村級組織減負的多重制度邏輯與實踐路徑
——以對廣西的調(diào)查為例

黃緣曲

(廣西民族大學(xué),南寧 530006)

近年來,黨中央通過確定“基層減負年”等各項措施為基層干部減輕工作負擔(dān)。習(xí)近平總書記十分重視基層減負工作,強調(diào)要解決困擾基層的形式主義問題,持續(xù)為基層松綁減負,讓干部有更多時間和精力抓落實。作為農(nóng)村最基層的組織,村級組織是貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署的“最后一米”,也是全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要力量。黨的二十大報告提出要“全面推進鄉(xiāng)村振興”,通過為村級組織松綁減負,把干部從繁重的事務(wù)中解脫出來,從而全力促進鄉(xiāng)村振興。

一、問題的提出

村級組織減負,能夠讓村級組織和村干部更好地貫徹落實鄉(xiāng)村振興工作,為全面推進鄉(xiāng)村振興提供堅實的組織保證。為了進一步減輕村級組織的負擔(dān),2022年8月中辦印發(fā)《關(guān)于規(guī)范村級組織工作事務(wù)、機制牌子和證明事項的意見》,對村級組織減負工作提出了明確要求,即通過為村級組織和村干部減負,促進基層治理水平的提升,為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興奠定堅實基礎(chǔ)。各地減負工作雖然取得了一定的成效,但是在實施過程中仍存在諸多問題。

基層減負中存在的問題引起了國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注,我國學(xué)者將基層減負難的問題大致歸因于管理體制與思想意識兩個層面。從管理體制層面看,壓力型體制造成基層負擔(dān)過重,上級在運用自身權(quán)力時未能考慮基層的承受能力,給基層增加了工作負擔(dān)[1]。同時,由于監(jiān)督考核機制不合理,過密、無序的督查考核消耗了大量資源,導(dǎo)致了無效治理的現(xiàn)象[2]。從思想意識層面看,地方官員積極避責(zé)的主導(dǎo)性思維是造成基層負擔(dān)沉重的重要原因,有的地方官員為了規(guī)避問責(zé)而主動向下級施壓[3]。另外,干部政績觀的偏差、官本位思想的影響以及形式主義怪圈也會增加基層干部負擔(dān)[4],這些研究為村級組織減負工作提供了參考和借鑒。

村級組織減負工作的推進受到?jīng)Q策部門、基層政府、村級組織等多重邏輯主體的影響,多重邏輯主體之間的互動會對減負效果產(chǎn)生直接影響。村級組織減負并非僅僅依靠政策制度就能夠?qū)崿F(xiàn),而是需要考慮多重邏輯主體之間的關(guān)系,只有加強各邏輯主體間的互動合作,才能促使它們共同推進村級組織減負。因此,應(yīng)把村級組織減負放在多重制度邏輯的視角下進行考慮。

二、村級組織減負的多重制度邏輯

多重邏輯主體之間既有合作關(guān)系,又有利益競爭,其相互行為會對制度的發(fā)展產(chǎn)生影響[5]。多重制度邏輯先是用于研究制度變遷中不同主體間的相互作用,后來延伸到治理領(lǐng)域,我國學(xué)者周雪光強調(diào)要注重多重邏輯主體之間的互動關(guān)系[6]。制度邏輯是制度指導(dǎo)下的實踐活動,是一種依據(jù)主體目標(biāo)而進行的行為活動,不同的主體由于制度邏輯不同、目標(biāo)不同,它們的行為活動也會有差異。

基于多重制度邏輯的視角,決策部門、基層政府、村級組織在村級組織減負的過程中呈現(xiàn)各自的行動邏輯。一是決策部門的邏輯。這里的決策部門主要指中央和省級出臺政策的部門,其代表的是國家的治理邏輯,國家發(fā)布村級組織減負的政策是為了讓村干部從紛繁的瑣事中跳出來,能夠有更多的時間和精力服務(wù)群眾,但是減負政策的制定取決于決策部門對于村級組織需求的了解程度,而減負政策的效果取決于基層政府的執(zhí)行情況。二是基層政府的邏輯。基層政府是指縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府,作為村級組織減負政策的執(zhí)行者,基層政府遵循的是科層制邏輯,面對科層體制自上而下的行政壓力,基層官員會通過不斷向下攤派工作的方式轉(zhuǎn)移責(zé)任,以避免問責(zé)的風(fēng)險。三是村級組織的邏輯。村級組織雖然是基層自治組織,但是在長期實踐中出現(xiàn)了行政化的傾向,村級組織的考評和資金大多與政府有關(guān),使得它們會十分重視政府下派的任務(wù),一定程度上忽略了本村的自治事務(wù)。在減負工作的實際運行中各邏輯主體會因其制度邏輯的不同而產(chǎn)生行為、目標(biāo)上的差異(如圖1),具體表現(xiàn)在,由于反饋不足,決策部門難以掌握所有村級組織的減負需求,未能提供良好的政策支持和合理的資源配置;基層政府遵循科層制的邏輯,面臨自上而下的行政壓力,通常按照“整齊劃一”的要求下派行政事務(wù),忽略了村級組織情況的多樣性;村級組織承接了過多的行政事務(wù),缺乏開展自治工作的時間和精力。由于多重邏輯主體之間缺乏有效的協(xié)作,導(dǎo)致村級組織減負工作難以有效推進,只有通過協(xié)調(diào)各邏輯主體的行為,實現(xiàn)決策部門、基層政府與村級組織之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動,才能為村級組織減負。

