閔行區發展新型農村集體經濟的對策研究

■朱 波

黨的二十大報告對全面推進鄉村振興作出新的戰略部署，強調“發展新型農村集體經濟”。實施鄉村振興戰略以來，在市委、市政府的正確領導下，閔行區始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，探索創新新型農村集體經濟發展，全面實施鄉村振興戰略。依托全國農村改革試驗區先行先試的優勢，著力在農村集體經濟管理與發展方面勇于實踐創新。

一、農村集體經濟發展現狀

閔行區共有涉農街鎮11個、市級工業區1個，行政村113個，鎮經濟聯合社9個，村級集體經濟組織135個。

近年來，閔行區農村集體經濟穩步發展，經濟實力不斷壯大。2022年底，農村集體總資產1314.16億元（其中，經營性資產768.52億元，占比達58.48%），凈資產311.75億元。總收入81.59億元，總支出75.34億元，凈收益6.25億元。2022年全區共有88個農村集體經濟組織實現收益分配，分配總額8.04億元。其中，鎮級分配0.81億元，村級分配7.23億元。受益人數達19.52萬人，人均分配3800元。

二、主要做法及經驗

（一）鞏固成果，探索發展求突破

閔行區緊抓“全國農村改革試驗區”改革實踐和全面實施鄉村振興的重大戰略機遇，靈活利用土地資源、巧妙盤活存量資金，分類施策，逐漸形成以租賃為主的四種發展模式，并在集體經濟高質量發展的道路上不斷探索新路徑。

1.四種集體經濟發展模式。一是聯合經營。如顓橋鎮黃二村成立由區國資公司、鎮級集體公司、改制村集體經濟組織和優質企業龍湖集團共同投資的合資公司，盤活集體建設用地121畝和存量廠房近4萬平方米，房屋租賃價從1.0元/日/平方米提高到2.2-2.5元/日/平方米，租金收入顯著增長。二是飛地抱團。如馬橋鎮旗忠村與民主村，以自籌和向銀行融資的方式投資9.4億元，購置上海富力環球中心6號樓約1.6萬平方米物業，用于辦公和市場化招租。三是成本價回購。如華漕鎮通過產業規劃調整、鎮村聯動，以成本價回購中駿項目物業，總價約4.2億元、面積2.56萬平方米。目前，該項目已被溫州醫科大學附屬眼視光醫院租賃，租金3元/日/平方米，年租金收入2238萬元。四是代建代管。如虹橋鎮新橋村以提供集體建設用地使用權入股形式與香港利豐集團合作，由利豐集團對原有廠房改擴建，村集體經濟組織每年獲取租金回報，且每3年遞增5%。目前，該項目已引進企業41家，年均產稅2.15億元，保障村集體經濟的長遠發展。

2.探索新型農村集體經濟發展。閔行區在新型農村集體經濟發展方面也在不斷探索，如虹橋鎮新橋村以提供集體土地使用權的形式，與香港利豐集團開展合作。香港利豐集團對原廠房進行改擴建，建成商務樓宇8萬多平方米。村集體每年收取租金，而且隨著企業利潤的增加，集體租金每三年遞增5%。目前已引進企業41家，年均產稅2.5億元。又如華漕鎮采取“1+8”的新型發展模式，即1個鎮級投資平臺（紫華公司）和8個項目運營平臺，全力推動鎮級集體經濟高質量發展。鎮級集體資產總面積達到49.84萬平方米，已出租物業30.1萬平方米，年租金收入1.28億元，正在招商及推進建設（存仁里南區）的物業19.9萬平方米左右。

