環境約束、慈善組織異化與政府注意力轉移：一個政慈合作項目為何難以可持續？

楊永政

一、問題的提出

中國特色社會主義進入新時代以來，黨和政府努力推動國家治理體系和治理能力現代化，完善社會治理體系，打造共建共治共享的社會治理格局，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。在這樣的時代背景下，慈善組織的角色和作用得到了黨和政府的高度重視，包括政府購買服務在內的一系列政慈合作形式出現、發展并日益完善，對于促進第三次分配、推進共同富裕、完善社會治理起到了重要作用。因此，政慈合作的研究吸引了不少學者的興趣，學者們對于政府與慈善組織的互動合作關系也做出了卓越的學術貢獻。①敬乂嘉：《從購買服務到合作治理——政社合作的形態與發展》，《中國行政管理》2014 年第7 期；沈永東：《社會組織參與社會治理：理論與實踐》，浙江大學出版社，2023 年，第1-29 頁；朱健剛、陳安娜：《嵌入中的專業社會工作與街區權力關系——對一個政府購買服務項目的個案分析》，《社會學研究》2013 年第1 期。

本研究在現有文獻基礎上，聚焦于一種不同于政府購買服務方式的政慈合作形式，探究政慈合作的可持續性問題。具體而言，本研究構建了“宏觀環境-慈善組織行為-政府注意力分配”的三維分析框架，并以D 慈善組織與G 省M 縣合作開展的全國首個消除新發塵肺病試點縣創建工作（以下簡稱“M 計劃”）為個案，深入剖析了政慈合作形式的可持續性問題，包括該計劃如何順利開啟與有序運行，如何遭遇挫折與草草收場，以及為何難以可持續運轉。

二、文獻綜述與分析框架

（一）文獻綜述

對于我國政慈關系的研究，學術界經歷了從依托西方理論來理解到自發自覺發展本土理論來詮釋的過程。①Zhibin Zhang, Chao Guo, ＂Nonprof it-government Relations in Authoritarian China: A Review and Synthesis of the Chinese Literature,＂ Administration & Society, 2021, 53(1).在第一階段，學者們探討了公民社會、法團主義、“三失靈理論”（即政府失靈、市場失靈和志愿失靈）、政府與慈善組織關系模型等基于西方政治文化背景的理論體系在解釋中國政慈關系上的適用性，雖然能夠對于中國的政慈關系做出一定的解釋，但是解釋力度有限，并不能幫助我們完整把握我國政慈關系的現實。②顧昕、王旭：《從國家主義到法團主義——中國市場轉型過程中國家與專業團體關系演變》，《社會學研究》2005 年第2 期；詹少青、胡介塤：《西方政府-非營利組織關系理論綜述》，《外國經濟與管理》2005 年第9 期。因此在第二階段，學者們開始逐步擺脫西方理論的束縛，嘗試基于中國本土的實際提出一些更加有說服力的政慈關系理論，產生了較為豐碩的理論成果，如分類控制、行政吸納社會、嵌入型監管、非對稱依賴、非協調約束、調適性合作、共生型國家社會關系等。③康曉光、韓恒：《分類控制：當前中國大陸國家與社會關系研究》，《社會學研究》2005 年第6 期；康曉光、韓恒：《行政吸納社會——當前中國大陸國家與社會關系再研究》，《中國社會科學》2007 年第2 期；劉鵬：《從分類控制走向嵌入型監管：地方政府社會組織管理政策創新》，《中國人民大學學報》2011 年第5 期；宋道雷：《共生型國家社會關系：社會治理中的政社互動視角研究》，《馬克思主義與現實》2018 年第3 期；田凱：《非協調約束與組織運作》，《中國行政管理》2004 年第5 期；徐宇珊：《非對稱性依賴：中國基金會與政府關系研究》，《公共管理學報》2008 年第1 期；郁建興、沈永東：《調適性合作：十八大以來中國政府與社會組織關系的策略性變革》，《政治學研究》2017 年第3 期。

事實上，政府與慈善組織的關系可以呈現出多種不同的類型。如Young 認為政慈關系可以分為補充型、互補型、抗衡型三種，④Dennis Young, ＂Alternative Models of Government-nonprofit Sector Relations: Theoretical and International Perspectives,＂ Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 2000, 29(1).Najam 提出了合作型、沖突型、互補型、吸納型四種類型的政慈關系，⑤Adil Najam, ＂The Four-C's of Third Sector-Government Relations: Cooperation, Confrontation, Complementarity, and Co-optation,＂ Nonprofit Management and Leadership, 2000, 10(4).Coston 提出了由八種關系組成的連續譜，包括壓制、敵對、競爭、合約、第三方政府、協作、互補、合作等。⑥Jennifer Coston, ＂A Model and Typology of Government-NGO Relationships,＂ Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly,1998, 27(3).作為一種具有重要理論和現實意義的關系模式，政慈合作關系受到了我國學術界的廣泛關注，學者們圍繞政慈合作進行了較為豐富的理論闡釋與實證分析。與一般意義上的政慈關系存在多種不同類型一樣，即使僅關注政慈合作，其類型模式也是多種多樣的。Young 的三種政策關系類型中，補充型和互補型均屬于政慈合作關系的范疇，Najam 的四種政慈關系類型中，合作型和互補型都屬于政慈合作關系的范疇，Coston 的八種政慈關系類型中，合約、第三方政府、協作、互補、合作等五種本質上都在探討政慈合作關系。在國內，有的學者將其劃分為購買服務與合作治理兩種類型，有的學者將其劃分為政府購買公共服務與慈善組織參與治理兩種，還有的學者提出了更多更細的分類。①姜秀敏、王子豪：《“互依式”合作：“權責分配”視角下基層政社合作路徑研究》，《中共天津市委黨校學報》2022 年第6 期；敬乂嘉：《從購買服務到合作治理——政社合作的形態與發展》，《中國行政管理》2014 年第7 期。

