上海農業農村可持續發展能力的研究

■李 卓

大力推動農業農村可持續發展，是實現“五位一體”戰略布局、建設美麗中國的必然選擇，是實現中國式農業農村現代化道路的內在要求。本研究以聯合國可持續發展目標為理論出發點，從政策、資源、環境、經濟角度切入，圍繞上海農業農村政策多元供給、資源要素匹配、生態價值挖掘、激活集體經濟等方面，以綠色發展理念為引領，走鄉村可持續發展之路，為實現農業強國目標作出上海應有貢獻。

一、可持續發展的內涵和外延

全球氣候風險、糧食安全、環境污染、資源短缺等非傳統共同安全問題，對國際秩序和人類生存都構成了嚴峻挑戰。早在1995年，聯合國實施了為期5年的“可持續發展指標工作計劃”，又于2001年發布了《可持續發展指標:指導原則和方法》報告，從社會、經濟、環境和制度四大系統按照相關的驅動力、狀態、響應的模型建立指標體系。2015年，在國際社會共同努力下發布《聯合國2030年可持續發展議程》，其可持續發展的核心目標是經濟增長、社會包容、環境保護。旨在從2015年到2030年間以綜合方式徹底解決社會、經濟和環境三個維度的發展問題，轉向可持續發展道路。同時，聯合國在農業領域提出了發展可持續糧食與農業（SFA）的倡議，該倡議從社會公平(保供、就業）、經濟可行（競爭力、盈利能力）和環境適應（資源節約、健康）等維度，制定5項關鍵原則和指導決策者的20項行動，旨在促使農業勞動者以及農村居民的聲音能夠得到傾聽，且能夠從經濟發展中受益，并享有體面的就業。同時，農村男女都能享有安全保障和掌控其生計，可以公平獲取資源并能加以高效利用。

1994年，我國頒布了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，這是世界上第一部關于發展中國家可持續發展議程的白皮書，從此開啟我國可持續發展的建設。我國制定相關政策文件，推動農業可持續發展。首先，《全國農業可持續發展規劃（2015—2030年）》提出，在考慮農業資源承載力、環境容量、生態類型、發展基礎等因素后，將上海劃入優化發展區，核心任務是要堅持生產優先、兼顧生態、種養結合，在確保糧食等主要農產品綜合生產能力穩步提高的前提下，保護好農業資源和生態環境，實現生產穩定發展、資源永續利用、生態環境友好。其次，《“十四五”全國農業綠色發展規劃》的第三章提到要通過加強耕地資源保護與質量提升、提高農業用水效率、農業生物資源保護等方面，提升可持續發展能力?！丁笆奈濉蓖七M農業農村現代化規劃》戰略導向強調促進農業農村可持續發展的理念。牢固樹立綠水青山就是金山銀山理念，遵循農業生產規律，注重地域特色，推進農業綠色發展，加強農村生態文明建設，加快形成綠色低碳生產生活方式，走資源節約、環境友好的可持續發展道路。

基于上述國內外可持續發展的探索，結合上海農業農村“三個空間、三個趨勢”現狀，緊扣“三個百里”“三個價值”“三園”建設這三大主題，立足上海鄉村是超大城市的稀缺資源，城市核心功能重要承載地和城市核心競爭力的戰略空間，探討上海農業農村可持續發展的問題及建議。

二、上海農業可持續發展現狀和挑戰

對標《全國農業可持續發展規劃（2015—2030年）》《“十四五”全國農業綠色發展規劃》《“十四五”推進農業農村現代化規劃》等政策中涉及可持續發展的指標，上海很多指標優于全國平均水平。近幾年，上海牢記習近平總書記“四個放在”的殷殷囑托，并從農民視角切入，在完善體制機制、優化發展布局、資源保護利用、生態環境治理、集體經濟發展等方面，強化農業農村可持續發展取得積極成效。