圖1 多重邏輯主體互動關(guān)系圖

三、村級組織減負的多重制度邏輯在實踐中遇到的阻礙

本研究選取廣西地區(qū)作為案例研究樣本,通過對當(dāng)?shù)?個村/社區(qū)進行深入走訪調(diào)查,與組織部、民政局、財政局、村“兩委”成員召開座談會,以及對個別干部進行深度訪談,在此基礎(chǔ)上選取18個縣區(qū)31個村/社區(qū)作為監(jiān)測點,收集有效問卷3 106份。從中發(fā)現(xiàn)決策部門、基層政府和村級組織之間存在著沖突,未能實現(xiàn)多重邏輯主體之間的協(xié)同合作,因此阻礙了村級組織減負工作的推進。

(一)政策供給與資源配置不足

政策供給與資源配置未能滿足村級組織的需求,有的基層政府存在著執(zhí)行不力的問題,阻礙著減負工作的推進。一是缺乏政策、制度保障。對于基層政府來說,由于受到自上而下的行政壓力影響,政府官員通過層層攤派任務(wù)的方式來避免問責(zé)的風(fēng)險,而決策部門未能通過強制性的手段對基層政府官員的行為進行規(guī)范,造成了一些政府官員在減負過程中的不作為現(xiàn)象。對于村級組織來說,政策供給與減負需求之間存在失衡,不同地方的村級組織對減負的需求不同,而決策部門難以準(zhǔn)確掌握村級組織多樣化的需求,只能根據(jù)自己掌握的情況制定政策,使得減負政策在實施過程中無法滿足村級組織的需求,導(dǎo)致減負效果不明顯。二是人員配備、基礎(chǔ)設(shè)施不足。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn),GX大部分村級組織未能達到“十四五”城鄉(xiāng)服務(wù)體系建設(shè)要求的2020年每萬城鎮(zhèn)常住人口擁有社區(qū)工作者15人,意味著每位工作人員要承擔(dān)更多的工作,這給村級組織帶來了很大的壓力。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,政府對于村級組織的資金投入有限,有53.2%的黨群服務(wù)中心未能達到村級綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),不能為村民提供“一站式”服務(wù),制約著村級組織治理和服務(wù)效能的提升。

(二)行政控制與基層自治沖突

基層政府“整齊劃一”的要求與村級組織實際情況的多樣化形成了對立,這就導(dǎo)致村級組織減負難以高效推進。一是政府行政控制過度,加重村級組織迎檢負擔(dān)。由于長期以來受到政府科層制邏輯的影響,村級組織除了承接政府部門工作事務(wù)及本村自治事務(wù)外,還要應(yīng)對上級政府有關(guān)任務(wù)的不定期督查。在調(diào)研過程中,有87.28%的村干部表示,迎接各類督查增加了村級組織的負擔(dān),特別是普遍存在不同部門對同一項任務(wù)進行重復(fù)督查的情況,且督查指標(biāo)不統(tǒng)一,導(dǎo)致表格的重復(fù)填報,造成村級組織人力物力的浪費。二是考評機制不完善,過于強調(diào)痕跡管理。考評機制主要運用在對村干部的日常工作考核中,對村干部的行為有著約束作用。但是在政府科層制邏輯的影響下,常態(tài)化考核給村干部帶來的壓力往往甚于工作任務(wù)的壓力。基層政府將考核與村干部的工作績效掛鉤,且突出對痕跡的管理,村干部不得不將精力、時間放在填報表格和臺賬上,擠壓了回應(yīng)群眾的時間和精力,制約著村級組織自治工作的開展。

