耕地占補(bǔ)平衡對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響探討
——以寧強(qiáng)縣為例

□張 韜，楊 瑾，張 浩

（陜西省西咸新區(qū)空港新城管委會，陜西 西安 710054）

耕地占補(bǔ)平衡是指將城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相掛鉤，主要通過土地總體規(guī)劃，整理若干農(nóng)村建設(shè)用地并復(fù)墾為耕地的地塊（即拆舊地塊），與等面積的用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）合并在一起，共同組成建新拆舊項目區(qū)。在項目區(qū)內(nèi)，通過土地整理及建新拆舊等措施，在保證各類土地面積平衡的前提下，增加耕地的有效面積，提高耕地質(zhì)量，實現(xiàn)集約建設(shè)用地，進(jìn)而達(dá)到城鄉(xiāng)用地合理布局的目標(biāo)[1-2]。

自2000 年以來，各地通過實施耕地占補(bǔ)平衡項目使國土資源政策充分發(fā)揮對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及扶貧開發(fā)支持的促進(jìn)作用。經(jīng)過土地整理，原本分散的居民村落更加聚集，有利于改善農(nóng)村人居環(huán)境[3-4]。同時，將整理出的土地復(fù)墾為耕地，增加當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)收入，節(jié)余指標(biāo)可緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)緊缺問題，推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程[5]。

文章通過分析陜西省寧強(qiáng)縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地占補(bǔ)平衡項目的土地利用現(xiàn)狀、項目區(qū)內(nèi)土地復(fù)墾條件，計算復(fù)墾后可以獲得的收益、土地節(jié)余指標(biāo)收益，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民視角的權(quán)衡取舍原因、城鄉(xiāng)發(fā)展的機(jī)會成本和沉沒成本，闡述市場和政府在耕地占補(bǔ)平衡項目實施過程中的作用，進(jìn)而為完善耕地占補(bǔ)平衡政策提供有益參考。

1 項目區(qū)概況

寧強(qiáng)縣位于陜西省西南角、漢中西部，東經(jīng)105°21′10″～106°35′18″、北緯32°37′06″～33°12′42″。本項目區(qū)位于寧強(qiáng)縣陽平關(guān)鎮(zhèn)、代家壩鎮(zhèn)、太陽嶺鎮(zhèn)和蒼社鎮(zhèn)4 鎮(zhèn)，涉及總?cè)丝?7 636 人，包括4 個鎮(zhèn)、18 個行政村，共52 個地塊，總面積9.286 hm2。

2 項目區(qū)土地利用現(xiàn)狀

項目區(qū)總面積9.286 hm2，土地所有權(quán)屬于18 個行政村村集體所有，使用權(quán)歸各村農(nóng)民群眾，行政村的界線明確，土地權(quán)屬清晰，無爭議。由于宅基地為廢棄居民點，采礦地?zé)o耕種作物，故項目區(qū)的土地墾殖率為0。

3 項目區(qū)土地復(fù)墾條件

項目區(qū)土壤有水稻土、潮土、黃棕壤3 種類型，耕作層較薄。對外交通基本通暢，水泥路連接到外圍主干道路，出行便捷，但內(nèi)部道路質(zhì)量較差，多為土路，影響了群眾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。項目區(qū)內(nèi)涉及搬遷居民160 人，根據(jù)相關(guān)文件，老舊村莊拆遷轄區(qū)內(nèi)村民統(tǒng)一安置在地勢平坦、交通便利的村鎮(zhèn)周圍，確保群眾居住安全，形成村莊用地集約化。

本項目采用參比方法分析擬復(fù)墾地塊的復(fù)墾可行性，即分別對各單元的土地利用程度與該單元原土地的特征參數(shù)進(jìn)行對比，分析評價該單元復(fù)墾為耕地的可行性[6]。

根據(jù)評價結(jié)果，項目區(qū)復(fù)墾后土地利用為適宜類二等地和適宜類三等地。對村莊復(fù)墾后進(jìn)行土壤培肥和土地翻耕，田塊平整后修建田坎。項目區(qū)大多數(shù)地塊無灌溉水源，故復(fù)墾后土地利用方向主要為旱地，少量改造為水田。

