地方政府債務的問責監管與制度完善

2023-10-19 09:15:32于志潔王茂慶

金融發展研究 2023年9期

于志潔王茂慶

摘? ?要：問責制被運用于地方政府債務領域，對加強地方政府債務監管、防范化解債務風險具有重要意義。從現行制度看，問責監管集中在隱性債務領域，顯性債務領域存在問責缺位問題。由于顯性債務規模急劇擴張、償債壓力日益顯現、債務風險愈加現實，應當確立對隱性債務進行風險問責、對顯性債務進行績效問責的合并問責監管，同時積極推進問責監管的制度化、法治化，并確立穿透式監管原則。

關鍵詞：隱性債務；顯性債務；問責監管；制度完善

中圖分類號：F830? ?文獻標識碼：B? 文章編號：1674-2265（2023）09-0048-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2023.09.007

一、引言

近年來，地方政府顯性債務（以下簡稱顯性債務）規模迅速擴張，地方政府隱性債務（以下簡稱隱性債務）規模居高不下。截至2023年2月末，全國地方政府債務余額362269億元。其中，一般債務146934億元，專項債務215335億元①。雖然隱性債務“清零”試點在各地不斷推進，但據測算，與地方政府關聯密切的城投有息債務余額為近60萬億元，按照IMF的估算比例（2/3），其中的40萬億元可視為隱性債務（徐奇淵和盛中明，2023）[1]。雖然地方政府舉債可以推動經濟社會發展，滿足公共物品供給，但是，債務規模急劇擴張、體量日益龐大、償債壓力不斷累積可能直接導致財政風險，甚至引發系統性風險。

地方政府債務問題不僅與財政金融風險防范直接相關，而且關乎國家治理（熊偉，2014）[2]。在積極推進國家治理現代化的背景下，地方政府債務治理不能只滿足于應急式的防范化解風險，而應立足長遠，謀求地方政府債務治理的現代化，只有這樣，才能構筑風險防范的長效機制，最大限度地防范風險。現代化的地方政府債務治理制度主要包括三個方面：基于舉債權控制的權力配置，以債權人為主體的市場約束，以及以納稅人為主體的民主監督（王茂慶，2023）[3]。雖然市場約束、民主監督構成了地方政府債務治理的基礎制度安排，但在防范化解債務風險的現實壓力下，從權力配置上強化監管應該是地方政府債務治理的關鍵舉措。

監管的真諦在于追責。在立法剛性不足的財政領域，缺乏有效追責，監管效果更是難以保證。不論是人大監督、財政監管，還是金融監管，最終都要靠追責來落實。在我國，作為一種重要的追責機制，問責制興起于黨風廉政建設領域，后逐漸擴展到公共安全、教育醫療、生態環境保護以及食品藥品安全等領域。2016年6月28日，中共中央政治局會議審議通過的《中國共產黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》），是權威性、系統性的黨內問責法規文件。自2017年開始，問責制被運用于地方政府債務領域，成為加強地方政府債務監管、防范化解債務風險的“利器”。本文對我國地方政府債務問責式監管（以下簡稱問責監管）現狀進行梳理，發現當前地方政府債務問責式監管的現行制度和實踐主要集中在隱性債務領域，因對顯性債務風險缺乏足夠認知，存在顯性債務問責監管的缺位問題。本文認為，基于顯性債務規模急劇擴張、績效管理愈加重要、債務風險逐漸顯現的事實，應該將顯性債務問題納入問責范疇，并將隱性債務與顯性債務合并監管，同時，鑒于問責監管具有較強的政治性，應當積極推進問責監管的制度化、法治化，完善地方政府債務責任追究制度，并確立穿透式監管原則。

二、隱性債務的問責監管

一般來說，地方政府債務風險問題始于2008年全球金融危機。為應對國內經濟下行壓力，中央政府鼓勵各級地方政府組建投融資平臺，導致各地隱性債務的競爭性飆漲。2011年，國務院辦公廳在《關于做好地方政府性債務審計工作的通知》中明確提出，為“有效防范和化解潛在風險”，“對全國地方政府性債務情況進行一次全面審計”。2014年修訂的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》），以及《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）（以下簡稱國發〔2014〕43號文）確立了“修明渠、堵暗道”的債務風險防范制度框架。一方面，賦予省級政府適度舉債權，并通過舉債限額控制地方債務規模，以防范債務風險，即為“修明渠”；另一方面，將隱性債務非法化，進行集中整治，即為“堵暗道”。由此一來，防范化解地方政府債務風險主要表現為“堵暗道”，換言之，風險防范專注于隱性債務風險。

