國防科研項目預算績效管理存在問題淺析

董晉/ 中國航空工業集團有限公司

高渤程/ 中國航空工業發展研究中心

近年來，我國對“績效管理”的重視程度逐步加強，黨的十九大報告提出建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。國務院、財政部以及各省市也都發布了一系列文件以全面推進落實預算績效管理，標志著預算管理將從“重投入”到“重結果”的績效管理模式轉變，全面績效管理模式已成為未來發展的必然選擇［1］。現階段，國內大部分國防軍工企業均根據《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》和《財政部關于貫徹落實〈中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》積極推進預算績效管理相關工作。據了解，部分企業已制定了預算績效管理相關制度，并積極開展預算績效管理試點，探索適用于企業特征的預算績效管理模式，從而逐步完善績效評價組織模式、方法手段、績效評價指標體系等內容。但總的來說，各企業的預算績效管理工作尚處在初級階段，仍然存在一些亟待解決的問題。

一、國防科研項目預算績效管理存在的主要問題和原因

經過多年發展，大部分國防軍工企業都開展了一系列預算績效管理方面的工作，但論其本質，各企業均未能真正重視預算績效管理，無法真正認識到預算績效管理對于促進企業項目管理能力發展、保障科研項目執行方面的切實作用。本文總結了近年來各國防軍工企業在開展國防科研項目預算績效管理時暴露出的問題，并根據各項問題的本質將其歸納為以下三方面。

（一）認識不足，缺乏主觀能動性

總的來看，由于各國防軍工企業對于國防科研項目預算績效管理的認識尚不充分，主動開展預算績效管理能力提升研究的企業更是鳳毛麟角，因而帶來了以下主要問題。

1.缺乏認知，績效管理效力不足

績效管理的初衷是通過一定的方法手段和指標體系，對項目的實際執行情況和執行效果進行評價，通過分析評價結果揭示項目管理中的問題，并促使企業改進預算決策安排、完善項目管理制度。

然而現階段，國內大部分企業對于績效管理工作“不重視、不主動”，績效評價僅作為一項規定工作，為了“績效”而“評價”，其評價成果大都被束之高閣，缺少對評價結果進行原因分析和應用落實，更不會對導致問題的管理流程進行完善和改進，從而造成每年的評價結果類似，部分問題多次、多年出現，遠遠偏離了績效管理的初衷［2］。

2.缺少研究，評價指標方法單一

績效評價方法和指標體系需要不斷的對前期項目數據和評價結果的研究而逐步完善，從而建立符合項目實際的方法和指標。但是，對于現階段國內開展的績效評價，極少企業對項目的預算績效管理進行專項研究，建立符合項目特征的管理體系、評價方法和指標，大都照搬財政部發布的項目績效評價指標體系，對于其中不適用或不符合本單位的指標也很少變動，造成當各個國防科研項目的績效評價方法和指標高度一致，無法推動各企業的績效評價方法的創新和績效評價指標體系的完善。

3.缺少監控，評價結果落實不好

績效評價的最終目標是“改進管理”，但是由于各企業均缺少績效監控機制，評價結果是否得到有效落實往往無法判斷，大多情況下僅是以被評價項目團隊的一份“意見歸零報告”作為落實形式，對于被評價項目單位是否深入挖掘產生問題的本質原因，是否針對評價意見完善項目或者企業的管理體系、決策流程、資源配置等方面均無法甄別［3］。

（二）指標復雜，缺少客觀規律性

績效評價指標體系是開展項目預算績效管理的基礎，指標體系設定的越好，項目績效管理越能夠觸及項目存在的核心問題，從而幫助企業有效把控項目的執行方向、提升項目管理水平。但是，由于國內績效管理能力尚不成熟，國防科研項目自身存在創新性強、不確定性高的特點，致使國防科研項目的績效評價指標體系仍然存在以下問題。

1.項目績效指標難以量化

項目預算績效主要體現在產出的有效性、經濟性、及時性、生產效率和安全性等方面。然而，由于國防科研項目具有創新性強、技術難度大、研制風險高、論證周期長、不確定性高等特點，使其不同于一般的建筑工程或民生項目，在其方案形成之前幾乎沒有一個明確的產出交付物，而這些技術論證與協調工作又是科研工作中必不可少的重要環節。所以，對于此類項目的績效考核在進展評價過程中就難以明確制定出量化的產出考核指標，此時績效考核的重點可能只能側重于科研或項目管理人員的努力程度，而非項目本身的產出效益。

