多源流理論視域下我國普惠托育服務政策議程設置分析*

孔 露 馮江英

（1 新疆師范大學教育科學學院，新疆烏魯木齊，830017）

（2 川北幼兒師范高等專科學校學前教育學院，四川廣元，628017）

近年來，為切實減輕家庭育兒負擔，有效釋放年輕人生育意愿，國家頒布了一系列令人期待的托育政策，發展普惠托育服務已然成為當前增進民生福祉、平衡家庭育兒職能與工作需求、實現國家人口戰略的重要配套支持政策。本研究基于多源流理論分析框架，聚焦普惠托育服務政策議程設置過程，探究政策形成的動力因素和內在機理，以期為普惠托育服務政策的有效實踐、科學優化和完善提供參考。

一、多源流理論分析框架

多源流理論是一種獨特的公共政策形成過程分析框架，嘗試解釋為何一些社會問題備受政府決策者關注而進入政策議程，而另外一些問題卻被排除在外。多源流理論包括三大源流：問題源流、政策源流和政治源流。問題源流是指政策制定者對社會中“漂浮”的一些公共問題的認識和關注，這些問題通過系統指標變化、焦點事件（事故、危機和災難）、現行政策的評估反饋、預算約束等一系列關鍵因素而進入政府決策部門的視野。政策源流是指由學者、政治家以及利益集團等組成的政策共同體針對某個社會問題競相提出設想、建議和方案。這些“漂浮”在“政策原湯”周圍的政策建議能否被重視和采用，主要取決于這些政策意見的技術可行性、與主導價值觀的適切程度、公眾接受度等。〔1〕政治源流是指影響政策制定過程的一系列社會事件或政治活動，主要包括對執政理念、意識形態、政權變化、民眾情緒等因素的考量。在多源流理論這一分析框架中，“政策企業家”的作用不可低估。他們不僅能在政策源流中發揮持續影響，而且能在問題源流中影響人們對問題的關注和定義，還能在促進三大源流的結合中發揮極為重要的作用。

多源流理論重視政策過程的未知性，強調非理性因素與偶發事件的作用，從動態互動的維度對政策制定過程進行了理論解釋。〔2〕許多研究者結合我國政策情境對多源流理論進行不同程度的本土化調整和適切性分析，使該理論在我國社會政策實踐研究中表現出較強的生命力，對于分析我國普惠托育服務政策議程設置過程具有較強的適切性。

二、我國普惠托育服務政策議程設置的多源流分析

（一）問題源流：指標變化、焦點事件與反饋信息

問題的識別與政策的出臺有著密切的關系。無論何時何地，在人們的周圍都存在著錯綜復雜的問題。哪些問題才能引人注目？一般而言，問題并不是因為外界壓力或者個體的重視程度而引起決策者關注的，能夠進入政府決策領域的問題往往是因為受到重要指標變化的影響、焦點事件的催化或反饋信息的助推。

1.指標變化的影響

清晰的指標數據能夠使決策者直觀感受到問題發展的緊迫性，指標及其變化可能對政策議程設置產生重要影響。促進人口增長是政府制定托育政策期望達成的重要目標考量。近年來，我國人口自然增長率持續下降。因此，實施積極的人口生育政策及支持措施，尤其是推動建立健全普惠托育服務政策體系，日益成為社會大眾的迫切需求和政府保障民生的核心要務。隨著人口生育政策的優化調整，0—3 歲托育服務市場需求旺盛，而我國托育公共服務的供給能力卻有所滯后。多項相關調查數據顯示，全國托育機構學位存在較大缺口。總之，不論是從持續下降的人口自然增長率指標還是從嚴重失衡的托育供求數據來看，發展普惠托育服務都應當成為時下政府部門的重要議題。