自黨的十九大報告將“防范化解重大風險”列為“三大攻堅戰”之首以來，防范化解隱性債務風險成為歷年中央經濟工作會議和全國財政工作會議的焦點議題。2017年7月，習近平總書記在全國金融工作會議上指出，“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。”隨后，問責制被引入地方政府隱性債務領域并得到積極推行，成為債務追責、防范化解風險的重要措施。五年多來，按照“遏增量、化存量，強監管、嚴追責”的工作思路，隱性債務風險逐步得以緩釋、可控（劉昆，2023）[4]。

2022年5月和7月，財政部分別發布了《關于地方政府隱性債務問責典型案例的通報》和《關于融資平臺公司違法違規融資新增地方政府隱性債務問責典型案例的通報》，持續釋放了遏制隱性債務增長、防范化解債務風險的信號。考察這些通報對把握問責監管的制度實踐具有重要參考意義，我們主要從問責監管的性質、適用范圍、適用對象、責任形式等方面對其展開分析。

首先，作為黨內問責在地方政府債務領域的延伸，問責監管具有較強的政治性。由于黨內問責是黨委（黨組）等問責主體對失職失責黨組織和黨的領導干部追究領導責任的紀律處置方式，因此，黨的紀律檢查委員會追究領導干部的相關責任構成了問責監管的重要內容。新增隱性債務通常事出有因，甚至“不得已而為之”，地方往往缺乏問責動力，推動問責監管的力量主要來自中央，體現了中央政府的意志，因此，問責監管具備很強的政治性。《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）（以下簡稱國發〔2021〕5號文）明確要求：“把防范化解地方政府隱性債務風險作為重要的政治紀律和政治規矩，堅決遏制隱性債務增量，妥善處置和化解隱性債務存量。”當然，問責監管也有一定的法律性。監察機關依據《中華人民共和國監察法》《中華人民共和國公務員法》等對負有責任的政府官員直接作出問責決定，或者向有權作出問責決定的機關提出問責建議，也是問責監管的重要內容。

其次，問責監管源于隱性債務風險，因而其適用范圍限定于隱性債務，具體包括新增隱性債務（李安安，2018）[5]、隱性債務化解不實（以下簡稱化債不實）等違法違規行為②。2022年開始，經國務院批準，在廣東、上海、北京等經濟體量大、財政實力強的地區，率先開展全域無隱性債務試點工作，以實現隱性債務清零。

再次，問責監管的適用對象限定為個人而不是團體或者組織。根據《問責條例》第五條：“問責對象是黨組織、黨的領導干部，重點是黨委（黨組）、黨的工作機關及其領導成員，紀委、紀委派駐（派出）機構及其領導成員。”從財政部通報來看，作為問責對象的個人主要包括政府官員、黨委領導、融資平臺公司高管等。由此來看，現行制度和實踐主要通過追究個人的領導責任來實現問責監管。

最后，從責任形式上看，問責監管主要采用了黨紀處分、政務處分以及書面檢查、誡勉談話、批評教育等組織處理形式。

三、顯性債務的問責缺位

從現行制度來看，雖然《預算法》、《財政違法行為處罰處分條例》、國發〔2014〕43號文、《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱《預算法實施條例》）、國發〔2021〕5號文等法律、法規，以及《地方政府一般債務預算管理辦法》《地方政府專項債務預算管理辦法》《地方政府債券發行管理辦法》《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（以下簡稱《績效管理辦法》）等規章，構建起了相對規范、體系完整的地方政府舉債融資管理制度，但是，與隱性債務的非法化、終身問責不同，現行制度對顯性債務風險缺乏關注，因而存在問責缺位問題。

首先，顯性債務現有管理規定的立法目的是績效管理，而非風險問責。2014年修訂的《預算法》、國發〔2014〕43號文確立了顯性債務治理的基本制度框架。國發〔2014〕43號文雖然確立了中央“不救助原則”，提出“嚴肅財經紀律”，建立“風險預警機制”“應急處置機制”和“考核問責機制”，但其立法目的取向總體上是績效管理而非風險問責。不能否認，顯性債務風險與債務資金績效管理密切相關，良好的績效管理對于風險防范至關重要。

其次，違反顯性債務績效管理規定，應當追究相關責任人員的責任，與隱性債務風險防范下的終身問責有本質區別。隱性債務問責監管不僅具有風險應對的特點，而且具有很強的政治性，意圖追究個人的領導責任，而顯性債務管理的責任追究則不具備這樣的特點。雖然債務資金績效管理落后、資金使用不規范等，會將顯性債務的潛在風險轉化為現實風險，但是，顯性債務的合法性、潛在風險性畢竟不同于隱性債務的非法性、現實風險性，所以對后者需要進行終身問責，對前者則只是一般追責。