（二）突出優勢，強化監管抓落實

自2015年起，閔行區通過規范制度建設、強化指導監督、完善信息化監管，建立起管理規范、運行透明、監督有效的“三資”監管體系，為農村集體經濟高質量發展保駕護航。

1.精準實施政策扶持。結合《關于進一步加強我市村級組織運轉經費保障的指導意見》文件，閔行區實施農村集體經營性物業貸款貼息與基本農田生態補償。對浦江鎮、華漕鎮、馬橋鎮、吳涇鎮、顓橋鎮、浦錦街道和新虹街道的鎮、村級農村集體單位直接用于回購、改造或開發經營性物業項目的銀行貸款，以不高于同期中國人民銀行授權全國銀行間同業拆借中心公布的貸款市場報價利率計算，給予貸款貼息補貼。每年基本農田生態補償資金主要用于發展壯大村級集體經濟和保障村級組織正常運轉，促進農村集體經濟發展。

2.細化完善制度監管。2021年，閔行區制定《進一步加快農村集體經濟發展與規范集體資產管理的指導意見》，通過實施預算管理、租賃指導價、規范合同管理等措施，規范了集體經濟組織運行，拓寬集體經濟發展路徑，取得了顯著的成效。

（1）推行村級預算。為破解村級組織收支不平衡、外購服務等支出較大問題，閔行區全面推行村級預算管理。通過預算管理，讓村級組織在思想上樹立起預算的觀念與框架，在支出行為上建立起規范的約束與控制。從源頭上控制村級組織資金流向，確保留有一定結余發展集體經濟。

（2）規范合同管理。為進一步規范集體資產租賃合同管理，區組織專班，對早期簽訂的租賃期限過長、租賃價格過低的合同開展全面清理，依法依規分類處理。經統計，各街鎮重簽或補簽合同后將增加年租金2275.39萬元，整改效果明顯。

（3）實施租賃指導價。為進一步規范集體資產租賃定價管理，指導街鎮由第三方評估機構根據區位條件、資產質量、市場需求等因素綜合研判，建立健全租賃指導價及價格調整機制并定期公布租賃指導價，最大限度提高資產租賃效益。

（4）開展第三方審計。2020年至今，區級層面連續3年共審計了68家集體經濟組織，對審計披露出的如往來款管理、固定資產管理、股權投資管理等方面問題，通過走訪調研、加強業務培訓及指導檢查，督促街鎮按要求及時落實整改，舉一反三、以點帶面，夯實農村集體“三資”監管實效。

（5）構建聯檢聯動機制。2021年起，區農業農村委加強與區紀委監委的互聯互動，形成聯合監督檢查工作機制。重點對農村集體薄弱環節村級預算、村干部報酬、外購服務、福利支出、合同管理、經濟發展等方面進行檢查，借勢借力強化集體“三資”監管。

3.創新強化科技監管。近年來閔行區不斷強化“制度+科技”的監管理念，結合新形勢新任務新要求，創新手段提高標準，為管好用好集體“三資”保駕護航。

（1）建立資產信息化監管體系。閔行區已建成以區級資產平臺為中心、11個街鎮資產平臺為骨干、鏈接人大預算監督系統的“1+11+1”信息化監管體系，對集體“三資”實行全覆蓋監管。自2020年起，區鎮兩級平臺分別與同級人大預算聯網監督系統鏈接，接受人大代表監督、查詢。

（2）探索建設“申農碼”平臺。為提升“三資”監管效能，整合利用各個業務平臺數據，開發閔行區“申農碼”服務平臺。一是集中分析展示相關數據，通過大屏功能展示全區“三農”領域的基本信息、掌握集體資產的保管運營情況。二是強化預警監督功能，能夠隨時對資產經營中資產出租率低、租金收繳率低等問題實時發出督辦通知，及時要求基層整改，提高監管效率。三是通過手機端向廣大集體經濟組織成員公開集體經濟相關信息，接受群眾監督。