2.焦點事件的催化

問題有時并不僅僅因為一些數據指標就得到凸顯，而是因為有焦點事件吸引政府決策者的關注。焦點事件的出現能夠迅速吸引決策者的注意，助推問題成為迫切需要探討的議程項目。近年來，隨著入托需求的持續增長，托育市場存在巨大營利空間。受逐利動機驅使，眾多投資主體盲目跟進，致使收費混亂、師資不專業、課程不科學、照護質量不高等問題集中涌現，托育機構欠費跑路等事件時有發生，嚴重影響托育服務供給質量，加劇了托育服務結構性矛盾和供需矛盾，阻礙了托育服務行業的健康、可持續發展。廣大家長對安全規范、價格合理、方便可及的普惠托育服務的期待異常強烈。這讓越來越多的決策者直觀意識到發展普惠托育服務事關民生福祉和國家大計，需要加快出臺相關政策予以規范治理。

3.反饋信息的助推

在托育項目實施過程中，政府官員通過個別調查、系統監控等多種方式收集反饋信息，了解托育服務行業的發展狀況。這些反饋信息能夠促使一些問題快速進入決策者的視野。慘淡的托育供需數據，伴隨著時有報道的托育機構負面事件，使家長對普惠且優質托育服務的呼聲越來越高。在新聞媒體尤其是主流媒體的宣傳報道下，相關反饋信息很容易形成較大影響力，進而引起政府決策者對普惠托育問題的關注。

（二）政策源流：地方試點經驗與政策共同體建言獻策

當某社會問題引起特別關注，利益相關群體會針對問題的消解提出專門的政策建議。不同的思想相互碰撞，并且以多種方式相結合。只有那些在價值必要性、可操作性、技術可行性等方面符合最優標準的解決辦法才會被堅持下來，直接影響政策行動的意愿或議程設置的動機。〔3〕在普惠托育服務政策議程設置過程中，地方政府部門的先行探索和政策共同體的建言獻策發揮著重要作用。

1.地方政府部門的先行探索

2010 年《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》明確提出學前教育公共服務概念，強調學前教育的公益性和普惠性，成為我國托育政策價值取向發生轉折的重要拐點。為解決托育市場化帶來的諸多弊端，國家開始關注0—3 歲嬰幼兒托育服務的公共屬性，側重發揮其嬰幼兒照護功能和對婦女就業的支持作用。在中央權威性指令的促推下，各省區市開啟了對普惠托育工作的先行探索。地方出臺的托育相關政策以及先行實踐探索，為全國普惠托育服務政策的形成積累了豐富的經驗。由局部試點到全面推廣，是我國公共政策擴散的基本路徑。〔4〕

2.政策共同體的建言獻策

基于不同利益考量，政策共同體努力發表各自的政策主張。專家學者、人大代表、政協委員等因其知識的專業性和身份的特殊性，對備選方案的形成發揮著重要影響。專家學者一般通過課題、論文、咨政報告等多種方式表達政策意見和看法。例如，2017 年國家社會科學基金重大項目“全面二孩政策下城市地區0—3 歲嬰幼兒托育服務體系研究”的階段性成果指出，“將托育服務作為一項民生工程納入公共服務體系，通過興辦一批公益性、普惠性托育機構，發揮公辦托育機構的示范作用”。〔5〕學術界尤其是知名專家針對普惠托育問題的分析和探討，不僅能夠對政策共同體的不同政策主張起到引領和凝聚作用，而且能為政府決策者制定普惠托育發展方案提供重要的理論基礎。自2016 年起，“托育”成為全國兩會熱點話題，每年都會有代表提出發展普惠托育的相關議案或看法。2019 年全國兩會期間，多位全國人大代表提出相關議案，如建議打造普惠性托育服務體系，出臺0—3 歲嬰幼兒托育服務工作的指導意見、政策和法規等。〔6〕人大代表、政協委員等通過兩會平臺表達政策建議是最直接、最具效力的途徑，極大推動了普惠托育服務政策議程的設置進程。新聞媒體尤其是主流媒體的宣傳報道，能營造濃厚的輿論氛圍，更好地吸引社會各界對普惠托育問題的關注。這些來自不同角色的建議、思想和觀點不斷交織、碰撞與融合，最終形成了操作可行、價值可接受的普惠托育服務發展相關政策建議。在人大代表、政協委員等的持續努力下，政策建議被決策者吸收和借鑒而形成充分的備選方案，從而促進了普惠托育服務政策的出臺。