最后，脫離實際過度舉債、違規使用債務資金等行為的問責機制缺失。雖然國發〔2014〕43號文提出建立“問責機制”，“對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關責任人責任”，但是，對于如何把握“脫離實際過度舉債”“違規使用債務資金”以及“惡意逃廢債務”等行為，誰來追責，“相關責任人”如何界定及“責任”如何承擔等問題，都缺乏進一步的配套規定。

然而，債的本質決定了其風險屬性。隨著地方債務規模的急劇擴張，項目管理、資金使用等方面存在的問題被顯著放大，償債壓力日益顯現，債務風險愈加現實。

首先，地方政府的償債壓力不斷累積、逐漸加大。主要表現在以下四個方面：其一，“借新還舊”式的再融資債券發行比重越來越高，額度越來越大，呈現出債務展期化的特點。其二，多次性付息、一次性還本的償債方式造成本金集中償付的巨大壓力。從各地發行債券的具體安排來看，大多是每個年度內一次或兩次付息，債券到期后一次性償還本金。2022年度，全國發行地方政府債券合計73676億元，平均發行期限13.2年③。那么，可以預想的是，隨著債務到期，地方政府將面臨集中償還高額本金的巨大壓力。其三，地方政府業已面對支付巨額利息的現實壓力。2022年，地方政府支付的債務利息首次突破萬億，多達11211億元③。其四，由于債務壓力和風險具有不平衡性，個別地區已成為地方政府債務高風險地區。中央政府一再強調“誰家的孩子誰抱”，并且根據風險狀況，合理測算分地區債務限額，控制高風險地區新增地方政府債務限額規模。

其次，專項債支持的“好項目”少，存在項目收益不及預期、收益不能覆蓋債務本息的情形，易于形成債務風險。由于專項債在規模上已經超過一般債而居于主體地位，而且在新增發行規模上遠大于一般債，因而對于顯性債務風險來說具有決定意義。雖然專項債支持項目的范圍在不斷擴大，力圖挖掘更多的收益能夠覆蓋本息的“好項目”，但客觀來看，“好項目”越來越少。為了保證項目入庫、立項以獲得資金支持，一些地方在立項時夸大預期收益，以滿足項目自求平衡的要求，這使得專項債項目自求平衡的能力偏弱，在一定程度上加大了后期地方財政的還本付息壓力（馮俏彬和宋恒，2022；王茂慶和鞏岱賢，2022）[6，7]。

最后，債券資金績效管理不足、資金使用不規范等已成為引發地方債務危機的風險點。一方面，專項債資金與項目在發行、撥付、使用上的協同性不夠，存在“項目等錢”或者“錢等項目”的現象，存在資金使用效率低、成本高等問題。另一方面，在地方債資金使用上不夠規范，也極易引發財政風險。例如，將專項債與一般公共預算資金混用，或者將專項債資金用于支付一些由一般公共預算保障的項目，或者用一般公共預算收入填補專項債資金漏洞；再如，挪用專項債資金用于償還舊債、歸還平臺公司債務、非專項債項目支出以及有關征拆工作經費等。

自省級政府通過發行債券舉借債務以來，雖然地方政府債務規模不斷擴張，但每年發行的一般債券、專項債券都被分別控制在全國人大或全國人大常委會批準的各自的債務限額之內，而且全國地方政府債務余額被控制在總限額之內，但這并不意味著只要將債務規模控制在限額之內，就不存在償債壓力乃至債務風險問題。黨的二十大報告明確要求“依法將各類金融活動全部納入監管，守住不發生系統性風險底線”，這表明，中央意圖將顯性債務納入債務風險的監管范圍。國發〔2021〕5號文明確提出“堅持底線思維”，“把防風險擺在更加突出的位置”。習近平總書記在2022年12月召開的中央經濟工作會議上強調“防范化解地方政府債務風險”，提出“加大存量隱性債務處置力度，優化債務期限結構，降低利息負擔，穩步推進地方政府隱性債務和法定債務合并監管，堅決遏制增量、化解存量”。這意味著，中央開始意識到顯性債務的風險性，并將其納入債務風險防范化解的范疇之中。

四、地方政府債務問責監管的制度完善

防范化解隱性債務風險的任務仍很艱巨，顯性債務諸多潛在風險已不容忽視。防范債務風險的疊加、累積和傳遞已成為地方政府債務治理的新課題。為此，應當對隱性債務與顯性債務合并監管、一同問責，同時積極推進問責監管的制度化、法治化，并確立穿透式監管原則。

