中國澳門經濟適度多元化發展研究

殷知行，李曉楠

(澳門城市大學 澳門“一帶一路”研究中心，澳門 999078)

1 引言

在世界范圍內，微型經濟體經濟結構中“一業獨大”的現象雖具有一定的合理性，但為了提高當地經濟的抗風險能力，這些微型經濟體均存在推動經濟結構的適度多元化的動力。

如今的澳門是世界上最大的賭城，2019年其博彩及博彩中介業占全年產業增加值的51.02%，而在更早的2013年，這個比率甚至高達63%。博彩業及其衍生業務在澳門當地的經濟中處于絕對的主導地位，這種單一的產業結構也造成了澳門的命運與博彩行業深刻地綁定，博彩業十余年的繁榮發展造就了澳門經濟騰飛的奇跡，從一個回歸前夕經濟連續四年衰退、落后貧窮的小漁村，一躍成為人均生產總值世界第三的高度發達地區。然而2019年年末爆發的新冠肺炎疫情無情地擊碎了澳門20年來建立在博彩業主導下脆弱的經濟結構。其地區生產總值在2020年相較于上一年暴跌了60%。到2021年，其他內地城市經濟相繼恢復并有所增長時，澳門卻深陷經濟衰退的泥沼，其地區生產總值僅相當于2010年水平。疫情所帶來的沖擊，切實地展現了澳門經濟結構受不可抗力因素影響時的脆弱性，也使得推進澳門經濟適度多元化的呼吁再度受到廣泛關注。

2 澳門經濟適度多元化發展的提出背景

2002年澳門引入賭場競爭機制，進行了賭權經營制度的改革，放開了博彩業的經營權，短短數年，博彩行業便成為澳門的主導經濟產業。對于澳門地區產業結構單一可能產生的弊端，澳門特區政府并非毫無察覺，2002年，澳門特別行政區行政長官何厚鏵在施政報告中就明確提出“須注意協助原有及其他產業的優化和成長，維持產業結構的適度多元和均衡，以增加對外圍環境變化的適應能力和對風險的抵御能力[1]”。2003年，特區政府便提出“促進經濟適度多元發展”的發展理念，以應對單一產業比重過大帶來的產業結構失衡問題。

在此之前，已有學者通過分析20世紀50～80年代澳葡政府時期澳門本地經濟結構由純消費模式轉變為消費與生產結合的模式，形成了工業、旅游業和建筑業三大產業并立的局面，大大提高了澳門經濟的靈活性，使得當地的經濟結構能夠以高度的應變能力應對經濟增速的放緩[2]。到了90年代末，有學者同樣通過分析澳門十余年的產業結構轉變，認為90年代末期以旅游博彩業、房地產業、出口加工業以及金融保險業為支柱的小型、外向型海島經濟共同構成了澳門經濟長遠發展穩定的基礎[3]。

還有學者站在澳門回歸初期經濟基礎薄弱、處于“固本培元”的治理階段的現況，通過分析亞洲金融危機以及美國“9·11”事件對世界經濟劇烈影響的歷史經驗教訓，認為澳門需要實現“穩健發展”必須推進一業為主、多業并存的發展模式。這種多產并存的發展模式，經濟效益大，就業機會多，將更加有助于保障經濟的穩健發展[4]。

21世紀伊始，方興未艾的數字經濟也讓一些學者看到了澳門經濟多元化發展的未來前景，認為澳門地域狹小，現有經濟結構過度依賴龐大的大陸市場，想要取得更為持久的發展，澳門必須抓住數字經濟興起的短暫窗口期，打造亞洲地區數字經濟的橋頭堡，推動本地經濟的多元化，降低未來可能出現的區域經濟動蕩所帶來的風險[5]。

