大貢獻。

1 高質量發展階段土地利用轉型勢在必行

1.1 高質量發展對土地利用提出更高要求在我國經濟發展進程中,從高速增長階段進入高質量發展階段,是一個具有劃時代意義的重大事件。高質量發展就是能夠更好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展,體現新發展理念的發展,以供給側結構性改革為主線的發展。隨著進入高質量發展階段,我國土地利用轉型勢在必行。土地是人類主要社會經濟活動的空間載體,土地利用轉型是指土地利用形態的變化,通常某個時間點的區域土地利用形態與其所處的經濟發展階段相對應,不同時點的土地利用形態均對應其特有的區域經濟發展階段。土地利用轉型是一個土地利用形態不斷演變的過程,并不是形成一個固有不變的形態格局。

1.2 土地利用轉型研究持續推進研究土地利用轉型,關鍵是探討如何管理和利用好不可再生的土地資源,進而促進區域經濟社會更高效率、更可持續的發展。自21世紀初“土地利用轉型”這一研究方向引入我國,國內學者結合各地土地利用實際,對土地利用轉型進行了系列研究,比如對土地利用轉型的理念[2]、土地利用轉型及其生態環境響應[3]、土地利用轉型與鄉村轉型發展[4]、城鄉建設用地轉型[5]等方面的研究。隨著經濟社會發展對土地需求增加與土地資源不可再生性矛盾的突顯,我國土地資源逐漸由數量管理轉向質量管理,這對土地利用轉型研究提出了更新、更高的要求。土地利用轉型研究的深入,一方面從形態上被拓展為顯性和隱性2種。顯性形態是指一個區域在特定時期內由主要土地利用類型構成的結構,具有數量和空間結構二重屬性;隱性形態則指依附于顯性形態、需要通過化驗、檢測、調查、分析而獲得的土地利用形態,具有質量、產權屬性、經營方式、資源投入、成果產出等多重屬性[4]。另一方面從“數”與“質”兩個層面來研究土地利用轉型。“數”方面主要從數量和空間結構方面研究土地利用顯性形態的變化;“質”方面主要從質量、產權、經營方式、投入和產出等方面研究土地利用隱性形態的變化。土地利用轉型過程及結果既促進了土地資源管理政策措施的推陳出新,同時自身也可能因政策調整或新政策實施而深受影響[6]。

1.3 土地利用轉型面臨深刻變化改革開放以來,在全面推進經濟社會深入改革發展的各項政策驅動下,城鄉經歷著不斷的發展轉型,城鄉要素的交互作用導致土地利用在深度與廣度上均呈現劇烈轉型。我國城鄉融合發展體制機制改革持續推進。黨的十九大報告提出:“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”[7]。2018年中央一號文件進一步明確:“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”,到2020年,鄉村振興取得重要進展,城鄉融合發展體制機制初步建立;到2035年,鄉村振興取得決定性進展,城鄉融合發展體制機制更加完善[8]。再到中央就建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系出臺文件強調:“完善農業支持保護制度,全面落實永久基本農田特殊保護制度,劃定糧食生產功能區和重要農產品生產保護區,完善支持政策”[9]。在土地利用轉型過程中,鄉村地域發展正面臨著農業生產要素“非農化”、生產主體老弱化等諸多負面效應。如何通過合理利用土地資源來實現農業可持續發展,保障糧食安全,是亟待關注和解決的突出問題。土地利用轉型可與糧食產量的變化結合起來研究,以探索兩者的耦合關系,為糧食產量的增長尋找新的突破口。當前,云南正處于新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展新階段,經濟社會發展面臨向高質量發展轉變,傳統的粗放型用地模式已經難以為繼。創新土地管理用地政策舉措,提升土地要素組織功能和空間利用效率勢在必行。

2 云南糧食安全狀況不容樂觀

多年來,云南各級黨委、政府認真落實中央決策部署,緊密結合自身實際貫徹落實國家糧食政策,保證了人民群眾的糧食需求,為國家糧食安全發揮了重要作用。但由于對土地轉型利用認識不到位,相關工作推進滯后,糧食科技發展不足,導致糧食自給率不高、種糧比較效益較低等突出問題。