（一）確立隱性債務與顯性債務的合并問責監管

從根本上看，穩步推進地方政府隱性債務和法定債務合并監管，是統籌發展和安全、推進高質量發展的重要舉措（陳龍，2023）[8]。合并監管有利于形成監管合力，可以更好地從總體上把握政府債務，有效防范系統性風險。隱性債務與顯性債務本質上都是政府債務，其風險性最終取決于地方政府的償債能力。事實上，合理測算分地區債務的限額，應當充分考量該地區的隱性債務規模。如果地方政府債務總體規模超過其償債能力，就可能“顧了這頭、顧不了那頭”。在隱性債務“清零”尚未完成、規模仍然龐大的背景下，將隱性債務與顯性債務合并監管、一同問責具有現實必要性。

首先，應當明確隱性債務的概念、范圍等，對隱性債務實行顯性化管理，將隱性債務納入和顯性債務同樣的監管體系中，構建符合我國特點的債務風險綜合預警指標體系，避免債務風險指標失真，真實反映地方債務風險狀況。其次，從監管主體、監管對象和監管措施上加強和完善協同監管，健全協同監管機制。從監管主體上看，應當繼續強化人大監督、財政監管，構建以債權人權益保障為導向的金融監管機制；從監管對象上看，應將各類債務納入監管范圍，明確各主體監管的重點，運用“互聯網+監管”、大數據等技術手段，加強信息共享、情況互通、機制協同；從監管措施上看，應當建立統一的債務風險預警機制和風險應急處置機制，以及統一的債務報告和公開制度。再次，從現實緊迫性來看，應當將顯性債務納入問責監管范圍，對隱性債務與顯性債務一并問責。如果只對隱性債務領域實行問責監管，就會“按下葫蘆浮起瓢”，違規違法行為必然向顯性債務領域“逃逸”，進而誘發顯性債務風險。因此，顯性債務領域實行問責制是隱性債務與顯性債務合并監管的必然要求。

隨著顯性債務規模急劇擴張，債務資金績效管理、債務資金使用規范性等問題越來越突出，績效管理問題導致債務風險的現實可能性，是對顯性債務進行問責監管的客觀根據。因此，顯性債務的現實風險性決定了對其進行問責監管不可或缺，確立顯性債務的績效問責，對防范顯性債務風險至關重要。“績效型治理”是地方政府債務治理模式演變的長期導向，堅持績效問責的核心在于建立起地方政府平衡舉債融資和風險防范的績效激勵與約束機制，使地方官員產生持續改進績效的內在驅動力（馬恩濤和任海平，2022）[9]。當然，從問責的適用范圍來看，二者存在明顯的不同。在隱性債務領域，主要對新增隱性債務和化債不實等行為進行問責；而在顯性債務領域，問責對象則主要是脫離實際過度舉債、違規使用債務資金等行為。雖然地方政府在批準的債務限額內舉債，但是，明顯超出地方財力發行一般債、編制虛假項目書發行專項債、無視隱性債務風險而盲目發債等，導致債務償還風險的，都應當被視為脫離實際過度舉債行為。在省級政府代為舉借債務的機制下，省以下地方政府、項目主體的黨政領導都應該成為被問責的對象。

（二）積極推進問責監管的制度化和法治化

從財政部通報來看，黨的紀律檢查委員會和作為國家機關的監察委員會作為問責主體，同時對黨組織的領導人員、政府官員、平臺公司高管實施黨內問責或行政問責。從責任方式上看，問責以黨內問責為主、行政問責為輔，因而基本上屬于“黨紀”的范疇。問責監管的制度化當然要求問責從“黨紀”轉化為“國法”。根據《預算法》第三十五條第五款，國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。但時至今日，國務院尚未制定債務責任追究的行政法規。從立法技術上看，問責監管應當被納入責任追究的制度范圍，但是，債務責任追究制度的立法滯后制約了問責監管的制度化。

對隱性債務來說，包括問責在內的責任追究在一定程度上做出了法律回應。雖然《預算法》第九十四條規定，違反《預算法》規定“舉借債務或者為他人債務提供擔保的”，“對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分”，但缺乏實施主體、追責程序等配套規定，屬于可問責性的靜態列舉，并未建立起動態的問責機制，導致違法行為難以有效問責（岳紅舉，2021）[10]。對顯性債務來說，《預算法實施條例》第九十四條只是規定了“突破一般債務限額或者專項債務限額舉借債務”的相關責任問題。事實上，由于發行地方債不可能突破限額，限額監管便失去了實際意義。推進隱性債務與顯性債務合并監管、一同問責，應當盡快修訂《財政違法行為處罰處分條例》，制定《財政責任法》，積極推進包括問責制在內的債務責任追究制度的立法進程。需要注意的是，問責監管的制度化應當堅持法治原則。法治原則要求問責主體在法定職權范圍內按照正當程序對相關責任人進行問責。作為一種較為嚴厲的懲罰機制，問責對領導干部的政治前途、職位升遷影響非常大，因此，應當遵守正當程序原則。正當問責程序應該包括調查取證、公共咨詢、公開聽證、陳述申辯、說明回應、申訴救濟、公告實施等環節。

