中國醫養結合實踐的理性思考：非均衡性與未來發展

楊翠迎

一、引言

醫養結合作為社會養老服務體系的重要內容，在區域發展上實現均衡，在人群及個體享有上實現公平，不僅是中國積極應對人口老齡化戰略與實現健康中國戰略的重要目標，也是體現中國式現代化的本質要求和實現共同富裕的根本目標。①鄭功成：《共同富裕與社會保障的邏輯關系及福利中國建設實踐》，《社會保障評論》2022 年第6 期。黨和國家高度重視醫養結合服務發展，先后發布多項重要政策文件及論述，明確提出要“實現醫療衛生和養老服務資源有序共享，基本形成覆蓋城鄉、規模適宜、功能合理、綜合連續的醫養結合服務網絡”，②國務院辦公廳：《關于推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》（國辦發〔2015〕84 號），中國政府網：https://www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/20/content_10328.htm，2015 年11 月20 日。“構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合”，①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，中國政府網：https://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm，2017 年10 月18 日。“構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”，②《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》，中國政府網：https://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm，2021 年3 月13 日。形成“覆蓋城鄉、惠及全民、均衡合理、優質高效的養老服務供給”，“讓老年人共享改革發展成果、安享幸福晚年”，③國務院：《關于印發“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃的通知》（國發〔2021〕35 號），中國政府網：https://www.gov.cn/zhengce/content/2022-02/21/content_5674844.htm，2022 年2 月21 日。要“推動實現全體老年人享有基本養老服務”④習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，求是網：http://www.qstheory.cn/yaowen/2022-10/25/c_1129079926.htm，2022年10 月25 日。等，以此不斷引領和推進醫養結合服務向高質量、規范化、均衡化及公平性方向邁進。習近平總書記特別強調“一個社會幸福不幸福，很重要的是看老年人幸福不幸福”。⑤新華社：《習近平春節前夕視頻連線看望慰問基層干部群眾》，中國政府網：https://www.gov.cn/xinwen/2023-01/18/content_5737809.htm，2023 年1 月18 日。因此，讓老年人有“獲得感、幸福感、安全感”不僅是中國社會發展的總目標，更是老齡事業和醫養結合服務發展的基本目標。鄭功成教授指出，就中國目前的人口老齡化態勢、醫養護服務的剛性需求以及已有的養老服務基礎，已迫切需要全面加快推進醫療衛生與養老服務業的有序發展。⑥參見鄭功成教授在“醫養結合發展學術論壇：醫養結合的服務模式與體系發展”上的講話，中國社會保障學會醫療保障專委會、中國社會保障學會養老服務分會主辦，廣州，2023 年3 月30 日。

所謂醫養結合，是指將醫療衛生服務資源與養老服務資源進行整合，并根據老年人的需要進行有序對接，為老年人提供連續的、無縫銜接的養醫康護臨終關懷“五位一體”的服務。該政策推出的背景是基于中國面臨日益加劇的人口老齡化、高齡化帶來的養老和護理壓力，遠非傳統的醫養分割體制能夠有效解決，加之新時代新型社會矛盾出現，老年人對美好晚年生活的需要不斷加大，為此探索既能適應時代需求又能順應醫養服務業發展規律的新型養老服務供給模式勢在必行。在此背景下，醫養結合不僅成為養老服務體系的基本內涵，也是社會養老服務發展的重要內容，更是新時代社會保障高質量發展的體現。醫養結合自2016 年國家啟動試點至今歷時7 年，已經成為人人向往的民心工程，成為政府為老百姓辦實事的重要項目，成為中國公共服務高質量發展的重要組成部分，更是衡量面向老年人的共同富裕目標實現程度的重要指標。⑦郭林：《持續推進中國特色社會保障理論與政策研究——中國社會保障研究動態（2022 年）》，《社會保障評論》2023 年第1 期。為此，本文在回顧和總結中國醫養結合發展進程及實踐特征的基礎上，結合筆者在全國各地的調研，著重從區域發展的均衡性、服務提供的充分性及老年人個體獲得福利服務的公平性角度，對中國醫養結合試點、實踐及探索問題進行客觀討論，并提出個人思考，希望對推進和提升中國醫養結合實踐提供政策參考。

二、中國醫養結合實踐及其特征

（一）從單個試點單位到區域性示范項目的創建，醫養結合覆蓋面逐漸拓寬

中國醫養結合實踐，早在探索和形成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的社會養老服務體系實踐過程中，就零星出現在一些地區，如北京、上海、浙江、江蘇等地。國家官方文件首次提出“醫養結合”概念是在國務院《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35 號），其明確提出“積極推進醫療衛生與養老服務相結合”，并強調“促進醫療衛生資源進入養老機構、社區和居民家庭；支持有條件的養老機構設置醫療機構；有條件的二級以上綜合醫院應當開設老年病科；探索醫療機構與養老機構合作新模式”以“推動醫養融合發展”。之后，國家接連發文助推醫養結合服務的開展，特別是從2016 年開始，以醫養結合為核心的三大試點項目在全國啟動。2016 年6 月，由原國家衛生計生委和民政部聯合分兩批發布一共90 個試點單位推行醫養結合國家試點，旨在探索醫養資源融合路徑，為老年人搭建醫養護連續服務供給平臺；同年6 月由人力資源和社會保障部發起在全國15 個城市試點長期護理保險，①2020 年9 月該試點擴大到49 個城市。旨在為醫養護服務費用支付探尋解決之道；同年11 月，由民政部聯合財政部牽頭在全國開啟居家社區養老服務改革試點，先后分5 批累計在203 個市（區）探索建立具有復合功能的居家社區養老服務供給體系，為醫養結合服務搭建基礎平臺。由此，醫養結合試點成為養老服務高質量發展的外在動力，其他兩項試點旨在助推醫養結合服務試點的順利開展。②楊翠迎、劉玉萍：《養老服務高質量發展的內涵詮釋與前瞻性思考》，《社會保障評論》2021 年第4 期。2022 年，在醫養結合國家試點的基礎上，國家衛生健康委牽頭組織開展醫養結合示范項目創建工作，通過創建全國醫養結合示范省（區、市）、示范縣（市、區）和示范機構，③國家衛生健康委員會：《關于印發醫養結合示范項目工作方案的通知》（國衛老齡發〔2022〕14 號），國家衛生健康委員會官網：http://www.nhc.gov.cn/lljks/pqt/202204/9f036732a5aa4ebba55afdfe3aba9d0e.shtml，2022 年4月27 日。引導鼓勵各地深入推進醫養結合工作。從試點工作的啟動到示范項目的創建，使得醫養結合政策不斷深化，試點區域及其覆蓋面也在不斷擴展。與此同時，受試點地區經驗的傳導、輻射和帶動，一些非試點地區也紛紛加入到自行探索行列，目前全國已有一定的發展規模。