4 耕地占補(bǔ)平衡土地節(jié)余指標(biāo)出讓經(jīng)濟(jì)效益

土地節(jié)余指標(biāo)是耕地占補(bǔ)平衡項目建設(shè)的產(chǎn)物之一。根據(jù)國土空間規(guī)劃用地指標(biāo)分配本質(zhì)來看，是國家利用土地指標(biāo)在省際、市際、區(qū)縣發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓博弈，從而促進(jìn)節(jié)約集約用地，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展[7]。本次整理土地節(jié)余指標(biāo)可以轉(zhuǎn)讓給其他地區(qū)進(jìn)行城鎮(zhèn)擴(kuò)建發(fā)展。

本項目通過整理廢棄農(nóng)村居民點和采礦區(qū)、整治村居道路、平整梯田、規(guī)劃水利設(shè)施、遷村并居、騰退復(fù)墾老宅等措施，共計整理出土地9.286 hm2，相當(dāng)于可以增加復(fù)墾土地9.286 hm2，節(jié)余城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)9.286 hm2。

根據(jù)全國公共資源交易平臺陜西省公共資源交易中心交易公告，研究了近10 年寧強(qiáng)縣國土資源局國有土地使用權(quán)招拍掛出讓成交信息，其中土地節(jié)余指標(biāo)出讓單價最高達(dá)到744.9 萬元/hm2，最低為52.5 萬元/hm2，平均價格為320.85 萬元/hm2。從土地整理到項目結(jié)余指標(biāo)出讓成交，平均時間3.4 年。項目節(jié)余指標(biāo)出讓平均收益為2 979.40 萬元，公式如下。

5 復(fù)墾后經(jīng)濟(jì)效益

5.1 收益計算分析

經(jīng)濟(jì)效益分析主要是項目實施前后項目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)費用和收益變化分析。項目區(qū)內(nèi)復(fù)種指數(shù)為100%。復(fù)墾后根據(jù)土地類別種植不同糧食類作物。作物種植面積為水稻0.853 hm2、小麥2.667 hm2、油菜4.667 hm2、玉米1.100 hm2。

根據(jù)《陜西省耕地質(zhì)量等別年度更新評價縣級技術(shù)手冊》，同時經(jīng)咨詢項目涉及村群眾了解如下：項目區(qū)水田種植水稻，旱地種植冬小麥、春玉米、油菜。寧強(qiáng)縣種植農(nóng)作物投資、產(chǎn)量、單價如表1 所示。平均收益計算公式如下。

表1 寧強(qiáng)縣種植農(nóng)作物投資收益情況

由表1 可知，水稻平均收益14 145 元/hm2，玉米平均收益465 元/hm2，小麥平均收益1 125 元/hm2，油菜平均收益600 元/hm2。

通過相關(guān)計算可知，項目區(qū)農(nóng)業(yè)年凈增產(chǎn)值為1.84 萬元，新增糧食產(chǎn)能39.86 t。項目投資回報率公式如下。

在不考慮耕地占補(bǔ)平衡項目節(jié)余指標(biāo)出讓所獲收益時，每年投資回報率為1.25%。考慮節(jié)余指標(biāo)收益，平均每年投資回報率為102.86%（按節(jié)余指標(biāo)收益使用20 年計算）。

5.2 動態(tài)投資回收期

項目的動態(tài)投資回收期是指全部償還項目投資所需要的凈收益累計年限，一般單位為年，從項目執(zhí)行年份開始計算，到項目投資累計現(xiàn)金流量變?yōu)? 的年份截止，經(jīng)歷的年數(shù)為動態(tài)投資回收期[8]。計算公式如下。

式中：CI為現(xiàn)金流入量，即耕地占補(bǔ)平衡項目中經(jīng)營性用地的收入；CO為現(xiàn)金流出量，即耕地占補(bǔ)平衡項目中發(fā)生的各項資金投入，包括土地整理、補(bǔ)償款、青苗款、各項稅費等；（CI-CO）t為第t年的凈現(xiàn)金流量；n為年數(shù)投資回收期。為了預(yù)測回收資金風(fēng)險，對投資方案作出初步評價。