(三)責(zé)任擔(dān)當(dāng)與思想意識欠缺

村級組織存在行政化的傾向,基層政府將行政事務(wù)層層下派,將村級組織從協(xié)助主體轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任主體,加重了村級組織的工作負擔(dān)。一是基層政府未能厘清職責(zé)。由于不同鄉(xiāng)村之間存在著差異,基層政府往往會依據(jù)屬地原則,把工作下派給村級組織,要求其承擔(dān)職責(zé)范圍之外的事務(wù)。調(diào)查顯示,有的社區(qū)承擔(dān)的工作事務(wù)高達85項。機制牌子方面,許多村級組織工作機制和牌子不合規(guī)范,機制牌子最多的高達107塊,最少的僅有3塊,甚至出現(xiàn)在實施村組織減負的過程中,36%的村級組織掛牌數(shù)量不減反增的情況。在出具證明方面,未能嚴格落實證明事項清單,村級組織平均出具的證明種類多達31項,遠高于自治區(qū)明確規(guī)定的5項證明事項。二是基層政府官員、村干部對于減負政策的認識還比較欠缺。雖然自治區(qū)層面出臺了村級組織減負的相關(guān)政策措施,但是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)仍有30.96%的政府干部表示并不了解(不太了解+完全不了解)減負相關(guān)的政策或措施,說明當(dāng)前的政策宣傳工作不到位,多重邏輯主體的減負意識仍需提高。

四、破解村級組織減負的多重制度邏輯阻礙的實踐路徑

村級組織減負的多重制度邏輯阻礙主要來自不同主體在運行中缺乏互動合作,使得減負工作無法高效推行。因此,破解村級組織減負的多重制度邏輯障礙,需要從執(zhí)行動力、工作負擔(dān)響應(yīng)、工作事務(wù)運行、人才隊伍建設(shè)四個方面出發(fā),促進決策部門、基層政府與村級組織之間的協(xié)同合作,使之共同參與到減負行動中,最終實現(xiàn)為村級組織減負的目標(biāo)。

(一)健全村級組織減負執(zhí)行動力機制

基層政府在執(zhí)行村級組織減負政策過程中存在執(zhí)行不力的情況,為了增強基層政府對村級組織減負政策的執(zhí)行動力,應(yīng)采取以下三種方法。一是提高思想認識水平。加大對廣大干部的思想教育,使他們依法依規(guī)履行責(zé)任和實施監(jiān)督。通過加強減負政策的宣傳,提升基層政府、村級組織對于減負政策的認識,要求各級各部門深入了解村級組織減負的重點任務(wù)及具體要求,杜絕對減負政策認識不充分、落實不到位的情況。二是強化決策部門監(jiān)督問責(zé)。決策部門應(yīng)出臺有關(guān)村級組織工作事務(wù)、機制牌子和證明事項違規(guī)處理辦法,紀檢機關(guān)應(yīng)通過群眾監(jiān)督、日常巡查、隨機抽檢等方式,加強對基層政府工作的監(jiān)督,加大對責(zé)任部門的問責(zé)力度,對隨意下派任務(wù)的部門進行倒查核實,對形式主義典型問題進行通報曝光,把板子打在責(zé)任人身上。三是推進數(shù)字化建設(shè)。通過建立統(tǒng)一的農(nóng)村基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)和共享平臺,推進共享數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一,激發(fā)多重邏輯主體參與減負工作的內(nèi)生動力。各職能部門可在數(shù)據(jù)庫中增加需要查驗的相關(guān)信息的字段,由村級組織錄入并更新完善,保證數(shù)據(jù)的真實、準(zhǔn)確與統(tǒng)一。

(二)健全村級組織工作負擔(dān)響應(yīng)機制

決策部門要了解當(dāng)前村級組織減負工作的實際情況,在協(xié)調(diào)多重邏輯主體互動關(guān)系的前提下,為基層政府、村級組織開展工作提供政策保障。一是加強減負政策執(zhí)行情況的動態(tài)監(jiān)測。決策部門應(yīng)成立村級組織減負專項調(diào)查組,選取具有代表性的監(jiān)測點進行動態(tài)監(jiān)測,了解當(dāng)前村級組織減負政策的落實情況,分析存在的問題,還可通過獨立的第三方機構(gòu)、公眾對減負效果進行評估,以最大限度地保障政策的科學(xué)性、公平性、有效性。二是建立暢通的問題反饋渠道。決策部門應(yīng)建立減負問題反饋平臺,通過線上反饋的方式提升信息收集效率,也可通過下派聯(lián)絡(luò)員的方式,加強與政府干部、村干部的溝通交流,使政策制定者能夠收到真實反饋,從而完善減負政策,提升村級組織減負政策的針對性和可操作性。三是科學(xué)運用評估結(jié)果。決策部門要重視減負政策評估結(jié)果,在了解村級組織減負的實際情況后,應(yīng)對其存在的問題進行深入分析,針對不足之處盡快制定有效的整改方案,使減負政策與村級組織的需求相匹配,并通過后續(xù)的監(jiān)測,確保減負政策落實到位。