（二）醫養結合實踐模式多樣，為全國推廣模式的選擇奠定了基礎

從各地的實踐來看，呈現出了多樣化的醫養結合模式。常見的有三種類型九種基本模式。即按照資源配置取向，可以劃分為醫療衛生服務資源嵌入養老服務體系（簡稱“養中有醫”）、養老服務資源嵌入醫療衛生服務體系（簡稱“醫中有養”）、醫療衛生服務資源與養老服務資源融合建設（簡稱“醫養共體”）三大類型。其中，“養中有醫”類型，是指在居家、社區及機構養老服務體系中增加醫康護服務，為老年人在日常養老的場所提供基本的醫療健康與護理服務，這種類型又有5 種基本模式，包括養老機構內設醫療機構、養老機構與醫療機構鄰近設置、養老機構與醫療機構簽約、社區居家老人簽約家庭醫生、互聯網+醫養結合服務等。“醫中有養”類型，是指在醫療衛生服務機構中增加養老服務元素，為老年人在醫療康復過程中提供基本的養老服務，此種類型又有3 種基本模式，包括醫療機構內設老年病科、醫療機構內置養老護理床位、醫療機構內建養護機構等。“醫養共體”類型，是指養老服務機構和醫療衛生服務機構在同一地址一體化設置，形成大型的醫養綜合體，為老年人實現養老、醫療、護理一條龍服務，此種類型為獨立模式，常出現在新建社區綜合體中。以上三種類型9 種模式為各地探索的基本模式，在實踐中，大多數采取混合模式，也有不少地方化、個性化的創新模式。這些模式各有其優缺點，其為探尋面向全國推廣的適宜模式奠定了選擇基礎。

（三）多主體積極參與服務供給，發展醫養結合已成共識

隨著試點的推進及醫養結合政策的深化，社會各界對醫養結合服務有了高度認知，特別是多個主體積極參與服務供給，極大地促進了醫養結合的發展。①謝微、于躍：《我國醫養結合養老模式合作機制構建及其優化路徑研究》，《行政論壇》2022 年第6 期。一是各地政府部門積極出臺政策并大力推進政策落地。醫養結合涉及多個政府管理部門，其中最為突出的是民政、衛生健康委、國家醫療保障部門。民政部門是各省市養老服務的主管部門，負責養老機構及相關服務組織的審批、管理以及養老服務的開展；衛生健康委部門是醫療衛生服務的主管部門，負責醫療機構的審批和醫療服務的監管，也是醫養結合政策的主要制定部門；國家醫療保障部門負責基本醫療保險和長期護理保險的支付及基金的平衡。醫養結合的推進需要以上三部門之間的配合與協同，雖然三者由于行政職能和部門壁壘等原因，②黃健元等：《我國養老服務體系發展：從醫養結合到整合照護》，《中州學刊》2020 年第11 期。會出現一定的摩擦，但在醫養結合服務目標上是一致的，即“辦好醫養結合，為老年人解決實際問題”，為此也達成了協同推進的共識。二是服務供給主體積極踐行并勇于探索。醫養結合服務實踐中，政府只是引擎，而真正的實施和規模化開展主要依賴社會主體的動能和持續加力。無論是醫養結合試點單位，還是非試點地區，對醫養結合的開展都有極大的熱情和投入。不少試點單位大膽探索和積極創新，不僅形成了各具特色的本土化醫養結合模式，而且不斷優化和提升服務供給方式和內涵，比如上海市的托管模式、鄭州市的聯建模式、昆明市的醫療機構嵌入模式等。部分非試點地區，結合自身資源條件，竭力探索，盡可能地為特別需要的老年人提供基本服務，如開封市的“養辦醫”模式和玉溪市的“醫辦養”模式。與此同時，不少服務提供機構也在積極探索高效的服務提供模式。目前醫養結合機構的性質大體有公辦、公建民營、民營三種類型，形成的醫養結合服務設施類型多樣，且各種設施均有自己的功能定位和收住對象要求，比如內設醫療機構的養老機構，其主要為失能等級較高的老年人提供以養為主的醫養結合服務；社區日間照料機構主要通過社區衛生服務機構簽約的形式為入托老人提供服務；社區衛生服務機構，作為醫療機構，面向轄區社區居民提供除了門診服務外，再通過家庭醫生簽約或者建立家庭病床的方式為居家老年人提供服務。此外，幾乎所有的市場化大型養老服務企業都能夠提供豐富多樣的醫養結合服務，為不同需求的老年人提供個性化選擇。三是家庭成員的認知度增強，也樂于參與和配合。中國老齡規模巨大，養老護理員的數量遠遠滿足不了老年人的需求，家庭成員無論是提供非正式照護，還是配合家庭醫生簽約，都有極大的認識和行動。③龍玉其：《家庭視角下我國養老保障政策的反思與重塑》，《社會保障評論》2022 年第6 期。部分地區開展的家庭病床及家庭照護床位，也得到了家庭成員的認可。四是其他社會力量的積極參與。不少社會公益組織通過與醫養結合機構結對提供志愿服務，給予老年人更多關愛和照顧，也有通過志愿幫扶，為居家失能老年人的家屬提供喘息服務。總之，社會各界對開展醫養結合的認知已達共識，并且積極參與到醫養結合服務供給的實踐之中。