3 澳門經濟適度多元化發展的主要內容及困境

3.1 經濟適度多元化的主要內容

澳門統計暨普查局在《澳門經濟適度多元發展統計指標體系分析報告2020》當中將澳門經濟多元化的統計指標分為8個方面：產業結構多元化、博彩業務多元化、幸運博彩承批企業的業務多元化、旅客市場多元化、主要非博彩行業的發展、新興產業多元化、對外及區域合作拓展本澳企業及居民的發展空間、就業結構多元化。

3.2 經濟適度多元化的困境

從澳門特區政府對于推動經濟適度多元化的定位理解上看，從1999年回歸到2015年的16年間，非博彩相關行業呈現出持續性的快速萎縮，多元化水平實際上一直處于弱化當中[6]。盡管特區政府較早地推出了一系列促進多元化的行政措施，但收效成果欠佳，無論是在CEPA、‘九+二’等區域經濟合作領域，還是在打造中葡、粵西以及世界華商等服務平臺領域，都只能停留在扮演配角和基礎構建階段，未能形成有效的經濟增長。對此，澳門立法會議員及社會各界人士普遍認為澳門經濟適度多元化提倡的“龍頭”帶動“龍身”效果未彰，“龍身”反被“龍頭”所噬[7]。博彩業增加值占地區生產總值的比重仍在逐步增加，2004年占比為29.3%，到2013年高達63%，主要原因在于對于經濟適度多元化的定義過于寬泛，在實際操作過程中，“適度”二字往往成為虛詞，反而滑向“過度”的方向[8]。

從高等教育角度上分析，澳門本土地域面積的狹小導致澳門本地各高校除2014年搬遷至珠海橫琴新區的澳門大學外，位于澳門本地的高校，如澳門科技大學、澳門理工大學、澳門城市大學等高校均存在教學場地嚴重不足的問題，這也從客觀上限制了澳門本地高校專業多元化的道路，造成了高校教育資源配給及學科建設的不均衡性[9]。且隨著近在咫尺的珠海相繼引入諸如北京師范大學、中國人民大學、北京理工大學、吉林大學等異地辦學的內地高校，加之2006年中央出臺的支持港澳臺學生內地就讀繳納與內地學生同等學費的政策，進一步造成商業、金融、科技、海洋、計算機等高新領域青年的外流[10]。

從經濟學角度上分析，澳門陸地面積為32.9平方千米，常住人口約66萬，且作為中國的一個特別行政區，在國際上享有獨立的法人資格，具備相對的獨立性，因此完全可以將澳門認定為一個微型經濟體[11]。通過觀察世界30多個微型經濟體的特點，可以得出產業結構單一化或者專業化有一定合理性的結論，因而澳門的博彩業“一業獨大”有著經濟發展的合理性，是澳門特有的競爭優勢，因而導致產業結構多元化發展與澳門現實的“一業獨大”境況存在巨大的矛盾[12]。

從產業選擇的角度上分析，澳門陸地面積過于狹小，其陸地面積僅與上海浦東國際機場的總占地面積相當。作為微型經濟體的澳門在放開博彩經營權資格的情況下，博彩行業的平均資產回報率高達10.7%，而最高者永利甚至高達32.9%，如此高額的盈利水平自然地會排斥占用土地面積較大且投資收益不顯著的產品加工業甚至是建筑及地產行業[13]。而這種因博彩行業高利潤而產生的對其他行業的“擠出效應”更進一步造成了澳門青年就業求學觀上的問題，由于博彩業具有高工資、低技術、低學歷、低門檻的特點，使其能夠吸納大量工作經驗較低的勞動力，這種情況最終造成的后果將是澳門高素質勞動力的流失，使其進一步喪失向高端金融、科技創新等產業轉型的可能[14]。