（三）政治源流：執政理念與國民情緒

政治源流嚴重影響政策議程的設置過程，可能使新項目備受關注，也可能使舊項目變得“無人問津”。在普惠托育服務政策議程的設置過程中，執政黨的執政理念和民眾情緒導向成為強有力的推動要素。

1.執政黨的民生福祉理念

中國共產黨作為中國的執政黨，代表著最廣大人民群眾的根本利益，其執政理念和意識形態對普惠托育服務政策的制定產生重要影響。托育工作關系到嬰幼兒的健康成長和千家萬戶的切身利益，高度重視發展嬰幼兒普惠托育服務正是中國共產黨始終踐行以人民為中心、教育公平等理念的集中體現。2017 年黨的十九大報告明確提出，在“幼有所育”上不斷取得新進展。2018 年開始，教育部每年在工作要點中反復強調，擴大普惠性學前教育資源供給，健全學前教育體制機制和政策保障體系。在此背景下，《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》等強調發展普惠學前教育、普惠托育的政策文件相繼出臺。可見，發展普惠托育服務是新時期黨和政府在學前教育領域關心的重點話題，是國家加快推進的重要民生工程。正是黨對發展普惠托育服務的密切關注和高度重視，加快了普惠托育問題進入政策議程的步伐。

2.民眾情緒

在公共政策制定的過程中，民眾情緒可以使原先不可行的政策建議變得可行。〔7〕民眾情緒體現的是大部分民眾對現實境遇的主觀體驗和行動傾向，其改變或轉向對政策制定過程發揮著不可忽視的作用。托育服務的民眾情緒主要指的是育兒家長對托育服務及其新聞的關注和討論程度。研究者通過“托兒”“0—3 歲早教”“托兒所”等托育相關主題詞的某網絡平臺搜索指數來量化民眾情緒這一抽象概念，發現每當有關于發展托育服務的領導講話、政策條文、兩會話題等新聞出現，便會引發全社會的廣泛關注和深入討論，該搜索指數也隨即出現明顯的波動變化。民眾情緒總體傾向于增加普惠托育服務供給，滿足人民群眾多層次、多樣化托育需求，以解決家庭育兒后顧之憂。民眾情緒通過網絡、報紙、期刊等形式持續傳播，促使普惠托育問題的受關注量激增。人大代表、政協委員等及時捕捉民眾對發展普惠托育服務的需求并向兩會提交議案，極大地吸引了核心決策者對發展普惠托育服務的關注，進一步推動普惠托育服務這一政策議程設置的政治源流日趨成熟。

（四）三流交匯與政策之窗的開啟

雖然影響普惠托育服務政策議程設置的問題源流、政策源流和政治源流都已形成，并不同程度地各自發揮著作用，但是這三大相互獨立的源流并不會自動匯合，而是需要在人大代表、政協委員等推動開啟政策之窗時才能實現。

1.政策之窗的開啟

政策之窗是政策建議倡導者提出最佳解決方案的機會，或者是促使特定的社會問題受到政策制定者關注的機會。金登認為，一扇政策之窗之所以打開，其原因在于政治源流的變化和問題源流的促使。〔8〕就普惠托育服務政策議程設置來看，政治源流中的民眾情緒和問題源流中的焦點事件對開啟普惠托育服務的政策之窗發揮了重要作用。