（四）由事業主導向事業產業協同發展轉型，醫養康養業態基本形成

長期以來，中國養老服務業主要以民政系統主管的養老事業為主導，市場化的產業份額極其不足，市場化的醫養結合產業更是稀少。自黨的十八大倡導內涵式發展理念以來，中國的養老服務業開始加大了市場化供給力度，特別是2016 年推行的醫養結合試點、健康中國建設及黨的十九大提出的高質量發展戰略，讓中國的養老事業出現了轉型，逐漸轉向養老事業和康養產業并重發展，甚至在向協同發展邁進。在此背景下，醫養結合必然出現同步轉型，不僅要不斷擴大覆蓋面，確保基本服務供給，同時也要不斷提升服務能級，促使老年人享有的服務由“有沒有”向“好不好”和“優不優”轉變，切實讓老年人有獲得感和幸福感，而這一切的實現，必然需要養老事業與康養產業協同發展，需要政府、市場及個人多元主體的強力合作。事實上，黨和政府高度重視醫養康養產業體系的建立，①王莉莉：《健康戰略背景下我國醫養結合政策新進展》，《蘭州學刊》2021 年第12 期。多次發布利好政策，如中共十九屆四中全會公報提出“醫養康養相結合”，首次呼吁在養老領域實現醫、康、養事業和產業的多元融合及協調發展，倡導走內涵式發展道路；又如國家“十四五”老齡事業發展規劃也明確提出要“大力發展銀發經濟，推動老齡事業與產業、基本公共服務與多樣化服務協調發展，努力滿足老年人多層次多樣化需求”，并且提出通過政策激勵吸引市場資本的進入，促進醫康養事業和產業協調發展。與此同時，隨著經濟水平和人們生活水平的顯著提高，老年人的消費觀念發生了較大轉變，主動尋求個性化、高質量的健康養老服務愿望越來越迫切，從而進一步加快了醫養康養產業的發展，促進了事業、產業合作發展態勢的形成。總之，老年人的需求、政策的引導、社會資本的介入共同助推了醫康養服務業由傳統的單一養老服務事業向養生、醫療、文化、體育、旅游等諸多產業的延伸，構筑了良好的醫康養融合發展業態，為老年人所需的豐富多樣的醫康養產品提供了產業基礎。

三、中國醫養結合實踐面臨的非均衡、不充分及不公平困境

中國醫養結合從概念的提出，到國家試點的啟動，再到各地的深入實踐與探索，直至國家示范項目的創建，醫養結合政策推陳出新，服務能力不斷增強，受益老人不斷增加。但是，中國醫養結合實踐目前仍處于試點階段，全國絕大多數地區尚未開展，即使部分非試點地區自行探索，也存在進度不統一、實踐模式多樣、探索成本高、保障水平差異大、實施效果不盡如人意等問題，而產生這些問題的根源源于試點期限過長與政策缺陷雙重原因加持下出現的區域發展的不均衡、服務項目提供的不充分和老年人個體享有的福利服務不公平所引致。

（一）區域發展的非均衡性：試點地區與非試點地區存在鮮明差距

中國醫養結合實踐源于國家啟動的試點，而試點時間過長，不僅使試點工作的諸多弊端逐漸顯露，也日益加重并累積成嚴重的非均衡發展態勢。

1.自由申報與地方政府推薦的試點單位確立機制，雖然選出了綜合條件好的地區，卻也排斥了薄弱地區進入國家試點的機會，無形中拉大了試點與非試點地區的差距

醫養結合國家試點單位的確立流程分為兩步，首先由地方政府自行申報與推薦，之后原國家衛生計生委和民政部根據申報情況，并結合當地老齡化水平、醫養結合基礎條件等由專家評估確定試點地區。②國家衛生計生委辦公廳、民政部辦公廳：《關于遴選國家級醫養結合試點單位的通知》（國衛辦家庭發〔2016〕511 號），中國社會福利與養老服務協會：https://www.caswss.org.cn/guoneiyaoxun/13747.html，2016 年5 月20 日。因此，能否被確立為國家級醫養結合試點單位，首先取決于地市政府是否申報和省級政府是否推薦，而地市政府是否參與申報，原因較為復雜，但主要受以下三方面因素影響。一是當地政府領導者的管理理念，即是否有意愿參與申報。領導者的管理理念往往決定一個地區一段時間內的發展方向，如果領導者更加重視經濟發展，那么政策和資金會偏向對產業和企業的扶持；如果領導者更加重視民生，那么對于公共服務的投入將會更大。醫養結合試點單位的申報也是如此，領導者對于當地養老服務發展越重視，相關工作人員對于醫養結合試點申報的主觀能動性也會越高。二是當地的老齡化水平，即是否迫切地需要醫養結合服務。養老服務是公共服務重要的內容之一，老年人的需求是影響服務供給的最直接因素。老齡化程度越高的地區，當地政府面臨的壓力相對較大，因此，會更加積極主動地去申報醫養結合試點，旨在希望通過試點來推動當地養老服務的發展，更好滿足老年人的需求。三是當地的經濟發展水平，即是否有財力開展試點。醫養結合的探索是系統工程，需要投入大量的人財物予以實踐，因此對于國家級醫養結合試點申報的主動性也取決于當地的經濟發展水平。加之，成為國家級醫養結合試點單位，需要面臨國家衛生健康委和民政部的監督與考核，如果自身養老服務基礎條件較差、經濟發展水平較為落后，完成考核的壓力也會更大，基于此，經濟較為落后的地區對申報國家級醫養結合試點單位的信心不足。

結合現實情況，東部地區城市和欠發達地區的省會城市往往更符合上述三個條件，其申報試點單位的積極性會更高。事實上，2016 年國家發布的90 個國家級試點單位更多地集中在條件比較好的地區，其中有38 個試點單位為省會城市、直轄市區及計劃單列市，占比達42.22%（參見表1）。如果按照試點單位的省份歸屬劃分，有25 個省份的省會城市是試點城市。

表1 中國醫養結合90 個國家試點單位分布情況

2.試點地區財力投入更大，投入的不平衡性進一步加劇了試點與非試點地區發展的非均衡性

國家級醫養結合試點單位的確立會帶來財政效應，當確立為試點單位后，試點單位所在政府會加大對試點地區醫養結合的資金投入和相關政策傾斜，從而會讓好的地方更好。以上海市為例，2014 年啟動醫養結合工作，2015 年在全市開展，但是2016 年徐匯區、普陀區、松江區先后被確立為國家級醫養結合試點單位，以此為契機，上海市面向全市深入開展，并加大對醫養結合的專項資金支持（如表2 所示），截至2017 年底，上海市出臺市級財政政策支持養老服務發展的文件30 個，其中關于醫養結合的文件就有6 個，涉及“醫養結合”補貼事項達10余項。①楊翠迎等：《我國養老服務發展中的財政政策困境及改進建議——來自上海市的實踐與探索》，《陜西師范大學學報（哲學社會科學版）》2018 年第5 期。除了試點地區本身財政的投入外，上級單位也會予以補貼，如新疆維吾爾自治區2022年向烏魯木齊市等地撥付中央專項彩票公益金2000 萬元，用于鄉鎮社區醫養結合服務設施的建設。①民政部、國家衛生健康委員會：《關于推廣醫養結合試點工作典型經驗的通知》（國衛辦老齡發〔2023〕3 號），中國政府網：https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2023-03/17/content_5747306.htm，2023 年3 月14 日。相比較而言，非試點地區本身資源相對欠缺，加之沒有專項資金的支持，其發展必然滯后，隨著試點時間的延長，和試點地區的差距會越拉越大。

