土地經營權抵押貸款的實踐經驗及完善建議
——以浙江省慈溪市為例

■ 鄭朝菁

慈溪市作為首批開展農村承包土地經營權抵押貸款試點的地區，在實踐中積累了豐富經驗，取得了不俗成效。本文以慈溪市為例，總結農村土地經營權抵押貸款試點實踐的經驗以及據此提出完善建議。

一、土地經營權抵押貸款的慈溪實踐及經驗總結

根據慈溪市2020年度農業農村局的工作總結，慈溪市已累計發放經營權抵押貸款9.5億元，發放貸款的規模位居寧波市前列。

（一）擔保模式

1.直接抵押。即農戶用其土地經營權直接抵押給銀行貸款以申請貸款，但直接擔保的模式存在著道德風險，因為貸款雙方之間存在著信息不對稱的情形。

2.“1＋X”擔保模式。其中的“1”為土地經營權，而“X”代表著用以抵押的其他抵押物，如地上或地下附著物，可以是農業設施、糧食作物或是農機等。將地上附著物用以抵押可以顯著提高農田的抵押價值，還可以最大化利用農地上的附著物。“X”也代表著來自第三人或者第三方企業的擔保。地上附著物的抵押模式存在著經營風險和處置風險，因為有些農作物的不確定因素較大以及生長周期較長。

（二）降低貸款風險的舉措

農業周期長、抗風險能力較弱。長久以來土地經營權的抵押貸款都存在投資不足、農業效率低下的困境。為了破除困境，慈溪市采取了一系列降低抵押貸款風險的舉措，以促成土地經營權抵押貸款產品供需的精準對接。

1.提取風險補償基金和財政貼息。根據《慈溪市農村承包土地的經營權抵押貸款試點實施暫行辦法》（下文簡稱《暫行辦法》），市政府依照上年度土地經營權貸款余額的1%的比例逐年提取風險補償資金，對于此類貸款本金的實際損失，在10%的比例之內予以補償。政府的財政支持可以有效分散信貸風險，利于應對自然災害以及市場波動帶來的農業生產風險，基于本金實際損失10%內的補償也契合農業生產的風險特點。根據《暫行辦法》，依照基準利率的10%對發放貸款的金融機構進行財政貼息。財政貼息與損失補償如車之兩輪，共同起著增強金融機構放貸意愿的保障作用。

2.政策性農業保險。對于部分符合條件的作為抵押物的農作物，應當參加農業保險。慈溪市2022年預撥的市政策性農業保險財政保費補貼資金合計1000萬元。并在傳統險種的基礎上推出創新險種，認定和理賠速度快，覆蓋更多農戶的多樣化需求。

3.其他各類資金補助。慈溪市通過各種農業生產發展資金補貼，覆蓋種植業、畜牧業、漁業的生產全過程，例如每年度的畜牧業補助、農機購置、漁業資源養護等方面的農業生產發展資金補貼。各種生產資金補貼有利于增強農業經營主體抵御自然和市場風險因素的能力，改進技術，提高生產效率，達到增收、創收的目的。值得一提的是農業資源及生態保護補助資金，利于保護耕地地力，實現農業綠色發展和可持續性發展的目標。慈溪市還對高質量的農業經營主體給予獎勵，對符合綠色生產的農業經營主體給予獎勵或補助，輔之以農技指導員、科技示范戶的帶頭作用。以上舉措利于激發農業經營主體的活力，提升農業經營能力，提高農戶信用，提高申請貸款的成功率以及信貸額度，形成產業發展的良性循環。

4.對申請貸款的條件進行嚴格把關?！稌盒修k法》對貸款農戶的信用記錄、經營能力，土地的權屬登記以及雙方的意思表示等方面作出了詳細規定。而且還規定了貸款人可以采取委托第三方評估機構評估等評估方式以確定土地經營權的價值；土地經營權抵押應嚴格履行抵押手續，在相關權證上作他項權利記載，抵押合同以登記為生效要件，市農業局對抵押的權屬進行公示。明確流轉的法律行為效力利于提高交易的安全性與高效性，降低違約幾率，避免抵押權人的重大損失，利于增加貸款的供給。