人口問題始終是影響我國經濟社會可持續發展的關鍵因素。黨的十八大以來，國家著眼于人口長期均衡發展的戰略部署，單獨二孩、全面二孩政策先后實施，取得了積極成效。然而，嬰幼兒托育公共服務供給不足、教養成本偏高等因素嚴重影響了年輕人的生育積極性，并引發了家長、媒體、專家學者、政府官員等社會各界的強烈關注和討論。2019 年5 月，《國務院辦公廳關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》發布后，普惠托育成為關系教育民生的熱點議題，政策之窗開啟。政府隨后密集出臺《托育機構設置標準（試行）》《托育機構管理規范（試行）》等托育政策足以證明這一點。2019 年也被業內定義為我國托育服務行業發展“元年”。

2.代表、委員與三流耦合

人大代表、政協委員等在助推問題源流、政策源流、政治源流三流匯合中發揮著關鍵作用。如果沒有他們的持續努力，三大源流很難發生交匯，好的想法和建議會因為缺乏倡導者而得不到決策部門的重視。實際上，早在2016 年全國兩會期間就有人大代表提出了“完善0—3 歲早期教育公共服務體系”的建議，但和當時更為熱議的學前教育義務化、學前教育立法、農村學前教育發展等話題相比，普惠托育仍處在備選方案階段，沒有引起決策者的足夠關注。在黨的十九大報告提出“幼有所育”之后，普惠托育服務逐漸從話題邊緣走向中心地帶。2018 年和2019 年全國兩會期間，多位代表提交了“加快發展公共托育服務”的相關議題，部分觀點和建議不僅得到了衛健委、發改委、教育部的肯定和采納，而且引發了社會對普惠托育的熱烈討論，并逐漸使公眾在思想觀念上達成共識：發展托育服務，關鍵在于明確托育服務的普惠性，增加普惠性托育服務有效供給。〔9〕后來，全國人大常委會委員、北京師范大學教授龐麗娟等陸續明確提出，要“加快建立健全普惠性嬰幼兒托育教育服務體系”。在人大代表、政協委員等的推動下，三大源流發生匯合并促使普惠托育議題進入政府政策制定過程。2019 年10 月，發改委、衛健委聯合印發《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》，明確堅持“普惠導向”，強調“增加3 歲以下嬰幼兒普惠性托育服務有效供給”，為支持和促進普惠托育服務發展指明了具體行動方向。隨著人大代表、政協委員等的不斷努力和爭取，發展普惠托育不僅首次被寫入法律條文，而且新的更加完善的普惠托育服務專項政策以及托育保障法案呼之欲出。

三、研究結論、啟示與未來展望

（一）研究結論

1.普惠托育服務政策議程設置過程呈現明顯的中國本土化特征

第一，三大源流存在廣泛聯系。普惠托育服務政策議程設置過程以問題源流為起點，因為托育問題成為重大民生訴求，所以促成了政策源流中政策共同體的關注和探討，還影響了政治源流中的民眾情緒狀態，促使三條源流形成相互影響、相互助推的趨勢。

第二，政治源流在政策議程設置過程中發揮關鍵作用。在我國，政府是政策制定和落實的重要助推力。發展普惠托育關涉國計民生，不僅符合黨的執政理念，而且有利于促進社會和諧穩定。決策者基于自身經驗和判斷，快速辨識并找到普惠托育政策問題，主動尋求備選方案，建構政策議程。政治源流同時又對政策源流產生“虹吸效應”，〔10〕政策共同體圍繞著政府發展普惠托育的要求和方向積極建言獻策。

第三，政策變遷過程呈現“自上而下”和“自下而上”相結合的特點。托育是一個復雜的、由來已久的社會民生問題，在國家學前教育、家庭、人口、生育、婦女與兒童發展等相關政策體系建設規劃中早有涉及。問題識別、備選方案選定以及政策之窗的開啟，直接體現了政治源流的重要推動作用。與此同時，人大代表、政協委員等持續向決策者提供發展普惠托育的政策主張，地方政府又為決策者提供典型經驗。“自上而下”和“自下而上”兩種路徑協同發力，共同推進普惠托育服務政策議程的設置過程。