三、農村集體經濟發展面臨的挑戰

隨著城市化推進，閔行區以物業租賃為主的農村集體經濟發展模式，也逐漸顯現一些不足與瓶頸。

（一）區域發展不平衡

1.農業地區經濟基礎薄弱。農業地區經濟基礎相對薄弱，盡管土地資源豐富，但大部分被劃為基本農田和水源保護區,開發建設空間較小，制約了集體經濟發展。

2.城市化地區發展空間狹窄。集體經濟發展高度依賴土地資源，目前一些城市化地區已接近建設用地的“天花板”，面臨建設用地使用日趨飽和、資產物業老舊等現實困境。

（二）發展要素不充足

1.資源要素“地”的保障不足。城市化地區，建設用地使用日趨飽和。農業地區，大部分土地被規劃限制不能利用。加上一些不符合規劃要求的集體資產在土地減量化和“五違四必”整治中被拆除，使得缺少經營性建設用地和資產成為當前農業地區面臨的主要困難。

2.資金要素“錢”的支撐不足。部分農業地區集體經濟長期薄弱，資金要素對集體經濟發展的支撐稍顯不足，如何促使各類資源要素加快“變現”，是推動集體經濟發展的重要突破口。城市化地區雖然積累大量資金，但缺少以資金撬動發展的項目，資金利用效益不高。

3.資本要素“人”的支持不足。目前，集體資產租賃存在一定比例的“二手”經營情況，基層缺乏有文化、善思考、懂經濟、會經營、能管理的高素質人才。隨著經濟向高質量發展，基層干部原先固有的思維模式也不適應當下社會經濟高質量發展的需要，農村集體經濟發展面臨高素質人才不足的困境。

（三）經濟運營不平穩

1.發展模式單一、增收難。從閔行區收入結構來看，經營性收入共計59.24億元，其中房屋、土地租金收入37.37億元，占比63.08%，收入渠道單一，且抗風險能力不強。近年來，受新冠疫情和經濟下行雙重影響，集體物業空置率上升、租賃收入減少，集體經濟組織增收難度加大。

2.剛性支出增長快、負擔重。隨著村級組織管理要求及工作標準的提高，集體承擔的防疫、社會治理、福利等支出逐年上漲，集體結余不斷減少，要想持續發展并收益分配困難重重。

四、破解難題的對策措施

為進一步發展壯大農村集體經濟，下一步，閔行區將從制度和機制入手，增強統籌聚能意識，向存量要質量，向增量要效益，著力推動集體經濟發展邁上新臺階。

（一）構建政策扶持新格局

一方面加大財政扶持，落實市級文件要求，對符合條件的農村集體單位給予貸款補貼；對經濟相對困難的行政村給予一定的財政補助用以保障村級組織基本運轉。另一方面做好保留保護村建設規劃，加快建設用地招商及產業導入。加強國有企業對保留保護村的幫扶力度，通過項目化扶持方式促進農村集體經濟健康發展。

（二）謀求高質量發展新突破

全面貫徹落實《上海市人民政府辦公廳關于進一步促進農村集體經濟高質量發展的意見》《閔行區關于進一步促進農村集體經濟高質量發展的實施意見》，研究集體經濟高質量發展思路和途徑，積極探索“國有+集體”協同發展模式，尋找除租賃經濟以外的增收渠道，逐步由單一租賃經濟向物業經濟、股權投資等多元化方向發展，不斷發展壯大集體經濟，促進共同富裕。

（三）強化“三資”監管新手段

結合制度、科技等綜合手段，不斷加強農村集體資產監督管理。通過摸清家底，完善集體資產臺賬，強化經營管理，做好日常檢查等，及時發現和堵塞監管漏洞，推動“三資”監管工作再加強、再深入、再落實，保障集體經濟組織健康運行。

（四）建立績效考核新機制

壓緊壓實農村集體經濟發展主體責任，充分發揮考核“指揮棒”作用。將促進農村集體經濟高質量發展作為街鎮主要領導年度工作考核的重要內容。建立對農村集體經濟組織主要負責人工作績效的綜合評價機制。區、街鎮兩級可視情況對工作成效明顯的農村集體經濟組織有突出貢獻的個人予以表彰和適當獎勵，鼓勵開拓創新。