（三）問責立法應當確立穿透式監管原則

穿透式監管主要應用于金融領域，是突破外觀形式去發現金融關系的本質，即透過表面形態識別業務實質，通過主體穿透、產品屬性穿透以及嵌套層級穿透等，把資金來源、中間環節和最終資金投向連接起來，綜合全流程信息來判斷金融產品性質，進而采取有針對性的監管措施，通過提高監管有效性實現金融創新與金融安全的平衡（胡關夫，2022）[11]。地方政府債務具有財政、金融的雙重屬性，因此，穿透式監管對其完全具有適用性。2018年3月28日，財政部發布了《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號），開始將穿透式監管原則運用于隱性債務風險的治理，明確要求按照“穿透原則”，加強資本金審查和資金投向管理。2021年6月10日，財政部發布的《績效管理辦法》明確要求，財政部門利用信息化手段探索對專項債券項目實行穿透式監管。對于隱性債務來說，只有落實穿透式監管原則，才能準確判定隱性債務的實質，明確風險收益的實際承擔主體，摸清隱性債務的規模，才能做到防范隱性債務風險；對于顯性債務來說，只有落實穿透式監管原則，才能保證專項債項目的“全生命周期”監管，保證項目、資本金、現金流和信息披露的合規性，監控資金真實流向和實際用途，進而把握項目收益與融資平衡情況，并甄別可能產生的債務風險。

追責問責要做到規范、合法、合理，也要求落實穿透式監管原則。這是因為，在黨委集體領導制、政府行政首長負責制以及公司管理體制的制度背景下，追究個人的領導責任面臨諸多困境，辨識清楚個人在脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務、化債不實等行為中發揮的具體作用并不容易。因此，地方政府債務問責追責立法，一方面，應該確立法治的形式原則，明確問責追責主體應該在法律授權范圍內按照法定程序進行；另一方面，要確立穿透式監管的實質原則，授權問責主體從“實質重于形式”的要求出發，刺破經濟活動的外觀形式，發現非法舉債等違法違規行為的本質，從實質上判定是否成就了債務違法違規行為的構成要件，同時，結合個人分工負責的具體情況，對違法違規行為進行分解，明確個人在每一個環節的直接責任和領導責任，才能擺脫困境、精準問責。

五、結語

從歷史上看，在眾多問責領域中，財政問責是最早出現、最為成熟，甚至是最為重要的。“如果沒有財政問責，政治問責就沒有任何實質內容。”（馬駿，2009）[12]建設法治國家，控制公權力濫用，最為關鍵的是控制國家的財政權力。政府的舉債權作為財政權的重要組成部分，當然要受法律的約束。因此，對隱性債務進行風險問責，對顯性債務啟動績效問責，既是防范化解地方債務風險、完善地方債務治理的現實選擇，也是防止權力濫用、建設法治國家的必然要求。縱觀世界各國的問責制度和實踐，各國雖然在制度、文化等基底架構上存在差異，但都在不斷強化政治問責，積極挖掘問責的法治價值。在我國，黨內法規體系不斷完善，黨政機關合署辦公改革穩步推進，政治問責的中國經驗日漸成熟。不論是以民主選舉為基礎的垂直問責，還是以權力分立為基礎的平行問責，以及近年來興起的社會問責，乃至基于中國經驗的黨內問責，雖然問責機制存在多種形式，但其核心要素是一致的，即監督、辯護和強制（馬駿，2009）[11]。相對而言，需要特別強化的是辯護要素，也就是說，黨政官員必須對其行動提供說明和解釋，這既是完善問責監管的必然要求，也是法治原則的應有之義。

注：

①數據來源：財政部網站《2023年2月地方政府債券發行和債務余額情況》。

②從財政部問責典型案例通報來看，相關案件大多發生在2018年之前，而問責都是在三五年之后，這說明，償債壓力顯現甚至出現爆雷之后才被監管部門發現，也就意味著由于信息不對稱問題，案件查辦和問責的難度非常大。

③數據來源：財政部網站《2022年12月地方政府債券發行和債務余額情況》。

參考文獻：

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