2.普惠托育服務政策議程的生成邏輯

通過多源流理論分析發現，社會環境因素（人口、經濟、文化、科技、教育等）通過影響問題的表征形態、政策的合理程度及政治的和諧穩定性對托育事業發展施加外部壓力，間接影響普惠托育服務政策的制定過程。人口指標、焦點事件、反饋信息所構成的問題源流使得普惠托育社會問題受到普遍關注，地方政府先試先行、政策共同體建言獻策構成的政策源流進一步完善了普惠托育方案的價值可接受性和技術可行性，執政黨的執政理念、民眾的托育需求構成的政治源流大力推動了普惠托育服務政策議程的設置進程。普惠托育服務通過“自上而下”與“自下而上”相結合的發展路徑，在三大源流的交互影響下，加上人大代表、政協委員等的持續努力，促使條件（問題明確、方案可行、政治支持）發展成熟，三大源流產生耦合效應，政策之窗開啟，順利進入政府政策議程（見圖1）。至此，普惠托育服務政策議程設置初步完成。在新的源流影響下，設置過程進入到更新或修訂階段，推動政策不斷變遷和完善，加快普惠托育服務立法進程。

圖1 普惠托育服務政策議程設置過程

（二）研究啟示

運用多源流理論分析普惠托育服務政策議程設置過程，不僅有助于解釋普惠托育服務政策形成背后的動因、過程及特點，而且有助于深入了解當前推進教育治理體系現代化背景下學前教育決策進程，為豐富教育決策等相關理論提供了典型案例，具有重要的政策參考價值。

1.關注焦點事件影響

雖然焦點事件可以引發人們對某些問題的關注，但是如果沒有出現與此事件相關的助推力，那么這樣的事件不會持久。托育機構管理不規范等事件被媒體報道以后，引起了社會的廣泛關注。在全面二孩政策實施的背景下，“入托難”“入托貴”的現實境遇與政策愿景形成鮮明對比，激發了民眾對普惠托育服務的大量需求。專家學者、人大代表、政協委員等把焦點事件與現實存在已久的托育問題、生育問題、民生問題相聯系，清晰識別和界定問題，促使關于普惠托育的建議和主張逐漸被決策者提上政策議程設置過程。因此，當焦點事件出現時，政府部門要科學研判，及時回應社會關切；新聞媒體要加強宣傳報道，營造有利的政策輿論環境；專家學者要挖掘事件背后的深層次社會問題，提出政策制定的建設性方案；人大代表、政協委員等要善于觀察并準確捕捉群眾熱議的話題，促使公共問題更快地進入決策者的政策議程，確保政策方案得以及時出臺。

2.重視政策智庫建設

普惠托育問題被提上政策議程離不開由政府內外人員所組成的政策共同體的關心和參與。一個緊密結合的共同體產生一些共同的視野、取向和思維方式，會加速政策的出臺過程。因此，為了更好地發揮政府內外人員在政策制定過程中的有效作用，應該建立健全國家政策智庫，為決策者傾聽政策建議搭建咨詢平臺和反饋渠道。政策智庫由相關政府部門人員、領域內專家學者、權威新聞媒體、人大代表、政協委員等聯合組建，以備受社會關注的公共問題為導向，負責政策建議的產生、討論、設計以及引起決策者重視。

3.注重地方經驗交流

政策試點是我國公共政策制定的一種特色機制，也是理解政策制定過程的重要研究視角。〔11〕地方政府先試先行，為政策完善提供了可借鑒的實踐經驗和選擇路徑。2012 年，《教育部辦公廳關于開展0—3 歲嬰幼兒早期教育試點工作有關事項的通知》決定選擇部分地（市）先行開展0—3 歲嬰幼兒早期教育試點。在國家的引領和支持下，南京、上海等地政府積極探索地區性托育實踐模式，先后發布了《南京市0—3 歲嬰幼兒保育機構設置管理暫行辦法》等地方性文件。2019 年強調發展普惠托育的全國性政策文本的出臺，正是在吸取整合地方托育經驗的基礎上創新改革的成果。