項目第1 年總投資146.61 萬元，第1 年土地?zé)o法耕種，現(xiàn)金流出量為0；第2 年及以后每年均為土地耕作投資，計算出現(xiàn)金流入量CI=93 966 元，現(xiàn)金流出量CO=112 348 元，（CI-CO）=18 382 元。在不考慮耕地占補(bǔ)平衡項目節(jié)余指標(biāo)出讓所獲收益時，根據(jù)以上數(shù)據(jù)及公式計算出動態(tài)投資回收期t=79.76 年（取整為80 年）。如考慮節(jié)余指標(biāo)收益，節(jié)余指標(biāo)成交時間即為動態(tài)投資回收時間，即t=3.4 年。

5.3 凈現(xiàn)值（NPV）

凈現(xiàn)值是按照行業(yè)基準(zhǔn)的收益率或設(shè)定的折現(xiàn)率，將項目執(zhí)行期內(nèi)每年的凈現(xiàn)金流量折現(xiàn)到項目執(zhí)行期第1 年的現(xiàn)值之和，該指標(biāo)為動態(tài)評價指標(biāo)，計算公式如下。

式中：NPV為凈現(xiàn)值；（CI-CO）t為第t年的凈現(xiàn)金流量；i0為折現(xiàn)率。

凈現(xiàn)值可根據(jù)項目現(xiàn)金流量表計算，NPV≥0，耕地占補(bǔ)平衡項目方案在經(jīng)濟(jì)上可以被接受。在不考慮耕地占補(bǔ)平衡項目節(jié)余指標(biāo)出讓所獲收益時，根據(jù)以上公式及數(shù)據(jù)計算得出，折現(xiàn)率i0=0.003 8%。如考慮節(jié)余指標(biāo)收益，折現(xiàn)率i0=173%。

5.4 內(nèi)部收益率（I RR）

內(nèi)部收益率是在項目執(zhí)行期內(nèi)，每年的現(xiàn)金流量凈現(xiàn)值總和等于0 時的折現(xiàn)率，其反映了項目投資的盈利率，是評價盈利能力的動態(tài)評價指標(biāo)[9-10]，計算公式如下。

耕地占補(bǔ)平衡項目執(zhí)行之前，投資方一般會設(shè)定目標(biāo)收益率i0，當(dāng)IRR≥i0時，該項目的執(zhí)行對于投資方來說是盈利的。

5.5 項目單位面積投資

項目新增耕地平均投資為157 882.8 元/hm2，公式如下。

6 耕地占補(bǔ)平衡項目經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

耕地占補(bǔ)平衡是現(xiàn)代社會用政治、經(jīng)濟(jì)等手段為促進(jìn)社會綜合發(fā)展與公平的整體利益最大化采取的一種措施。社會經(jīng)濟(jì)的綜合發(fā)展和城鄉(xiāng)整體利益強(qiáng)調(diào)，既要注重土地資源盤活的合理性，也要注重維護(hù)農(nóng)民權(quán)利[11]。

6.1 農(nóng)民視角的優(yōu)劣勢權(quán)衡取舍

對于農(nóng)民而言，耕地占補(bǔ)平衡項目的實施可以整頓居住地分散、交通不便、衛(wèi)生臟亂差等問題，增加耕種農(nóng)田面積，提高經(jīng)濟(jì)收入[12]。對于寧強(qiáng)縣耕地占補(bǔ)平衡項目區(qū)而言，耕地占補(bǔ)平衡項目節(jié)余指標(biāo)不出讓，項目投資折現(xiàn)率只有1.25%，當(dāng)項目節(jié)余指標(biāo)成交后，投資回報率是102.86%，后者幾乎是前者的100 倍。由此可見，耕地占補(bǔ)平衡項目的執(zhí)行效果顯著。對于項目區(qū)內(nèi)的農(nóng)民而言，不僅可以拿到補(bǔ)償款，還可以在項目執(zhí)行期后的每一年增加經(jīng)濟(jì)收入，享受因項目實施帶來的交通便利、水利灌溉方便、衛(wèi)生環(huán)境整潔等公共福利。