（一）上海農業可持續發展現狀

1.制度有效供給，發展體系完善

上海鄉村作為超大城市全面實現現代化不可或缺的環節，市委、市政府以全面實施鄉村振興戰略為引領，圍繞鄉村振興戰略“二十字方針”和率先基本實現農業農村現代化的目標，強化政策頂層規劃，深入推進城鄉一體化發展，積極推動本市農業農村現代化高質量發展，有效建立了1+1+35+9政策體系。如出臺《上海市鄉村振興戰略規劃（2018－2022）》《上海市鄉村振興戰略規劃實施方案（2018－2022）》《關于進一步建立健全我市城鄉融合發展體制機制和政策體系實施方案》《上海市鄉村振興“十四五”規劃》《上海市鄉村振興促進條例》等政策，形成了“規劃引領、政策保障、項目落地”的鄉村振興戰略實施機制，為推進農業農村現代化建設提供了指引和制度保障。黨的二十大召開后，上海牢記習近平總書記要求，踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”理念，謀劃了全新的“一二三四”鄉村振興工作總體思路，推動國際化大都市鄉村振興發展步伐，讓鄉村成為上?，F代化國際大都市的亮點和美麗上海的底色。

2.優化功能布局，夯實發展基礎

一是優化布局規劃。推動全域全類型全要素全過程國土空間用途管理，實施“管理、監測、執法”協同管理。嚴守202萬畝耕地底線，完成農業“三區”劃定總面積為136.51萬畝，達到了集中連片的預期目標，簽訂耕地保護目標責任書，實行黨政同責，保障本市“米袋子”和“菜籃子”生產底數和有效供給。完成了市域87個鎮的村莊布局規劃（其中60%村莊不保留）以及84個鎮郊野單元村莊規劃的編制工作，實現了鄉村地區規劃應編盡編全覆蓋。二是促進資源永續利用。對耕地保護空間實施分類保護，堅決制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”，全市累計建成高標準農田172.5萬畝。通過“兩輪減量化”行動，累計完成低效建設用地減量化73.8平方公里并用于農業生產或生態建設；引導各涉農區年度建設用地減量化指標用于鄉村振興項目比例應不低于5%，納入鄉村振興考核。穩步提高土地出讓收益支農比例，確保到“十四五”末全市土地出讓收入用于農業農村比例不低于8%。

3.資源高效利用，農業綠色發展

一是重視資源循環利用。提升農業節水工程，截至2021年，農田灌溉水有效利用系數達0.74，農田有效灌溉率達78%；截至2022年,秸稈綜合利用率達到98%；2018－2020年，建成29個園藝場蔬菜廢棄物綜合利用示范點。2019－2022年，以生態循環農業示范創建為抓手，通過三批次遴選創建2個生態循環農業示范區、10個示范鎮、100個示范基地。形成了一批可復制、可推廣的生態循環農業生產模式，建立了生態循環農業持續增能、穩定發展的長效機制。二是提升綠色供給能力。2022年，上海農產品綠色認證率達到30.9%；水稻綠色防控技術覆蓋率達65%；創建30家國家級生態農場；建設12家美麗生態牧場；583家水產養殖場開展綠色生產方式養殖，覆蓋率達89.9%；全市99家水產養殖場獲得水產健康養殖示范基地稱號；地產農產品質量安全風險監測合格率為99.7%。

4.推進環境治理，生態功能提升

一是提升農村人居環境。上海以“美麗家園”為抓手，全面提升鄉村環境品質、彰顯鄉村美學價值為目標，累計完成261個村美麗鄉村示范村建設，完成90個鄉村振興示范村建設；農村生活垃圾分類已實現全覆蓋，分類達標率已達95%，回收利用率達到42%；鞏固農村“廁所革命”成果，無害化衛生戶廁所普及率達到100%；農村生活污水治理率達90%，全面消除黑臭、劣V類水體；農民文明生活觀念顯著提升，生活方式更為綠色環保，生活質量普遍提高。二是治理污染保護生態。2022年，上海化肥和農藥施用分別為6.56萬噸、0.23萬噸，比2012年分別減少45.9%、62.9%；規?；笄蒺B殖場糞污處理設施裝備配套率已達100%；建立生產基地－村級－鎮級－區級農藥包裝廢棄物回收及集中處置體系，農藥包裝回收率達100%；農膜、地膜回收率超過99%。緊扣“一控兩減三基本”，基本形成引領綠色循環發展的局面。2022年，上海森林覆蓋率達到18.51%，比1999年增加了15.34個百分點；2020年，濕地總面積保持46.55萬公頃，保護率達50.35%。創新探索農業生態價值實現，充分發揮農業生態涵養和環境保護功能，構建鄉村生態屏障。