2.技術狀態指標會發生變動

一般項目的技術狀態指標變動是在發生重大變動或不可抗拒的偶然因素情況下，其變動頻率很小。但是對于部分國防科研項目，比如探索類的演示驗證項目，由于其不確定性很高、風險因素大等特點，導致最初提出的技術指標或工作內容會隨著研制工作的推進而發生變動，如技術突破途徑失敗，但這樣的結果在某種意義上對于預研項目來說，不能說是失敗或者項目績效差。這種情況下就必須重新變動技術指標或工作內容，進行另一個方向的探索研究。所以，對于此類項目的績效考核就不能僅僅依據最初的計劃或立項報告進行評價，必須結合項目實際情況進行適應性變動。

3.項目效益指標不易考核

國防軍工系統內財政資金資助項目不論是條件基建還是預研項目，其最終的目的或項目效益就是體現在為國防科研項目研制提供重要技術基礎或保障條件。但是，國防科研項目的一個重要特點就是周期長，也就是說這些項目的最大效益一般會在項目完工以后較長的年度內才能體現出來。所以，不論是項目的過程評價還是后評價都難以對其最終效益指標進行量化考核，只能定性地對其軍事和國防效益進行簡單評估。另外，國防科研項目具有較強的高技術特點，在國民經濟領域還能產生重要的外部性（技術效益外溢、社會效益等），而這部分效益也是無法進行量化加權處理。

（三）手段單一，缺少信息化工具

經了解，絕大部分的國防軍工企業均未開發專用的科研項目預算績效管理相關信息工具，已開展的績效評價工作均采用人工手段進行填報，效率不高且無法有效支撐績效監控工作。同時，某些交互流程由于缺少信息化工具，也將逐漸暴露出信息共享不及時、信息更新不實時、工作對接不順暢等問題，對于績效管理的時效性和準確性存在較大影響。

二、國防科研項目預算績效管理的重點工作

當前，部分國防軍工企業對于如何開展績效管理仍然存在著些許“迷茫”，為明確國防科研項目預算績效管理各階段的主要工作內容，我們總結了國防科研項目預算績效管理工作的重點工作內容如下，流程如圖1所示。

圖1 項目預算績效管理流程示意圖

（一）項目立項評估

在項目立項論證階段進行的績效目標評價，目的是在項目作戰有效性、適用性等預期技術指標方面，以及項目經費需求、采購價格等經濟性方面對項目的可行性和預期目標進行綜合評價。主要是對項目的國防需求和開展的必要性與意義、主要技術指標和效能的可實現性、技術的成熟度、關鍵技術途徑的可行性、項目研制計劃安排的合理性、資源保障的可落實性、項目經費需求和采購價格論證的合理性等進行綜合評估，以判斷項目的風險大小、目標的實現性、項目投入與產出的價值比等。

項目立項評估的最終結果是產生“項目立項評價報告”或“可行性研究報告”，提出項目的績效目標，為后續開展項目績效管理設定評價基線。

（二）績效監控

在項目實施過程中，對項目進度、技術、成本等績效指標的實現情況進行監控，重點針對項目年度（或里程碑）目標的實現情況、項目產出指標和效益指標的完成進度、項目關鍵技術性能指標的實現情況、項目經濟性指標的執行情況、項目的風險狀態情況進行監督和評價，并綜合分析評價結果。績效監控的重要作用為：總結本階段項目執行過程中的主要問題，對項目下一階段的執行計劃和預算指標進行反饋和調整，并對項目過程管控措施進行優化改進。

從項目全壽命周期和評價體系角度來看，績效監控屬于階段性評價，通過績效監控，項目管理部門可監控項目的實際進展狀況，對已完成的工作做出評價，為項目后繼的管理和決策提供有效支撐。

2010 年以來，財政部組織的項目預算績效管理工作主要側重于項目的過程評價，即每年度要對在建項目進行績效評價，并給出年度績效評價結果。評價的主要內容包括：年度績效目標設定的合理性；項目年度資金使用的合規性和合理性；為實現年度績效目標而制定的制度和采取措施的實施情況；年度績效目標的完成情況及效果等內容。

（三）項目后綜合績效評價

根據標準和程序，對已完成項目的績效目標完成情況、過程監控執行情況、項目效益實現程度等方面，進行項目后綜合績效評價。項目單位應結合評價的結果，分析項目成功（或失敗）的根本原因，并總結經驗教訓，提出改進措施與建議，切實落實績效評價結果。