表2 上海全市市級老齡事業財政資金投入情況（萬元）

3.試點地區基本實現了醫養結合服務的全覆蓋，絕大多數非試點地區尚未實質性開展

由于試點地區政府的重視、財政的大力支持以及試點單位的積極努力，幾乎所有試點單位都基本實現了醫養結合區域全覆蓋，試點地區的老人也較早地享受到了試點帶來的實惠。比如云南省昆明市在2016 年被列為國家級醫養結合試點單位、2020 年又被列為新增的長期護理保險試點城市，截至2020 年12 月，其建設的醫養結合機構達35 家，②一個機構同時持有養老機構許可證和醫療機構許可證。總床位數達12520 張，其中醫療床位為2343 張；全市一級以上醫療機構全部向老年人開通綠色就醫通道，建立老年病科和老年康復科等涉及老年醫學的醫療機構達90 余家；95%的養老機構能以不同形式為入住老人提供基本醫療衛生服務，家庭醫生對65 歲及以上老年人簽約率達85.68%。③昆明市醫療保障局：《關于昆明市第十三屆政協五次會議第135411 號提案答復的函》，昆明市醫療保障局官網：https://ybj.km.gov.cn/c/2021-07-13/4001191.shtml，2021 年7 月13 日。而同省份的玉溪市，既不是醫養結合試點單位，也不是長期護理保險試點城市，雖然自身也在積極探索醫養結合，但受制于財政壓力和醫養結合服務支付壓力，其醫養結合發展十分緩慢，建設規模較小，截至2023 年5 月，玉溪市運營的養老機構有53 家，醫養結合機構僅有6 家，設有醫療床位354 張，④玉溪市人民政府：《健康云南行動玉溪考核排名全省第一》，玉溪市人民政府網：http://www.yuxi.gov.cn/yxs/ywdtsy/20230508/1443208.html，2023 年5 月8 日。和昆明市的差距較大。2019 年，國家衛生健康委出臺了《老年健康與醫養結合服務管理工作規范》，⑤國家衛生健康委員會：《關于做好2019 年基本公共衛生服務項目工作的通知》（國衛基層發〔2019〕52 號），國家衛生健康委員會官網：http://www.nhc.gov.cn/jws/s7881/201909/83012210b4564f26a163408599072379.shtml，2019 年9 月4 日。但是該規范僅限于基層醫療機構面向65 歲以上老年人在社區服務層面的醫養結合服務，有較大的局限性。目前全國絕大多數城市乃至農村地區，尚未實質性開展，要實現醫養結合在全國的均衡發展，還有很長的路要走。

（二）服務提供的不充分性：各地醫養結合服務項目及內容供給參差不齊

醫養結合試點及其發展的地方化、區域化必然帶來服務項目供給的差異化，進而出現服務提供的不平衡性及不充分性問題。

1.醫養結合服務項目類型在試點地區與非試點地區有較大差別，非試點地區以“醫辦養”為主，提供的服務非常有限

在醫養結合試點地區的帶動下，不少非試點地區也在開展自行探索，但由于試點地區有國家的支持、上級政府財政的傾斜、試點地區財政的大力投入，其醫養結合實施面寬、類型模式多樣、服務方式靈活，所能提供的服務內容也較為齊全，基本包括居家老人的家庭醫生簽約服務、慢性病管理服務、健康管理服務、家庭病床服務；基層醫療衛生機構為機構類入住老人提供的上門巡診及健康管理服務；規模較大的養老機構入住老人享有的基本中西醫診療服務、康復護理服務、健康管理服務；社區居家及機構老人享有轉診二、三級醫院的綠色通道服務，等等。而非試點地區由于其開展的醫養結合模式較為單一，大多數地區以醫辦養為主，缺乏養辦醫的拓展，因此為老年人提供的醫養結合服務內容也相對稀缺。比如，在昆明市和玉溪市的醫養結合服務供給中，昆明市的醫養結合服務項目要多于玉溪市，特別是在養辦醫服務供給方面，兩者差距顯著（參見圖1）；而在多項醫療服務提供方面，如代配藥煎藥服務、慢性病管理服務、轉診掛號等，兩者相近甚至玉溪市還要略高于昆明市（參見圖2），呈現出非試點地區的醫養結合服務更多為“醫辦養”特征。

圖1 昆明市和玉溪市養老服務供給比較

圖2 昆明市和玉溪市醫療服務供給比較

大多數非試點地區的醫養結合模式之所以出現“醫辦養”特征，主要原因在于：一是醫療機構的業務拓展需要及自身利益導向。在中國的分級診療缺乏制度約束的背景下，人們看病更多的是直接到大醫院或者三級醫院治療，二級醫院和基層醫療衛生機構通常出現門診量不足而導致大量醫療資源閑置。為了改變現狀，不少一、二級醫療機構開始轉型，拓展養護服務，以此提高醫療機構的運轉及其收益水平。二是一些偏遠地區的經濟發展水平有限，再加上公眾對入住養老機構的傳統觀念偏誤，使得當地的養老服務設施建設落后且床位資源不足，多數地區只建有保基本的敬老院、養老院，而且這些養老機構通常沒有能力建設內設醫療機構，因此在經濟薄弱地區的養老機構內設醫療機構的情形并不多見。對于這些地區一些有限的醫養結合需求，就自然而然地由當地的基層醫療機構承擔。事實上，在經濟落后地區，由基層醫療機構開展醫養結合服務的確能夠節省成本，一定程度上可以彌補當地敬老院、養老院醫療服務功能的缺失。三是承擔部分社會責任。老齡化是全社會普遍的問題，基層醫療機構作為公共服務機構的重要組成部分，有責任和義務承擔部分社會責任。但是“醫辦養”模式是以醫療機構為供給主體，而醫療機構屬于醫療衛生服務體系，其主要功能是醫療救治，因此其能提供的養老服務非常有限，能夠覆蓋到的老人也非常少。

總而言之，試點地區的醫養結合模式多樣，服務項目相對完善，而非試點地區的養老服務體系缺乏醫療服務嵌入，醫養結合的開展主要以醫療機構為主，提供的服務也更偏醫，覆蓋到的老人具有局限性。