5.激活集體經濟，實現農民持續增收

一是深化農村集體產權制度改革，增加財產性收入。本市村集體經濟通過抱團取暖（奉賢百村實業）、開發產業園（松江新橋漕河涇開發區）、宅基地盤活（浦東張江新豐村鄉村人才公寓）、鄉村旅游（金山朱涇花開海上）、網紅經濟（青浦金澤岑卜村國潮文化）、田園綜合體（金山山陽鎮山陽田園）等多模式多路徑，探索集體資產增值，實力增強，農民增收，幸福感獲得感歸屬感不斷增強。上海鎮、村、組三級集體總資產，由2017年的5620.2億元，提升至2021年的6649.3億元，凈資產由1637.7億元提升至2130.9億元。共有776家集體經濟分配27億元，人均分配1041元。二是不斷提高社保標準。2022年，城鄉居?；A養老金標準為每人每月1300元，最低保障標準為每人每月1420元，均為全國最高。三是加大高素質農民培育力度，促進農民非農就業。2022年，上海市農村常住居民人均可支配收入達39729元，名列各省市前茅。

（二）上海農業可持續發展面臨的挑戰

雖然上海農業農村可持續發展基礎越來越穩固，深度分析仍面臨更深層次問題待探討和解決。

1.政策深度融合不夠，需著力破除體制機制瓶頸

一是存在政策邊界疊加的標準不統一和不協調?！巴恋赜屑t線，水務有藍線”，郊野單元規劃和村莊布局規劃及各專項規劃間，存在“打架”現象。二是缺少因地施策的靈活度和對歷史實際的考慮。如調研普遍反映衛星圖片所見即所得、不尊重農民需求和歷史事實的監管，造成農業生產生活的被動違法。三是規劃撤并村未制定時間表和路線圖，一定程度上制約著上海農業農村現代化的全面實現。

2.資源供需呈緊平衡，生產經營提檔升級受限

一是生產保供與自然資源承載不匹配。按國家要求“米袋子”和“菜籃子”實施數量和面積的雙考核，上海依據常住人口保障人均三厘菜地測算，蔬菜考核需保障75萬畝耕地，受限于用地指標，僅能做到考慮復種指數在播種面積上保證。二是發展生態循環農業與供地不協調。根據調研反饋，某企業探索種養循環凈零排放模式，將養殖過程溫室氣體及廢棄物等資源循環用于大棚作物種植，但在產業規劃布局方面存在供地制約；本市創建循環示范基地的主體普遍反映，購置用于生物質處置的相關裝備受限土地性質，只能露天擺放。三是農村三塊地深化改革與發展的矛盾。城市化對鄉村空間的擠壓，規劃撤并村農民居住的危房與合村并居計劃無法落地之間的時間矛盾；本市農村集體經營性建設用地少，集體經濟組織自身掌控、實際可利用土地資源更少，且農村集體經營性建設用地大多位于“198區塊”。兩輪“減量化三年行動”，有效反哺了城市的建設，用于發展農村集體經濟的不多，與當前鄉村振興需求不相匹配。

3.鄉村環境有待升級，生態資源未實現價值轉化

一是農業農村綠色低碳循環發展整體規劃需提升。農村人居環境整體提升，農業面源污染得到有效遏制，化肥、農藥使用量持續減少，資源利用效率穩步提高。但綠色發展未考慮建立抵御氣候風險的農食系統、綠色低碳循環生產、產業循環式組合、生態產品交易體系未形成。二是農業農村生態資源市場化配置機制未形成，價值轉化路徑單一。根據調研反映，上海稻田、林地（果林、生態公益林、涵養林等）、土壤、水源地生態資源的碳匯功能未充分挖掘和發揮，農業農村市場化生態產品交易機制尚未建立，生態價值的轉化僅單純聚焦于高品質農產品的供給。三是農村生態環境維護長效機制未形成。環保資金投入不足，生態補償機制不健全，未形成市場化的投入和維護機制。