2.1 糧食產業發展情況在產量上,云南糧食產量在全國長期處于中間靠前位置。近年來,云南糧食生產條件明顯政善、生產方式逐步轉優、生產水平明顯提高。云南省農業農村廳統計的數據顯示:“十三五”以來,云南糧食產量實現6連增,總產量均在1 800萬t以上,穩居全國第14位。雖然距離進入產糧大省行列僅僅一步之遙,但在產銷平衡區中排第1位。2021年,云南糧食播種面積、單產、總產實現“三增”,糧食播種面積達419.1萬hm2,單產4 605 kg/hm2,產量為1 930.3萬t,比第13位江西省少262萬t,比第15位新疆維吾爾自治區多194.5萬t。從結構上看,云南糧食生產以秋糧為主。玉米是占比最大的糧食作物。2021年,全省夏糧面積和產量分別約占23%、14%,秋糧面積和產量分別約占77%、86%。玉米占糧食總產量的51%,稻谷占26%、馬鈴薯占10%、小麥占3%、大豆占1.6%。從總體上看,云南糧食能夠自我平衡。2021年,全省人均糧食占有量408.9 kg,比國際公認人均400 kg的糧食安全線多8.9 kg,基本實現自給有余。

2.2 存在的突出問題

2.2.1種糧面積總體呈下降趨勢。2011年以來,云南大力發展高原特色農業,因經濟作物的比較效益遠高于種糧收益,因此各種經濟作物與糧食爭地不可避免。種糧地均收益與水果、蔬菜、花卉等經濟作物相比,經濟效益相對較低。而且化肥零售價格持續上漲,進一步抬高了種糧成本,影響了農民的種糧積極性。經濟利益驅使經濟作物播種面積擴張與糧食爭地的矛盾突出,特別在云南現代農業發達的滇中地區,耕地“非糧化”問題突出,穩定糧食播種面積的巨大壓力。2015—2021年,全省糧食播種面積已從448.7萬hm2[10]下降至419.1萬hm2[11],下降29.6萬hm2。

2.2.2耕地質量不高。云南省高標準農田建設成本高,存在整體投入不足問題,造成農田水利基礎設施建設滯后,農田有效灌溉率一直低于全國平均水平,加之遭受自然災害頻繁,每年農田基礎設施因災受損問題突出。《云南省第三次全國國土調查主要數據公報》(以2019年12月31日為標準時點)數據顯示:全省耕地面積539.55萬hm2,但全省耕地質量總體不高[12]。耕地集中連片程度不高,中高坡度耕地比重過大,農田水利基礎設施薄弱,農業生產條件總體較差,投入建設成本較高,優質耕地資源有限,高等級耕地(一～三等地)面積僅為111.3萬hm2、占全省耕地的20.62%,低于全國平均水平11百分點。

2.2.3糧食自給率不高。糧食產消結構性缺口、外省調入數量大。隨著糧食消費結構升級和養殖業的發展,云南結構性缺糧的問題日顯,糧食調入量呈逐年增加趨勢。據“回眸‘十三五’ 奮進彩云南”系列新聞發布會·高原特色現代農業發展專題發布會》上介紹,“十三五”時期,云南5年通過鐵路省外調入糧食近2 590萬t。根據云南省糧食和物資儲備局統計的數據顯示:2021年,全省糧食產消缺口614.9萬t,通過鐵路省外調入糧食636.4萬t,其中60%以上為口糧;糧食自給率為75.8%,其中稻谷、小麥等口糧主要品種自給率分別為62.0%、33.7%。

2.2.4糧食種業發展滯后。種子是糧食安全保障的關鍵。云南常規水稻、雜交粳稻、雜交玉米的種子自給率基本滿足需求,馬鈴薯供種自給率超過80%,并成為全國亞熱帶、熱帶雜交玉米的主要制種基地[13]。雖然糧食作物品種選育培育取得了一定成績,但云南優良種質資源培育還存在諸多突出問題,比如產學研結合不緊密、科技成果轉化效率低、保護評價利用體系不完善、管理服務不到位等問題,導致2021年云南省糧食平均單產4 605 kg/hm2,僅為全國平均水平5 805 kg/hm2的79.33%,還有很大提升空間。在種質資源保存方面,各地保存條件參差不齊,資源流失風險大。比如,楚雄彝族自治州農科院僅有一個低溫水稻種質資源庫,設計保存時限8年,庫容1 000份,目前已超庫容保存,且設施設備老化、故障多[13]。在育種方面,自主創新能力弱,75%的雜交秈稻種子需要省外調入[13]。在種子培育方面,以“公司+農戶”為主的制種模式,由于周期長、效益低,公司投資意愿不強,基地面積逐漸萎縮。在科技成果轉化方面,由于現有的科研成果評價體系重論文輕質量、重成果輕應用,導致科研育種與生產脫節,選育品種數量多,但突破性品種少,難以適應市場需求,大量科研成果僅僅停留在試驗階段,市場推廣應用有限、效益不高。