2.試點地區有較大的自主性，項目的自主選擇必然帶來服務開展的不平衡性

目前醫養結合試點由地方自行探索，缺乏國家層面統一的規范和標準，這就導致即使同為試點地區，由于選擇模式的不同、服務方式的不同，甚至服務地點的不同，醫養結合建設的成本、服務項目及服務質量亦有所差異，進而帶來醫養結合發展的不平衡性。下面以四種常見的醫養結合服務模式及其服務內容為例，進行服務成本、數量及質量的比較（參見圖3）。一是“社區居家+家庭醫生”模式，為最普遍的實踐模式，也是覆蓋老年人數最多的模式，是指基層醫療衛生機構通過家庭醫生簽約的方式為轄區內社區居家老年人提供醫養結合服務。由于家庭醫生簽約通常是一對多簽約，比如上海市規定原則上每位家庭醫生簽約人數不超過2000 人，其中重點人群不超過1000 人，①上海市衛生健康委員會：《關于印發上海市家庭醫生簽約服務規范（2020 版）的通知》，上海市衛健委官網：http://www.wsjkw.sh.gov.cn，2020 年5 月29 日。簽約人數眾多，家庭醫生通常都是超負荷工作，其為簽約老人能夠提供的醫養結合服務非常有限。在實踐中，基層社區衛生服務機構與轄區內的養老機構簽約也很普遍。同樣的，也因為家庭醫生短缺，養老機構能夠享受的簽約服務大都以健康管理為主。目前該種模式下的醫養結合服務依然以養為主，老年人能否真正享受服務，更多地取決于個人的選擇。二是“養老機構+醫務室”模式，是當前養老機構內設醫療機構的典型模式，其是指在養老機構中內設醫務室、衛生室、護理站等醫療機構，為養老機構住養老人提供基本醫療、健康管理等服務。如果內設的醫療機構符合醫保資質，老人在醫保聯網的內設醫療機構看病還可享受門診醫保。該種模式下的醫養結合服務雖然比第一種模式較為專業、服務質量較高，但是其建設成本高、運行效率差。三是“養老機構+護理院”模式，為養老機構內設醫療機構較為高級的一種模式，是指在養老院同址或毗鄰設置護理院。由于護理院屬于醫療機構，相關科室的設置、服務的要求均完全按照醫療體系標準進行配置，科室較為齊全、服務種類多樣，能夠提供較全面的中西醫治療、衛生、保健服務以及醫療護理床位服務，因此服務項目和服務質量均比前兩種模式更高更優，但是其建設成本更高、管理問題更大。另外，雖然護理院是由養老機構設置的，但是由于養老機構屬于民政體系，護理院屬于衛健委體系，即使設在同一個院內，二者提供的服務內容、費用支付方式以及享受的待遇大相徑庭。養老機構的養老床位提供的服務更多以養為主，享受到的服務主要是日常生活照料，而護理院的護理床位提供的服務以醫為主，服務會更加偏向醫療康復救治，因而在支付方式上，入住養老床位的老人可以享受長護險支付，入住護理床位的老人可以享受醫保支付。四是“醫療機構+養護院”模式，屬于典型的“醫辦養”類型，其是指具有獨立法人資格的一級、二級醫療機構設立養老護理床位或養老護理機構，其醫療服務專業性強，提供的醫養結合服務以醫為主，能夠提供全套的中西醫治療、衛生、保健服務。該種模式為醫養結合服務中項目最全、質量最優、且最受老年人及家屬歡迎，但是其最大的缺陷是，受醫療資源的制約，能夠惠及的老年人非常有限，而且會削弱醫院的醫療救治功能。以上四種模式，提供醫養結合服務的項目數量越來越多、服務質量越來越高，但是能夠覆蓋的老年人數量卻越來越少、服務提供的成本也越來越高。此外，由于醫療服務和養老服務兩者所屬的管理部門的不同，其標準要求也不同，通常會存在即使同一試點地區的不同服務區域，老年人所享受的服務內容和服務質量也會存在一定的差異。

圖3 不同醫養結合模式的服務成本、服務數量、服務質量及覆蓋人數的比較

（三）個人福利的不公平性：個體間享有的支付體系及待遇差異，隨著試點時長的拉大而加劇

醫養結合除了服務本身外，還涉及多種支付政策，包括基本醫療保險、長期護理保險、養老服務補貼、高齡津貼等。醫養結合試點初期，國家提出“健全醫療保險機制”“對于養老機構內設的醫療機構，符合城鎮職工（居民）基本醫療保險和新型農村合作醫療定點條件的，可申請納入定點范圍，入住的參保老年人按規定享受相應待遇”，并“鼓勵老年人投保健康保險、長期護理保險、意外傷害保險等人身保險產品”。①國務院：《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35 號），中國政府網：https://www.gov.cn/zhengce/content/2013-09/13/content_7213.htm，2013 年9 月13 日。但從各地實踐來看，尚未有明確且統一的全國性支付方案，各地對老年人醫養結合服務的支付方式、補貼項目、補貼標準也各不相同，進而導致老年人享有的醫養結合服務個體福利存在極大的不公平性，且這種不公平程度隨著試點時間的延長而加劇。

基本醫療保險是醫養結合服務最主要的支付制度，其能夠為醫養結合機構老人提供基本的門診費用報銷，為養護院和護理院的老人提供醫療及床位服務的支付。由于養老服務體系中的“醫療”及“醫保”還涉及醫療執業資質和執業規范的問題，因此不同的醫養結合服務模式享有的醫療服務及醫保支付政策有所不同，相應的保險保障范圍和待遇水平也有所差異。從各地實踐來看，對于“醫中有養”和“醫養共體”類型下的醫養結合服務，老年人可以享有醫保目錄范圍內的中西醫醫療服務、健康服務及必要的康復護理床位服務等費用報銷。而對于“養中有醫”類型的醫養結合服務，能否享受基本的醫保報銷，完全取決于具體的醫養結合模式。在社區居家醫養結合服務中，主要通過簽約的家庭醫生提供必要的醫療及健康服務，其可以通過社區醫療機構的門診進行醫保結算；建有家庭病床的居家老人，可以享受醫生上門開展的醫療服務費用報銷。在養老機構醫養結合服務中，通常分為兩大類型，一是內設醫務室、衛生室或者護理站的養老機構，且具有醫保資質的，其入住的老年人可以享有門診醫保結算，但是對于只有內設醫療機構卻沒有醫保資質的養老機構的老人，不能享有醫保結算，目前全國內設醫療機構的養老機構中享有醫保結算資質的機構并不多；二是內設護理院的養老機構，且入住在護理院床位上的老人，能夠享有醫保目錄內的基本醫療服務、健康服務和相應的床位服務費用報銷，但是對于入住同一家養老機構中的養老床位上的老人，其醫療服務只能享受必要的門診服務及門診醫保結算。由此可見，不同的醫養結合方式帶給老年人的個體福利待遇是完全不同的。