4.把握政策之窗開啟良機

隨著2019 年《國務院辦公廳關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》的出臺，發展普惠托育服務的政策之窗開啟，很多問題和政策建議蜂擁而至，而只有那些與現實問題和政治理念相契合的政策建議被快速推上政策議程，最終促成了普惠托育專門文件的出臺。政策之窗的開啟有時具有很強的偶然性，開啟的機會稀少而且開啟時間短暫。因此，人大代表、政協委員等要重視和把握政策之窗開啟良機，分析評估客觀局勢，清晰識別緊迫問題并形成有效政策建議，爭取多方支持。在政策之窗開啟時，人大代表、政協委員等要“趁熱打鐵”，努力實現三種源流的結合，確保相關議題在政策議程中獲得顯著位置。

（三）未來展望

在三大源流的綜合影響下，普惠托育專項政策于2019 年10 月出臺。基于我們的實證調查，當前普惠托育服務事業發展中仍然存在著招生難、成本高、缺乏充足穩定的公共財政支持、托育專業師資匱乏與隊伍不穩定、管理體制與評價激勵機制不明確等困境，社會力量持續參與普惠托育服務的積極性不高。政策議程需要不斷優化。隨著社會經濟文化的不斷發展，普惠托育服務政策未來走向何方？何時能夠通過立法切實保障每一位嬰幼兒的生存權、發展權、受保護權、參與權等權利，促進其身心健康、全面、可持續發展？展望如下。

一是明確普惠托育服務政策目標取向。目前，我國發展普惠托育服務不僅是兒童所需、家庭所盼、民生所系、政府所為，而且是人口、經濟、社會協調、可持續發展的重要舉措。因此，在普惠托育服務政策改革中，政府應注重政策多元目標的整合，根據不同發展階段的現實問題、國情變化實時動態調整政策目標優先順序，準確找到多方主體利益平衡點，不僅要實現國家的人口長期均衡發展以及人口、經濟、社會協調發展戰略目標，滿足廣大人民群眾“幼有所育”“幼有善育”的迫切需求，更要立足實現普惠托育服務的本體性價值，重視促進嬰幼兒自身的健康發展。

二是優化普惠托育服務多元供給主體。我國當前托育服務供給仍處于不平衡狀態，多方主體協同供給的潛力有待挖掘，不同供給主體的角色和責任分擔機制有待明確，特別是亟待形成家庭、市場和政府之間在照顧責任上新的平衡關系。因此，政府要加強頂層設計，堅持“分類分層分段”的供給思路和“一主多元”的改革路向，明確公共部門、商業部門、非正式部門、志愿部門等供給主體間的責任分工，努力優先保障托育基本公共服務均等化需求，適度兼顧托育非基本公共服務多樣化需求。〔12〕

三是統整公共托育服務與家庭照護支持。家庭是兒童早期照護的主體，托育服務政策制定與制度建構不能完全排除家庭的兒童照顧責任。〔13〕賦能家庭、提升家庭照護能力，應是托育服務政策的重要目標之一。為了尋求托育服務政策在“家庭化”與“去家庭化”之間的平衡，要樹立“大托育服務”發展理念，統整公共托育服務與家庭照護協同發展。托育服務政策不僅需要強調托育服務供給，而且應當在原有的基礎上強化面向家庭的時間支持、經濟支持和就業支持等配套性政策制度建設，〔14〕逐步形成公共托育服務與家庭照護相互銜接、相互配套、相互支持的育兒政策體系，充分發揮不同政策工具的組合運用成效。