3 推進土地利用轉型保障云南糧食安全的路徑選擇

根據高質量發展階段土地利用轉型的新趨勢,針對保障糧食安全中存在的突出問題,完善城鄉融合發展體制機制,深入實施藏糧于地、藏糧于技戰略,在土地利用轉型中確保糧食種植面積只增不減,糧食種植空間結構日益優化,糧食單產水平不斷提高,糧食生產經營方式持續創新,耕地質量建設不斷加強,實現耕地更有效率、更可持續、更為安全利用,云南糧食安全得到保障。

3.1 確保糧食播種面積只增不減保障糧食安全,最根本的就是要保護好耕地。播種面積是保障糧食安全的前提。在鄉村土地利用轉型中,嚴格落實耕地保護措施,利用“互聯網+”等數字技術強化監測監管,建立和完善制止耕地“非農化”、防止“非糧化”長效機制,完善耕地占補平衡政策。全面落實“三區三線”劃定要求,堅持最嚴格耕地保護制度,嚴厲打擊土地流轉過程中亂占、亂用耕地行為,提高其違法成本,讓人們對耕地保護制度心存敬畏。嚴格落實耕地利用優先序,嚴控耕地轉為農用地,耕地主要用于糧食和油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產,永久基本農田重點用于糧食生產,高標準農田原則上全部用于糧食生產[14],這是保障云南糧食安全的基礎。努力挖掘糧食生產潛能,大力發展鮮品糧食、雜交稻旱種和晚秋糧食生產,擴大小雜糧、小雜豆等糧食作物種植面積。嚴格落實糧食安全黨政同責,全面落實地方黨委和政府領導班子及其成員糧食安全責任制規定,劃定每年糧食生產底線指標,要求各個州(市)層層分解任務,把糧食種植面積落實到具體鄉鎮、具體村、具體主體和具體田塊,探索實行“田長制”,確保全省糧食播種面積不減少、產量只增不減,確保云南省糧食播種面積穩定在419.1萬hm2以上,糧食產量穩定在1 930萬t以上[14]。落實工商資本流轉農村土地審查和風險防范制度,防止破壞耕地,擅自改變耕地用途。

3.2 優化糧食種植結構圍繞稻谷、麥類、玉米、大豆、馬鈴薯等糧食作物,在優勢產區劃定糧食生產功能區250萬hm2[15]基礎上,鞏固提升云南省糧食生產功能區劃定成果,優化糧食生產空間結構。根據市場需求,不斷優化糧食產業結構,不斷優化產品供給結構,提高質量,滿足城鄉居民消費升級需求。在水稻生產功能區加大優質稻推廣力度;在小麥生產功能區大力發展適宜加工的中筋或中強筋小麥,在適宜優勢區適當發展優質弱筋小麥;在玉米生產功能區適度調減普通籽粒玉米,因地制宜發展青貯飼用玉米和甜糯玉米。優化糧食品種結構,推廣雜交稻旱種,發展冬早馬鈴薯和鮮食玉米,推廣晚秋糧食作物種植。統籌抓好九湖流域種植業結構調整、開展撂荒地整治復種糧食,充分利用熱區資源積極推進雙季稻、三季稻生產,支持各地優化茬口安排發展晚秋糧食生產。統籌抓好糧經發展,在至少種植一季糧食的前提下,實施玉米大豆帶狀復合種植、糧豆輪作、糧油輪作,探索采取“烤煙+玉米+油菜”“果+糧豆”“糧+菜”等間套作、輪作的方式利用永久基本農田。實施雜交稻上山行動,省級層面做好種子保障,各地落實地塊、強化技術指導服務,確保旱稻種得下去、產得出來,著力開辟云南省口糧增收新途徑。