長期護理保險是醫養結合支付體系中的另一重要組成部分，其為解決失能老年人長期照護服務費用支付問題被提出。目前國家在49 個城市進行試點，試點城市通常用長護險為中、重度失能老人的生活照料服務及與之緊密相關的醫療護理服務提供支付支持，對于那些同時開展醫養結合服務的地區，長護險自然成為醫養結合服務中與醫保同等重要的支付政策。雖然長護險和醫養結合都為國家試點項目，但是由于各自主管單位的不同，兩個項目的試點單位不完全一致，目前只有19 個城市為“雙試點”地區。①既是醫養結合試點又是長護險試點的“雙試點”城市有19 個（合計23 個地區），具體包括：天津市（南開區、津南區、北辰區）、內蒙古自治區（呼和浩特市）、吉林省（長春市、梅河口市）、黑龍江省（齊齊哈爾市）、上海市（徐匯區、普陀區、松江區）、江蘇省（蘇州市、南通市）、山東省（青島市、煙臺市、威海市）、湖南省（湘潭市）、廣東省（廣州市）、廣西壯族自治區（南寧市）、重慶市（九龍坡區、墊江縣、沙坪壩區）、云南省（昆明市）、新疆維吾爾族自治區（烏魯木齊市）。對于“雙試點”地區的老年人，不僅能享受基本的醫養結合服務，而且能享受長護險帶來的質優價廉的服務。對于部分只有醫養結合試點資格的地區來說，雖然有醫養結合服務的供給，但會因為缺少支付端的支持讓很多老年人享受不起該類服務；對于部分只有長護險試點資格的地區來講，因為有支付端的補貼，一定程度上也會撬動當地醫養結合服務的開展；而對于那些兩項試點資格都沒有的地區來說，當地醫養結合服務的發展要么緩慢，要么空白，其老年人既無法獲取基本的醫養結合服務，也不能得到任何實惠，這些地區的老年人成為醫養結合服務發展中個體福利缺損最大的群體。

此外，醫養結合涉及的支付制度還有地方性的養老服務補貼和高齡津貼等。養老服務補貼制度是為經濟困難的失能老年人的生活照料服務提供支付，全國絕大部分省市都建立了該項制度，不少省市是和護理補貼及高齡津貼等混合設計，也有部分省份采取獨立設計，專門用于生活照料服務的支付。比如上海市的養老服務補貼制度采取專項制度模式，僅提供非身體接觸性日常生活照料服務補貼，其和長期護理保險制度并存，二者提供的支付有分工。②楊翠迎等：《養老服務補貼制度高質量發展研究——基于上海市的案例分析》，《華東師范大學學報（哲學社會科學版）》2022 年第4 期。高齡津貼主要為老年人的日常生活開支提供資金補貼，不少老人也將其用于醫養結合服務的支付。高齡津貼的享受年齡門檻及待遇水平各地有所不同。

以上這些支付政策，不僅保障老年人獲取基本養老服務的能力，也為老年人享受優質醫養結合服務提供支持。但是在實踐中，老年人能否享受，以及享受多少，受所在地區、戶籍、養老方式等的影響，存在極大的個體差異。在開展長護險的地區，以養老機構照護的最高照護等級（重度）老人每月能夠享受的長護險最高支付標準為例，有的地區為765 元，有的地區為1800 元，還有的地區為2800 元，高低差距達2—3 倍。又以某“雙試點”地區為例，對于入住養老機構養老床位的最高照護等級老人，每月享受的最高長護險支付為765 元，而與之照護等級接近的有“醫療”指征的老人入住養老機構內設的護理院床位，則每月可享受的基本醫療保險最高待遇支付標準為12000 元，兩位個體相近的老人，住在不同性質的床位上，待遇差距達到近乎14—15 倍。試想，如果入住養老機構養老床位的老人的照護等級是因為評估誤差導致低評，那么給其帶來的福利損失可是巨大的。實踐中，還看到多種支付聚焦的案例，在某“雙試點”地區，一位居家高齡不能完全自理的老人經過評估，達到長護險居家照護的標準，也符合當地建立家庭病床條件，同時，還享受居家養老服務補貼、高齡津貼等，盡管其每月的養老金只有5000 元左右，但是多種支付福利疊加后，老年人每月自己的開支非常低，幾乎用不著養老金支付。試想，如果一位身體狀況相近的、居住在非“雙試點”地區，且又是農村地區的老人，那兩位老人享有的社會福利，就是天壤之別。由此不難看出，對于沒有開展醫養結合服務地區的老人、對于身體評估等級錯配的老人、對于缺乏基本信息基礎的老人等，均存在極大的福利不公平，而且這種不公平性隨著醫養結合試點時間的延長，累積的福利損失更大。

四、促進中國醫養結合理性、均衡、公平發展的思考與建議

縱觀七年來的試點，醫養結合發展的非均衡性、不充分性及不公平性，既有實踐誘因，也有政策導向因素。在實踐層面，養辦醫，成本高、效率低；醫辦養，功能錯配，受眾面小，醫療資源浪費。在政策層面，鼓勵發揮醫保的支持作用，①國務院：《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35 號），中國政府網：https://www.gov.cn/zhengce/content/2013-09/13/content_7213.htm，2013 年9 月13 日。導向出現偏誤，且被實踐層面放大，絕大多數養辦醫和醫辦養機構幾乎完全依賴醫保的支付在運營。事實上，全國醫養結合試點較為成功的地區或者典型機構案例，無不依靠基本醫療保險的支撐在發展，醫保成為當前醫養結合發展的重要支點。目前醫保基金濫用引發的醫療、醫藥系統的腐敗，有目共睹。這種現象也會蔓延到醫養結合體系，值得警惕和深思。