6.2 城鄉(xiāng)發(fā)展的機(jī)會成本和沉沒成本

土地節(jié)余指標(biāo)競拍是耕地占補(bǔ)平衡項目建新區(qū)的前提。拆舊區(qū)通過土地整理獲得更多的耕地，在保持總耕地不變的前提下，將節(jié)余的土地指標(biāo)掛牌競拍，給予其他地區(qū)發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的機(jī)會[13]。

寧強(qiáng)縣通過執(zhí)行本次耕地占補(bǔ)平衡項目，整理土地9.286 hm2，節(jié)余土地指標(biāo)9.286 hm2，掛拍土地指標(biāo)獲得者付出約2 979.40 萬元的土地指標(biāo)費，即可獲得在城鎮(zhèn)建新區(qū)的機(jī)會。如果不付出這筆土地指標(biāo)費，就會錯失對應(yīng)土地面積帶來的收益。

對于寧強(qiáng)縣項目區(qū)而言，土地節(jié)余指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給其他地區(qū)是依托自身未來的發(fā)展機(jī)會獲得了當(dāng)下財富收益，這種損失的未來發(fā)展機(jī)會為沉沒成本，即對應(yīng)土地帶來的收益[14]。

6.3 市場的作用

在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，邊際量是指在一定影響因素下某個經(jīng)濟(jì)變量的變動量。當(dāng)邊際收益大于邊際成本時，理性決策者會選擇采取這項行動，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地占補(bǔ)平衡實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移。

占補(bǔ)平衡是通過把城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少和復(fù)墾相關(guān)聯(lián)，將安置復(fù)墾后的節(jié)余指標(biāo)額度配置到城鎮(zhèn)地區(qū)，為土地發(fā)展權(quán)在城鄉(xiāng)間轉(zhuǎn)移提供基礎(chǔ)。本質(zhì)上是對土地發(fā)展權(quán)制度的完善，其運(yùn)行機(jī)制取決于城鄉(xiāng)地租勢差及復(fù)墾和建新邊際成本與收益的考量[15]。

6.4 政府的作用

項目區(qū)土地經(jīng)營實行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，規(guī)模小、經(jīng)營分散、經(jīng)濟(jì)實力弱、市場化程度低，加上鄉(xiāng)村信息閉塞，服務(wù)、銷售等體系不完善，農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)跟不上，在一定程度上影響了農(nóng)業(yè)發(fā)展[16]。

政府相關(guān)部門應(yīng)強(qiáng)化項目區(qū)服務(wù)的體系功能，建立公平、公正、公開制度，充分尊重農(nóng)民意愿，合法合理征收土地，與農(nóng)民利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，有效解除群眾在住址變更、文化生活、耕作習(xí)慣等方面的后顧之憂。土地節(jié)余指標(biāo)在市場交易過程中，當(dāng)市場失靈時，政府政策可以承擔(dān)優(yōu)化資源配置的作用，指導(dǎo)市場公開、透明交易，促進(jìn)效率提升，保證社會經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展[17]。

7 結(jié)束語

耕地占補(bǔ)平衡制度是在人口承載能力下協(xié)調(diào)耕地資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡制度。近20 年來，隨著耕地占補(bǔ)平衡政策的實施和發(fā)展，我國耕地占補(bǔ)平衡研究不斷豐富和完善，耕地占補(bǔ)平衡的最終目的是保證耕地生產(chǎn)力的平衡，確保糧食安全。目前，大多強(qiáng)調(diào)數(shù)量和質(zhì)量的平衡，忽視效益平衡，致使區(qū)域范圍內(nèi)耕地生產(chǎn)成本提高，收益下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受損失。文章認(rèn)為，耕地占補(bǔ)平衡的收益平衡同樣十分重要，應(yīng)得到重視。