4 澳門經濟適度多元化的措施研究

4.1 制定經濟適度多元化發展的總體規劃

盡管澳門在推進經濟適度多元化的結果上并未達到預期效果，有學者認為澳門應當總結、檢視并升華過去10余年推進適度多元化發展當中積累的寶貴經驗，積極吸取過往政策規劃當中的教訓，加強行政的統籌規劃，制定配以評價體系的經濟適度多元化發展的中長期目標；但仍有學者基于澳門作為微型經濟體的現實反對過度的強調多元化目標，認為澳門推進適度多元化政策上的困境本身存在合理性，由于其土地及勞動力資源的匱乏加之內部市場的局限性，在參與國際分工的市場經濟環境下，形成單一的產業結構趨勢難以逆轉，因此澳門必須突破地域的界限，在外部更大的市場上尋求經濟的適度多元化，需要積極謀求珠三角地區乃至大中華地區合理的分工地位，擴大對周邊地區的投資，恰到好處地利用外部的生產要素和市場容量，在超越地理界限范圍的廣大外部空間開拓新領域，實現其經濟的適度多元化目標[15]。

4.2 高等教育積極融入灣區建設

2014年，澳門大學從氹仔島搬遷至珠海橫琴新區并實行隔離化管理成為我國第一例港澳高校內地辦學的典型案例，也是我國首次在內地引入不同司法體系機構法人的歷史性嘗試，同時也極大促進了澳門大學整體學科建設和教學水平的提高。在此之后便不斷有學者呼吁澳門應深度融入粵港澳大灣區發展，進一步推進澳門高校到內地辦學，還應擴大內澳高校合作辦學的規模，一方面解決教學場地不足的困境，另一方面也能極大緩解高校自身學科建設不均衡的現況，促進兩岸高校在合作中共同提升。另有部分學者還認為，澳門本地高校還應順應大灣區整體發展的要求，進一步引進科創型人才，優化自身學科建設，與灣區內部資源形成優勢互補[16]。

4.3 重點打造傳統優勢及新興產業

有學者通過對國民生產總值的熵指數及赫芬達爾指數的比較研究得出結論，澳門與同其類似發達的微型經濟體相對比之下，產業的單一化程度更高，產業不平衡性更加明顯，澳門應當通過平衡發展的方式緩解一業獨大可能帶來的經濟風險[17]。除此之外，還可以依托其自由經濟體及作為中國與葡語國家溝通合作平臺的優勢，在國家《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的政策支持下，通過科學的海洋資源開發，進一步鞏固和發展其傳統優勢的海上交通運輸業、濱海旅游業以及海洋生物藥業[18]。另有學者站在經濟“新常態”的時代背景下，認為澳門應當整合現有產業基礎，積極參與區域合作，重點在旅游休閑、金融、旅游商貿、文化創意、中醫藥、教育培訓及房地產等多個傳統及新興行業上尋求新的經濟增長點[19]。

2021年澳門統計暨普查局發布的《澳門經濟適度多元發展統計指標體系分析報告2020》關于2019年與2020年各行業增加值及產業結構的統計數據，更有力地證明了適度多元經濟對減輕一業獨大的經濟結構在遭遇新冠肺炎疫情這類巨大不可抗力的風險時有極大的作用。

通過比較2019年與2020年的各行業數據及結構，2019年澳門博彩及博彩中介業增加值為222534百萬澳門元，占總體產業結構的51.02%，其他行業增加值213665百萬澳門元，占比為48.98%。而在新冠肺炎疫情嚴重打擊了澳門的博彩及旅游相關的酒店、飲食業后，除博彩業外，其他行業2020年的增加值為156224百萬澳門元，占比達78.71%，相較于博彩業的劇烈下降，其他行業除旅游相關的酒店、飲食、零售等行業外，整體較為平緩，銀行業及教育等行業甚至不降反增，充分說明了部分多元化行業具有較強的抗風險能力。