（一）亟需固本清源，充分認識和尊重醫養行業發展規律，促進醫養結合有序、理性發展

醫和養雖然都屬于服務行業，但完全是兩個邊界清晰、屬性不同、功能相異的行業系統，各有其自身的運行特點和規律。醫，主要的服務對象是患者，包括病理性、生理性及心理性的病變與障礙者；其主要功能是為患者提供治療及與之相關的護理和照料服務，重在疾病治療，注重床位的循環利用；其主要的運行機制是基于患者付費或者醫保基金支持而提供的有償服務；主要的配套機制是需要醫藥和器械的采購與供應；機構類型主要有一級、二級及三級機構，通常實行分級診療，但目前中國對分級診療缺乏硬約束；機構屬性有公辦類機構和民營機構，所有公辦類機構均為醫保定點機構，部分有資質的民營機構可以申請醫保定點機構資格；對醫護人員的專業性、技術性要求極高。養，主要的服務對象是老年人，包括居住在家、社區機構及養老機構的不同健康狀態的老年人，即既有身體健康的老人，也有失能失智及各種慢性病老人；其主要功能是為不同健康狀態的老人提供必要的生活照料及與之相關的康復護理服務，重在讓老年人生活得更好；其主要運行機制是針對不同類型的老年人提供有償、低償或者無償的照料及護理服務，低償和無償服務通常由政府購買服務或者直接提供；主要配套機制是需要構建為失能失智且家庭貧困老人的長期護理服務費用保障機制，如長期護理保險、健康保險、養老服務補貼等；服務提供主體有非營利性機構或者組織，也有商業性機構。顯然，醫、養兩個行業的差別較大，其實踐邏輯也不同。因而，醫養結合的發展，首先應尊重兩個行業的基本規律，從中尋求可以有序對接的空間、通道和機制，使其科學理性地發展，而絕不能違反行業規律，生拉硬套，將兩個完全不同的行業組合在一起，不僅無助于醫養結合的可持續發展，也會擾亂兩個行業原有的發展秩序。

醫養結合首先是養老問題，其次才是醫療問題，我們需要正確理解醫養結合理念。養老問題的根本癥結在于，人口老齡化、高齡化不斷加劇，使得人類生命周期不斷延長，老病殘弱風險不斷加大，這就意味著人們在漫長的老年過程中，需要養醫護服務來應對病殘弱風險。為此，醫療服務與養老服務對接共同應對老殘病弱風險就變得特別需要和迫切。1990 年世界衛生組織提出健康老齡化理念，便出于此目的。英國1990 年推出《國民健康服務與社區照護法案》，2010 年提出社區醫療與養老服務的整合改革。日本在20 世紀90 年代之后也加大了醫療保健、介護服務進入養老服務領域的步伐，目前在居家社區養老機構中普遍推行醫療、保健及介護服務。綜合以上，典型國家普遍聚焦社區醫療服務與養老服務的整合，為中國進一步厘清醫養結合的理念和推進醫養結合工作提供啟示，醫養結合并非是養老機構辦醫療、醫療機構辦養老那么簡單粗暴的結合，而是兩種功能互補的服務的有序整合和對接。

（二）厘清主體功能，強化基層醫療衛生機構的基礎與平臺作用，推動全國開展

目前中國醫養結合的醫療服務供給主體多元，主要有養老機構內設的醫療機構、以提供簽約服務為主的基層醫療衛生機構、以開展醫辦養服務為主的二級醫療機構、以提供綠色轉診通道及互聯網+醫療服務為主的三級醫療機構。眾所周知，養老機構的主要功能是為住養老人提供生活照料及護理服務，其專業屬性為養老業務，如果讓其舉辦內設醫療機構，不僅分散精力，還存在非專業機構做專業機構事情的問題，肯定做不好，最終導致養老和醫療服務都會受影響。二、三級醫療機構是專業性提供疾病治療及相關護理服務的機構，讓其分心提供養老及護理床位服務，不僅浪費寶貴的醫療資源，而且也會削弱其提供醫療服務的能力，影響分級診療目標的實現，更重要的是還會產生極大的負面效應，帶偏醫養結合發展的方向，如誤導一大批二級醫療機構或者民營企業因圖謀醫保資金而開展醫養結合服務的可能。事實上，目前已有不少民企介入醫養結合服務，辦理老年護理院，享受醫保資質。也有不少民營養老機構，通過設立護理院，享受醫保資質，從而將其以養為主的服務向以醫為主的服務轉型，這類機構普遍存在護理院的床位規模遠遠大于其養老床位的規模，護理院成為機構的主要營利來源。而基層醫療衛生機構作為一級醫療機構，主要為轄區內的居民提供基本的醫療、衛生、健康管理服務等，其主要通過家庭醫生簽約為社區居家老人提供醫養結合服務。從世界各國實踐來看，具有趨同性的是絕大多數老年人在家里、在社區養老，如中國各地提出的9073、9064 養老服務格局，說明至少有96%、97%的老人在社區居家養老，因此，基層社區將是老年人養老的重要時空場所，那么同在一個時空下的基層醫療衛生機構，則具有天然的承擔居家社區老年人的健康管理及相關服務的便利條件。加之，中國具有十分健全的基層醫療衛生服務網絡，若以此為基礎和平臺，提供醫養結合服務，完全可以覆蓋到全國，而且可以覆蓋到全體老年人。因此，當前迫切需要厘清各供給主體的功能，讓專業養老機構安心做養老，讓專業醫療機構安心做醫療，在現有的醫養結合服務供給主體中，建議收縮養老機構內設醫療機構、醫療機構辦養老床位的政策導向，強化基層醫療衛生機構提供醫養結合服務的基礎與平臺作用。

基于以上思考，建議進一步強化以下工作：一是健全基層醫療衛生機構包括社區衛生服務中心和鄉鎮衛生院及其站點的服務網絡，確保能覆蓋到每一個街區和農村社區，以此打造覆蓋城鄉的基本醫養結合服務網絡體系；二是夯實和提升基層醫療衛生機構的設施、藥品及器械配置，增強供給實力；三是加大基層醫療衛生機構及其站點的人力配置，包括中西醫全科醫生、注冊護師、康復師、專技人員等必要的人力隊伍，增強服務能力；四是完善和強化家庭醫生簽約制度、完善家庭醫生服務包內容、完善家庭病床制度，確保基層醫療衛生機構能夠提供較為全面的、必要的社區居家醫養結合服務項目；五是鼓勵基層醫療衛生機構采取多樣化的方式如簽約、托管、嵌入等形式，為轄區內養老機構老人提供醫養結合服務；六是完善相應的薪酬激勵與職業晉升機制，為家庭醫生從業提供激勵，為其職業發展提供預期。