總的來說，項目后綜合績效評價是對項目實施全過程所完成的“績效情況”做出的評價，是落實績效評價結果應用的前提。

三、國防科研項目預算績效管理的側重點

針對國防科研項目的自身特點，筆者認為國防科研項目實施預算績效管理、開展績效評價的主要側重點應主要體現在以下四個方面。

一是重視項目預期技術指標的實現程度與突破情況。高技術始終是國防科研工作的不懈追求，一個項目預期技術指標的實現程度基本上可以成為其成功與否的標志。如果沒有形成新的技術亮點或突破，那么整個項目的績效水平就會大打折扣。

二是重視項目管理水平的提升情況。一代裝備必然需要一代管理，高技術復雜國防科研項目迫切需要新的管理理念與方法，即便是條件基建項目也應將項目管理水平作為考核的重要內容之一。

三是成本費用評價考核。成本費用評價考核的意義不僅僅在于控制項目成本，提高資金使用效率，更為重要的是促進國防科研項目技術經濟管理水平的提高，應將經濟性意識提高到與技術水平同等重要的地位。

四是項目產出成果的利用率考核。當前，國家財政支持技術創新的力度在不斷加大，科研創新和配套保障條件建設項目逐年遞增，但是項目最后產出成果的利用率或轉化率并不如預期，因此應加大對項目成果利用率方面的考核。

四、加強國防科研項目預算績效管理的對策

（一）建立保障組織機構，完善管理制度體系

近年來，在財政部組織的政府績效管理試點工作會上，各企業和部門在進行經驗交流時均提出“機構”和“制度”是推進和完善預算績效管理工作的基礎，試點結果也顯示那些建立了專門的預算績效管理機構且制度體系建設相對完善的企業，其績效管理工作一直走在全國前列。所以國防科研項目單位后期要根據試點實踐，結合近年來績效評價情況，著力完善預算績效管理制度體系和預算績效評價體系，明確責任單位（部門），持續加強預算績效管理的方法制度和業務流程建設，深入研究并創新績效評價方法，結合項目特點逐步完善績效評價指標體系，為全面實施預算績效管理提供堅實的組織與制度保障。

（二）完善績效評價指標，構建合理的評價標準

根據前期試點經驗，現行的績效評價指標體系已無法完全準確地反映項目的“績效目標”，無法給予項目績效評價合理有效的支持。然而國防科研項目的目標涉及到社會、國防、經濟、環境等眾多方面，其中，大部分目標很難在現行指標體系中找到確切的績效指標來反映，導致項目的管理水平和對目標的努力程度無法通過客觀績效指標得到準確評價。因此，作為績效評價工作核心的績效指標體系必須結合試點開展具體實踐進一步補充和完善，最終形成符合航空武器裝備項目特點，涵蓋項目各方面支出的績效評價指標體系。

（三）梳理績效評價問題，強化評價結果的應用

作為績效評價的成果之一，我們應提高對績效評價中發現問題的重視程度，強化績效評價結果的應用，將不同類型的國防科研項目的績效評價結果分類匯總、梳理成冊，作為后續各相關企業自評價的“鏡子”，督促各企業反思自身管理存在的問題，促進各企業針對暴露的問題制定有效的解決對策，將績效評價結果切實落實到改進企業自身管理水平和保障項目有序執行的管理活動中。

（四）創新項目管理方法，提高績效管理水平

預算績效管理對于國防科研承研承制單位來說就是項目績效管理，是項目管理中的一項重要內容。現代項目管理理論中有九大知識領域和管理方法，最終目的就是提高項目的績效水平。目前，國外項目管理與大型國防軍工集團都開始采用新的項目管理方法，這些方法基本上覆蓋了項目規劃、執行和監控過程，實現了技術、進度和成本的綜合。這些方法不僅可以提高項目本身的績效水平，還可以為各方面的績效評價提供極為重要的輸出與依據。

（五）加強信息化手段建設，提高績效管理效率

信息化手段是項目管理的重要工具，能極大地提高管理效率、及時性和準確性。國防科研承研承制單位涉及到財政撥款的項目眾多、金額巨大，為了系統全面、科學高效地進行績效評價過程管控與信息管理，有必要結合國防科研項目績效評價管理辦法、流程、指標體系等建立相應的信息化管理平臺，集中管理績效評價項目；同時建立數據日常積累與年度評估機制，構建相對完備、權威的績效評估數據庫，形成績效評估信息反饋機制和績效報告定期上報制度，按年度開展績效評估工作。