4.3 充分發揮橫琴新區的同城化作用

澳門與珠海兩座經濟規模相等的城市主城區僅有拱北口岸一線之隔，兩地之間的人口及資源服務流通交流極為便利，而站在國家戰略定位、區位關系以及城市規劃的愿景方面來看，兩座城市已完全形成規劃意義上的雙城關系。在雙城關系的基礎上，國家于2009年設立珠海橫琴新區，規劃面積106.46平方千米，為澳門面積的3倍，可極大緩解澳門現有土地面積緊張的局面。還規定新區享有獨特的通關制度及跨境安排，并出臺《珠海經濟特區橫琴新區條例》等一系列法律規章文件，特別性地針對兩地未來的合作發展給予相關法規的支撐[20]。

當前澳門已與橫琴新區廣泛開展合作，不斷探索新的法律規范作為“一國兩制”下兩地合作的保障，澳門大學于2014年搬遷至橫琴所引出的“特區管租地”概念就是一個法律制度創新上的先例[21]。

為鼓勵更多澳門居民，尤其是青年群體到橫琴就業乃至生活，橫琴新區相繼推出了《澳門機動車入出橫琴管理辦法》，鼓勵澳門居民在橫琴新區投資置業、購買房產，并可以獲得在橫琴新區內駕駛澳門牌照機動車的權利。同時，新區還建設了橫琴澳門青年創業谷作為青年創業孵化基地并出臺了鼓勵澳門青年橫琴創業的《關于進一步支持澳門青年在橫琴創新創業的暫行辦法》。針對澳門青年在橫琴新區創業所面臨的制度差異、生活社會配套不全、缺乏同等國民待遇、創業意識及能力薄弱等問題，橫琴新區相繼設立了橫琴粵澳深度合作區人民法院、珠海市人民醫院橫琴醫院、廣州醫科大學附屬第一醫院橫琴醫院、首都師范大學橫琴博雅小學、橫琴新區第一中學，并于2018年出臺《港澳臺居民居住證申領發放辦法》，進一步便利了澳門居民在橫琴的學習和工作，還通過由橫琴粵澳深度合作區民生事務局和澳門勞工事務局合作舉辦的“澳門青年實習計劃”，引入澳門新時代青年到橫琴新區開展為期1～2個月的實習工作，使更多澳門青年在實習過程中對新區的多元產業、未來發展以及澳門人在新區就業創業和從事公職等政策扶持獲得更為廣泛的認識[22]。

在更為廣闊的合作領域內，澳門還可依托橫琴新區發揮其科教研發優勢以及其中國—葡語國家合作交流平臺的地位，在“一國兩制”的框架下，促進其科技成果的經濟效益轉化、建設具有“一河兩岸”特色的休閑旅游勝地，促進兩地旅游產業協同發展、打造“東西兼容”的中葡金融平臺，促進澳門現代金融產業的高質量發展，以區域“微循環”促進國內經濟大循環，推動區域經濟一體化，使澳門進一步融入國家發展大局，實現經濟多元化發展[23]。

5 結論

2019年，澳門的地區生產總值達到歷史最高的4126億元。而2022年上半年，澳門的地區生產總值較2021年同期再度萎縮25%，僅為733億元，相較于2019年上半年的1803億元，可明顯感受澳門“一業獨大”的經濟結構在疫情防控常態化的背景下極其脆弱。而同為微型經濟體的冰島、摩納哥和盧森堡在新冠肺炎疫情的背景下均實現了經濟的持續穩定增長，更進一步顯示出澳門在經濟適度多元化措施推進上的不足。

根據民航局及交通運輸部關于2022年十一國慶節的航班數量及旅客運輸人數統計，2022年國慶客運航班數量較2021年同期下降41.5%，鐵路運輸總人數減少38%，旅游行業前景慘淡。作為高度依賴內地旅客的澳門，對于拓展其經濟適度多元化的現況從未有如今這般緊急，唯有國家進一步出臺有利政策，澳門進一步降低博彩、旅游的產業比例，為積極尋求經濟適度多元化做出更大的努力的決心，才有實現澳門經濟再度繁榮的可能性。