（三）強化需求導向，立足全體老年人，聚焦有需要的老年人，提高公平性

公平、正義及共享是中國現代社會保障再分配的價值追求。黨的二十大報告也明確提出共同富裕和高質量發展是中國式現代化的本質要求，而共同富裕的要義就是在實現中國式現代化過程中，不僅要追求財富的積累增長，更要在財富的分配及共享福利效應上實現人人公平、人人享有，且保持個人的均衡增長；而高質量發展不僅是經濟社會整體運行及公共服務體系的高質量發展，更是養老事業及醫養結合服務發展的內在要求。基于此，中國醫養結合工作不但要提升運行機制，促進高質量發展，更要融入公平、正義及共享理念，以共同富裕為價值追求，從全體老年人的需要出發，建立和完善覆蓋城鄉的基本醫養結合服務供給體系，實現人人享有基本服務的目標，進而促進醫養結合服務的個體公平性。

然而以試點為基礎的中國醫養結合實踐，存在極大的試點地區壁壘和實踐偏誤，服務提供極不公平，當前難以在短期內實現政策上的突破和平衡。為此，在反思醫養結合理念和開展模式、完善和調整政策導向、著眼于建立覆蓋全體老年人的基本醫養結合服務供給體系和模式的基礎上，亟需重點關注有需要的老年人，特別是社區居家老年人，如常年處于失能失智又貧困老人、失能失智又高齡老人、長期慢性病老人、空巢老人、農村貧困老人等，健全供給機制，為他們提供有針對性的服務，確保困難老年人的基本需求優先得到保障。

根據各地實踐，有以下面向特殊困難老年人的特色做法，值得進一步完善和全面推廣。一是完善和推廣家庭病床制度。建立家庭病床，具有靈活性、精準性特點，由家庭醫生團隊上門服務，能夠很好解決身體特別困難的居家長期慢性病老人對醫療服務的需求。對這類老年人，也可以同時配套長護險提供必要的生活照料服務，以滿足老年人的養老服務需求。家庭病床可以延伸至養老機構老人。二是建立和推廣家庭照護床位制度。家庭照護床位，同樣具有靈活性、精準性特點，由社區護理員提供上門服務，可以緩解居家重度失能老年人對養老護理服務的需求，其基本醫療服務可以通過簽約的家庭醫生提供。三是完善家庭醫生團隊及其上門診療服務制度。家庭醫生簽約服務，不僅可以服務社區居家老人，也可以服務轄區內的養老機構老人。鼓勵組建家庭醫生團隊，團隊配備康復師、護士及護理員等專業人員，以靈活多樣的形式深入社區、居家及機構，為老年人提供全面的醫養結合服務。在此基礎上，完善家庭醫生服務包內容，強化必要的上門診療服務；與此同時完善家庭醫生服務收費標準、家庭醫生工作績效考核辦法以及相應的激勵機制，提高家庭醫生上門服務的積極性。四是建立與困難老人精準結對的服務機制。充分發揮居委會、物業、社工及社區志愿者的作用，為有需要的老人提供必要的咨詢、呼叫及生活援助服務。總之，醫養結合的發展，要充分以需求為導向，立足于全體老年人，聚焦有需要的老年人，完善供給體系和服務機制，以實現醫養結合發展的公平性。

（四）完善配套體系，強化薄弱地區的政策扶持力度，促進均衡發展

醫養結合是一項系統工程，其不僅涉及醫、養兩個行業，還涉及醫保、長護險及相關補貼的配套。因此，要想積極穩妥推進醫養結合有序、可持續發展，就需要完善相應的配套體系，以促進醫養結合工作的順利開展。一是完善以長期護理保險、基本醫療保險及養老服務補貼為核心的支付體系，提高醫養結合服務的支付能力。建議快速推進長期護理保險制度的全面建立，厘清長期護理保險制度、基本醫療保險制度及養老服務補貼在醫養結合服務支付上的邊界，使得有限的社保資金發揮最佳功效；建立長期護理保險基金的獨立籌資機制，盡快終止醫保基金的劃轉，避免長期破壞醫保基金的平衡；建立三種支付制度的規范使用與退出機制，嚴格審核和監督，防止資金被濫用，特別要防范覬覦醫保基金的不良行為；完善面向特殊困難老年人獲取基本服務的兜底及補貼機制，確保困難老年人對必要服務的可及性。二是完善扶持政策體系，促進區域均衡發展。積極推進以社區衛生服務中心、鄉鎮衛生院為基礎平臺的醫養結合服務模式，完善中央對經濟薄弱地區的財政幫扶機制，促進薄弱地區加強基層醫療衛生機構服務網絡及站點的建設，提升服務能力；倡導地方政府建立相應的財政支持機制，促進本地醫養結合發展的均衡性；建立由中央到地方的業務指導和技術幫扶機制，促進典型地區經驗快速傳導和推廣，以減少新開展地區的試錯成本；設立智慧養老社區建設資助項目，促進貧困地區大力發展智慧醫養，提升服務供給效率。三是完善醫養結合發展的體制機制，促進多樣化發展。鼓勵基層醫療衛生機構創新用人機制和服務手段，擴大家庭醫生規模，鼓勵組建家庭醫生服務團隊，采取靈活多樣的方式為社區居家老人提供醫養結合服務；鼓勵社會組織、企業或者社區志愿者以不同性質、不同形式參與社區醫養結合服務供給，擴大總供給，以實現醫養結合服務的供需平衡。

總之，正確引導醫療衛生資源與養老服務資源結合、基層醫療衛生機構與有需要的社區居家老年人有序對接，促進醫養結合理性發展，確保老年人安享晚年，這不僅是政府的愿望，專家學者的呼聲，更是中國老齡化程度加劇的現實使然。在此引用鄭功成教授曾在醫養結合學術會議上的講話作為本文的結束語，他明確指出“要走出中國特色的養老服務業發展新路，需要真正賦予養老服務業人民性特征與情懷，充分體現中國特色社會主義制度的優勢，將中國的制度優勢轉化為促進醫療與養老服務事業的實際效能”“需要將傳統家庭的保障、親鄰或社區互助、機構養老等融入其中，注重與中華傳統文化有機結合，創新發展模式與運行機制，用實際行動打造群眾放心滿意的醫養結合服務，實現民生經濟新增長，盡快促使醫養之間形成良性互動、高效協同、相得益彰的新格局”。①參見鄭功成教授在“醫養結合發展學術論壇：醫養結合的服務模式與體系發展”上的講話，中國社會保障學會醫療保障專委會、中國社會保障學會養老服務分會主辦，廣州，2023 年3 月30 日。