3.3 提高糧食單產水平假設云南糧食單產達到全國平均水平,2021年播種面積419.1萬hm2,全年糧食總產量將達到2 433.1萬t;全年1 930.3萬t的糧食總產量,僅需要332.5萬hm2播種面積。所以,在土地利用轉型中,保障云南糧食安全,穩住播種面積重要,但更重要的是培育良種,大力實施科技增糧措施,提高耕地質量,提高土地產出率。深入實施藏糧于技戰略,積極應用現代農業科技,穩步提升糧食產能,更好滿足人民日益增長的美好生活對優質糧食的需要。建立長期穩定的糧食種業發展經費投入保障機制、成果轉化利用機制,打通種業研發、成果轉化的痛點、堵點[13],讓源源不斷的種業創新成果有效轉化。建設云南地方品種資源庫,抓好本土特色優質種源的收集保護、優良品種選育、種質資源圃和種苗基地建設,促進科技增糧,深挖增產潛力。聚焦重點領域,開展良種、良技、良法聯合攻關,推進優質高產品種、地方特色品種和種業關鍵共性技術的研發與應用。積極研發高產、優質、抗逆、適應性廣、適宜機械化耕作的糧食新品種,加快優質品種的引進、示范和推廣,大力發展優質稻、鮮食玉米及雜糧雜豆等特色糧食產品,大力提升糧食單產和品質。推廣精細播種、測土配方施肥、病蟲害綜合防治、雜交稻旱作等關鍵技術,加快適宜山區半山區農機裝備研發推廣。創新水稻、小麥、玉米等主要糧食作物開展防災減災、科學施肥用藥、低碳綠色等技術,深入開展基層技術指導服務。

3.4 創新糧食生產經營方式積極發展形式多樣的適度規模經營。加大對種植大戶、農業合作社及家庭農場等新型農業經營主體的培育和扶持,規范和促進農村土地有序流轉。實施高素質農民培育工程,加強農民職業技術培訓。理順各方利益分配關系,選擇合適的土地流轉模式,解決土地撂荒問題,比如土地承包模式、土地信托模式、土地服務型全托管模式、土地收益型托管模式、土地半托管合作模式、土地入股模式。創新利益聯結機制,提高糧食生產組織化水平,支持農村電子商務發展,切實解決好小農戶與大市場的對接問題。支持規模經營主體開展優質糧加工,配套收糧儲糧設施,推進品牌化營銷,延伸產業鏈。健全糧食生產社會化服務體系,提升規模化生產和服務水平。強化代耕、代種、代防、代收等社會化服務,降低糧食生產成本,提高糧食生產效率。完善糧食生產支持政策,積極爭取國家早稻生產等補貼政策,適時出臺省級稻谷種植補貼政策、晚秋糧食獎勵政策和產糧大縣、產糧大戶、產糧先進獎勵政策,完善小麥稻谷最低收購價政策。完善糧食生產補貼和最低收購價政策,擴大糧食作物完全成本保險和種植收入保險范圍,提高水稻、小麥等糧食作物險種參保率,增強糧食生產抗風險能力,穩定種糧收益,調動種糧主體生產積極性。

3.5 加強耕地質量建設糧食安全的根本在耕地,提高糧食生產能力的關鍵在耕地質量。農田不僅得是農田,還得是良田,只有不斷提升耕地質量,讓糧食產得出、供得上、供得優,飯碗才能越端越穩。深入實施藏糧于地戰略,將耕地質量保護與提升作為耕地保護的重中之重,根據不同產糧區土地屬性情況分類施治,讓農田真正成為高能效、可持續利用的優質良田。以永久基本農田保護區、糧食生產功能區為重點,強化農田水利配套建設,大力建設高標準農田,夯實糧食生產基礎。綜合治理水、電、路、渠、林等,開展土地平整、土壤改良,配套建設灌溉排水與節水設施、田間道路以及農田防護、生態環境保持、農田輸配電等;協調推進骨干排灌水工程、田間工程等建設,不斷完善灌排和交通體系,大力提高農田抗災減災與旱澇保收水平;加大大中型灌區建設力度,實施一批中型灌區續建配套與節水改造項目,加快補齊農田水利設施短板;推進山區半山區耕地宜機化改造,增加與現代農業生產經營方式相適應的高標準農田建設的數量和質量,為土地利用轉型與保障糧食安全奠定基礎。