(三)健全村級組織工作事務(wù)運行機制

要解決攤派行政事務(wù)的問題,必須規(guī)范多重邏輯主體的工作運行流程,有效減輕村級組織的工作負擔(dān)。一是設(shè)立事項準(zhǔn)入制度。通過建立事項準(zhǔn)入機制對任務(wù)下派進行規(guī)范,使得基層政府理順與村級組織之間的權(quán)責(zé)關(guān)系,落實好行政事務(wù)的具體責(zé)任單位,以規(guī)范行政任務(wù)、協(xié)助任務(wù)的攤派。二是資源、權(quán)限隨事下沉。推動村級組織減負不僅要提供制度保障,還需要為村級組織提供物質(zhì)保障。因此,基層政府在任務(wù)下沉的同時,要為村級組織配備相應(yīng)的人、財、權(quán)等資源,實現(xiàn)多重邏輯主體之間的良性互動。三是加大政府購買服務(wù)力度。公共服務(wù)供給以及專業(yè)化程度較高的工作不能全都交由村級組織承擔(dān),可通過政府購買服務(wù)的方式,發(fā)揮政府的資源整合優(yōu)勢,采取市場化的手段,由社會組織、企業(yè)提供更為專業(yè)化的公共服務(wù)。通過加大政府購買服務(wù)的力度,進一步推進“三社聯(lián)動”(即在政府主導(dǎo)下,在社區(qū)治理中,以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐并實現(xiàn)“三社”相互支持、協(xié)調(diào)互動的過程和機制),提高社工和社會組織在基層治理中的參與度和影響力,這樣既能夠緩解基層政府的行政壓力,又能減輕村級組織的工作負擔(dān)。

(四)健全村級組織人才隊伍建設(shè)機制

加強人才隊伍建設(shè),通過實施科學(xué)的考評方法、完善村級組織人員配備以及加強對村干部的激勵關(guān)懷,提升村級組織服務(wù)群眾的能力。一是制定科學(xué)的考核評價方法。考核評價制度要以解決實際問題、讓村民群眾滿意為導(dǎo)向,避免出現(xiàn)以設(shè)機制掛牌子安排村委會任務(wù)、以填報表格或者提供材料調(diào)度村委會工作、以“是否留痕”印證村委會實績等問題。改變考核過密的現(xiàn)象,讓村干部把精力放在回應(yīng)群眾需求上。二是完善村級組織人員配備。根據(jù)“十四五”城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)要求,為村級組織配備相應(yīng)數(shù)量的社區(qū)工作者,緩解人員不足的問題。對于村級組織無法完成的工作,基層政府可通過下派專干的方式,配備專業(yè)的人才,幫助解決工作上的難題,或通過干部培訓(xùn)的方式,有針對性地開展專業(yè)能力培訓(xùn),提升村干部素質(zhì)和服務(wù)群眾的能力。三是加強對村干部的激勵關(guān)懷。改善村級組織的辦公條件,幫助村干部解決工作上的難題。給予村級干部更多的關(guān)心關(guān)愛,逐步完善社會保障體系,落實帶薪休假、車費話費補貼、工傷保險以及退休后的養(yǎng)老保障等方面的待遇,為他們解決后顧之憂。

五、結(jié)語

基于多重制度邏輯的視角,對村級組織減負工作進行了探究,發(fā)現(xiàn)村級組織減負工作受到?jīng)Q策部門、基層政府以及村級組織等多重邏輯主體的影響,它們各自的制度邏輯造成了減負過程中的沖突。因此,通過探索村級組織減負的實踐路徑,以實現(xiàn)多重制度邏輯間的協(xié)同合作,使決策部門能夠準(zhǔn)確掌握村級組織的減負需求,制定科學(xué)有效的減負政策,同時提升各級干部的減負意識,增強基層政府對于減負政策的執(zhí)行動力,進而推動村級組織減負工作的有效運行。