4.集體經濟存在制約，鄉村發展有較大提升空間

一是集體經濟發展資源有限、模式單一、區域發展不平衡、發展動力的軟制約明顯。目前，本市存量農村集體經營性建設用地僅有29.6萬畝，集體經濟以物業資產和土地出租為主，且不少物業資產升級改造和確權頒證存在問題。由于區位、歷史沿革不同，集體建設用地多分布在近郊地區，使得近郊與中遠郊、同區域內不平衡差距大。管理能級不高、經營水平有限。二是規劃撤并村集體經濟收入占百強村比例較大，集體產權轉移登記稅務操作規程需明晰。三是城鄉居民基本養老金水平存在差距，可支配收入絕對值差距逐漸拉大。農村居民基本養老金水平為1481元，而城鎮退休職工平均養老金水平為4325元。近十年本市城鄉居民可支配收入絕對值擴大，從22787元擴大到44305元。

三、未來上海農業農村可持續發展建議

作為超大型城市的鄉村，上海農業農村的可持續發展，要深刻認識市委、市政對其定位，比重雖然小，但在空間格局、生態環境、社會穩定等方面很重要。要圍繞城郊融合型鄉村的特點，在形態上保留鄉村的容貌，在治理上體現城市精細化管理水平，在發展方向上強化服務城市，承接城市功能外溢，增強保障供給、生態涵養、生活宜居等功能，體現鄉村地區的經濟價值、生態價值和美學價值。

（一）突破傳統思維，形成可持續發展新共識

上海農業農村發展，受城市發展的擠壓空間資源有限，同時據上海氣象資料顯示過去150年以來，溫度升高，并且強降水增多。因此，要充分認識到當前農業發展要解決抵御氣候風險、實現環境污染可控、精細化標準生產等現實問題，智慧綠色型農業是農業高質量發展的可選方向，未來農村價值在于生態資產的變現。建議根據聯合國可持續發展目標和可持續糧食與農業（SFA）倡議，從社會、經濟和環境等維度，對上海農業農村可持續發展能力進行全面評估，并將聯合國可持續發展的關鍵原則，納入政策制訂的愿景目標和決策的價值觀。

（二）政策供給協調，整合行政資源同向用力

打造委辦局部門間相互支持和同步協調的政務生態，融合系統性、協調性、創新性、底線性、共享性等原則，建立全新的政策制訂協同機制，推動鄉村規劃、建設、治理、產業、生態之間的協調，將決策部門間的外部性問題內部化。加快推進土地監管尊重歷史事實的分類指導。因地制宜、尊重事實、尊重農民意愿，制定切實讓老百姓得益叫好的政策。

（三）自然生態友好，提升生態之城內涵品質

加快建立生態資產核算和評估制度，摸清上海農業生態價值家底以及量化生態總價值。謀劃生態補償、農村可持續發展、農業農村減排固碳實施方案。樹立綠色發展理念，提升農業生態價值，推進農村生產生活方式綠色低碳轉型。研究制定農村環保設施和環境治理維護的長效機制。如農村地區門口三包+綜合性物業管理服務，打破水務河道、垃圾清理、人居環境等分頭治理。

（四）產業均衡友好，推動新型城鄉融合發展

樹立綠色GDP的發展觀，變硬發展約束為市場激勵活水，研究生態資源資產化路徑，探索農業生態產品和服務的價值實現機制，推動農村“生態資源”向“生態價值”轉化。堅持生產穩定，保供優先、資源永續利用，打造城鄉互動的紐帶與載體，建立更大范圍的物質流動和能量轉化的循化圈，打破農業自身封閉式循環發展，構建本市都市現代農業綠色低碳循環發展新模式。解決農村居民人均可支配收入增長，城鄉居民收入差距持續縮小，需要持續開拓創新，不斷拓寬農民增收渠道。