（三）成效及經驗

土地經營權抵押貸款政策以及一系列農村金融支持政策放活了土地經營權，提高了農業生產效率，盤活了農村土地市場，顯著改善了農業經營主體的生活，推動了農村社會的發展，促進了鄉村振興。2021年，慈溪市糧食種植面積28.28萬畝，蔬菜種植面積48.5萬畝。農林牧漁業總產值達到92.05億元，同比增長4.1%。農村居民人均可支配收入44862元,同比增長9.6%。

慈溪市通過“政府、農業經營主體、金融機構”協同參與的策略，激發了土地經營權的經濟價值。首先，通過嚴格規范申請貸款的主體、申請流程等方式選擇適合的農業經營主體，在降低貸款風險中起到主要作用。其次，發揮市場的“無形之手”作用，用各種保障或鼓勵政策保障金融機構的合法權益，降低金融機構的貸款風險，促進金融機構投資的增長。同時，發揮各種補貼與技術指導、發揮帶頭農戶的作用，培育一批規模較大的新型農業主體，增強貸款農戶的經營能力。最后，政府在信息公示、資格審查、財政補貼、風險兜底方面發揮著關鍵作用，為土地經營權抵押貸款營造良好的法治環境。例如慈溪市近年來大力推進家庭農場和農民專業合作社提質增效，2022年對120家新型農業主體發放貸款貼息962.85萬元，而規模較大的新型農業主體能夠降低交易費用和消解信息不對稱的情形，提升農戶的信用，降低貸款風險。而且得益于近年來對綠色發展、農業設施和技術的資金補貼，土地地力提升，較易開發利用，土地附加值提升，土地的經營效益的提升也帶動了抵押價值的提升。政府正在著力培育完善的土地經營權抵押貸款市場，權證的頒發登記、土地流轉的公示、對金融機構的風險兜底及政策補貼等措施，利于降低違約風險，增加貸款的供給。

二、農村土地經營權抵押貸款實踐中存在的問題

（一）土地經營權抵押的帶動效用受限

相關法律法規關于農村土地經營權的內涵界定尚有爭議，而且土地經營權抵押貸款實踐還處于試點與探索的階段，導致抵押信貸產品的種類較少，關于期限或擔保物方面的限制較多，一些新種類的抵押信貸產品仍需通過較長一段時間的摸索以及相關法規政策的出臺，才能逐步成熟定型。抵押信貸產品的覆蓋面較窄也導致有些低附加值的土地不能享受到農村土地承包經營抵押的政策紅利。加之法律法規與實踐之間存在滯后，部分條款限也制了新型農村土地信貸產品的發展。

（二）貸款違約后抵押物處置變現難

農村土地經營權的特殊性質以及執行土地經營權方面的立法滯后，我國當前不具備通過法院執行程序大規模處置土地經營權的條件?！掇r村土地承包法》第四十七條第四款規定：“土地經營權融資擔保辦法由國務院有關部門規定”。由此可見，立法將制定土地經營權的實現方面的具體細則的權利交予了行政機關。根據《暫行辦法》的規定，土地經營權的實現可以采取貸款重組、協議轉讓、公開拍賣、法院裁決處置或委托市農合聯執委會臨時托管、再流轉等方式進行處置，但是實施細則仍有待完善。

（三）土地經營權抵押的配套制度仍存在不足

農村金融市場的成熟度是影響土地經營權抵押信貸的重要因素。成熟的市場可以加快土地經營權的流轉速度，減少違約的情形以及減輕抵押物處置變現難的問題，降低金融機構與農戶之間的交易成本和信息成本。現今，農村信用體系仍未完善，慈溪市2020年農戶授信達20萬戶，合計262億元。《暫行辦法》還鼓勵農戶小額信貸擔保公司為貸款主體融資增信，農戶授信增量仍有較大發展空間。土地流轉和評估體系仍未完善，雖然流轉登記發證需經過所在地鎮政府的審查和市農業局的審核，抵押貸款流程中所在鎮經發辦出具調查意見，銀行開展調查，銀行還可以委托第三方評估。但是，由于農地附著物的估值包含預期純收益，需要更為審慎和專業的評估。而且“1＋X”擔保模式擴大了擔保物的范圍，但是這些擔保物可能有形也可能無形，可能是現在的資產，也可能是未來的無形資產，信貸產品及服務對此作出的回應與創新仍需經過較長時間實踐的檢驗。

三、完善路徑

（一）打造區域性優勢主導產業，加強新型農業主體的培育和扶持

碎片化、面積小的土地難以發揮產業集群效應，土地的評估價值較低。應當整合土地資源，發展規?；?、現代化的經營模式，打造優勢主導產業，提升土地的附加值。優勢主導產業還可以帶動上下游關聯產業的發展，延伸產業鏈，提升土地經營權的市場潛力，利于擴大貸款的規模，延長貸款的期限。慈溪市著力扶持龍頭企業、家庭農場、農民合作社等新型農業主體，應充分發揮農民專業合作社以及家庭農場的示范帶頭作用以及各類補貼的激勵作用，增強技術指導和培訓，先富帶動后富，促進共同富裕。政府還應增加技術改進及綠色發展的資金補貼，綠色發展可以提高生產效率，改善人居環境，還可以助力鄉村旅游產業的發展。

（二）完善農村信用體系，推進農戶小額普惠貸款授信的成果應用

應加強農戶信用信息的整合、采集、共享與運用，逐步形成全覆蓋的農戶信用信息庫。加強政策的宣傳和解讀，提升農戶的信用意識。慈溪市還為新型農業主體建立信息化名錄，給予信貸激勵舉措，并與銀行保險機構精準對接。除了《暫行辦法》所鼓勵的小額信貸擔保公司的增信行為外，還可以發揮農民專業合作社的增信作用。農民專業合作社具有法人資格，有較為完善的民主決策以及財務管理制度，增信效果較為顯著。

（三）依托數字化優勢，建立完善的土地產權流轉交易平臺

促進線上和線下的公示相融合，緩解信息不對稱的情形。透明高效的土地產權流轉交易平臺還可以發揮專業化服務的功能，助力土地估值體系的完善，提升土地的流轉效率以減輕信貸風險，以及利于及時處置抵押物，實現抵押權人的權益。在土地的流轉交易中，除了關注規模較大的新型農業主體的土地經營權流轉外，還應重視小規模農地的土地經營權流轉，暢通經營規模較小的農戶的抵押、流轉信息渠道，滿足小額貸款散戶的需求。

（四）完善相應的法律法規及政策，為土地經營權抵押融資創新提供制度支撐

相關法律應當盡快明晰可用于抵押的農地權利類型及其內涵。應當完善法院的執行規則，為通過法律途徑處置抵押物提供保障。地方行政機關應完善土地經營權實現的實施細則，探索創新抵押物處置的實踐，著力破除抵押物處置難的難題。應堅持政府持續優化抵押貸款的辦理以及登記流程與金融機構優化貸款的額度、期限和種類相結合，進一步探索和推廣新型抵押信貸產品。

（五）創新風險補償機制

首先，創新農業保險產品品種，增加保險產品覆蓋的風險種類，增強農業經營主體抵御風險的能力，慈溪市還鼓勵探索政策性保險疊加商業保險的試點。其次，可以在現今政府財政資金負擔風險補償的基礎上，運用稅收、融資的優惠政策加以激勵，逐步探索和引入社會資本參與到風險的補償中；還可以探索市場化的風險補償機制，借助擔保公司、銀行、土地流轉中介的業務優勢，構建市場化的風險補償運作模式。