政慈合作關系的各種類型中，政府購買服務是關注度極高的一個方面。從政府購買公共服務在我國試點開始，尤其是2013 年中央政府正式在全國推廣政府購買公共服務之后，相關領域成為了學術研究的高頻話題。②馬全中：《近年來政府向社會組織購買公共服務研究述評》，《社會主義研究》2016 年第2 期；王春婷：《政府購買公共服務研究綜述》，《社會主義研究》2012 年第2 期。現有研究主要關注政府購買公共服務的理論依據和典型模式，③蘇明等：《中國政府購買公共服務研究》，《財政研究》2010 年第1 期；楊寶：《政府購買公共服務模式的比較及解釋——一項制度轉型研究》，《中國行政管理》2011 年第3 期。探討政府購買公共服務的購買方式、購買內容、購買現狀、潛在問題與風險，④管兵、夏瑛：《政府購買服務的制度選擇及治理效果：項目制、單位制、混合制》，《管理世界》2016 年第8 期；周俊：《政府購買公共服務的風險及其防范》，《中國行政管理》2010 年第6 期。研究了政府購買公共服務的績效結果，以及對政府、慈善組織、社區等層面的影響，⑤管兵：《競爭性與反向嵌入性：政府購買服務與社會組織發展》，《公共管理學報》2015 年第3 期；楊寶：《嵌入結構、資源動員與項目執行效果——政府購買社會組織服務的案例比較研》，《公共管理學報》2018 年第3 期。應當說已經圍繞這一議題進行了全方位的探究，貢獻了豐富的理論和實證成果。在政府購買服務之外，政慈合作還表現出其他的形態，如慈善組織參與社會治理或合作治理。現有研究探討了慈善組織參與跨區域治理、社區治理、生態環境治理、公共服務治理等多領域的社會治理事業，并在參與社會治理中形成了不同于政府購買服務中的政慈關系。⑥韓兆柱、肖家杰：《國內合作治理研究：歷程、現狀與展望》，《學習論壇》2022 年第5 期。盡管聚焦于慈善組織參與社會治理或者說合作治理角度的政慈合作文獻在逐年增加，然而相較于海量的從政府購買公共服務角度研究政慈合作的文獻，總體而言還是比較少的，需要學者們在這個方面繼續耕耘。

更為重要的是，盡管學者們探討了政慈合作本身的理論基礎和制度模式，追問了政慈合作的動機與影響因素，解析了政慈合作的積極或消極影響，但這些分析大都是靜態的、截面的、短時期的，忽略了具有動態、追蹤、長時期性質的可持續性問題的探討。僅有的幾篇關于政慈合作的可持續性研究與政府購買服務有關，主要關注政府是否與同一家慈善組織建立持續性的購買服務關系。例如，周俊基于上海的案例分析發現關系信任、項目成效和政府介入是影響政府購買服務可持續的關鍵因素，⑦周俊：《公共服務購買中政府與社會組織合作的可持續性審視》，《理論探索》2019 年第6 期。李少惠、邢磊基于四川的資料分析發現資源獲取、項目成效、相關者收益、非正式關系是影響政府購買公共文化服務可持續的重要因素，⑧李少惠、邢磊：《公共文化服務購買中政府與社會組織合作的可持續性問題》，《圖書館論壇》2022 年第5 期。林民望、葉惠鈴基于深圳的案例分析識別出了政府購買服務可持續的三種路徑，即黨建引領型、資金輔助型和能力導向型。⑨林民望、葉惠鈴：《草根社會組織何以持續獲得政府購買服務——基于72 個案例的模糊集定性比較分析》，《中共福建省委黨校（福建行政學院）學報》2023 年第1 期。那么，作為政慈合作的另一種重要形式，慈善組織參與社會治理或者說合作治理的可持續性問題如何理解，其影響因素是什么，怎樣推進可持續的合作治理？現有文獻并沒有做出顯著的貢獻。

總之，一方面相較于政府購買公共服務，現有研究對于慈善組織參與社會治理等非政府購買公共服務的政慈合作關注度有待提升，另一方面相較于共時性的政慈合作分析，現有研究對于歷時性的政慈合作可持續性的研究還比較薄弱。因此，本研究聚焦于一種不同于政府購買服務形式的政慈合作項目，分析該項目如何順利開啟與有序運行，為何遭遇挫折與草草收場，并最終回答其為何難以可持續。

（二）分析框架

基于現有文獻，本研究構建了如圖1 所示的分析框架，用來解釋政慈合作的可持續性問題。我們認為，政慈合作項目是否具有可持續性取決于三個因素，即宏觀環境、慈善組織行為、政府注意力分配，三者的綜合作用共同影響了慈善組織能否可持續性地參與社會治理，共同影響了合作項目是持續推進還是走向終止。

圖1 “宏觀環境-慈善組織行為-政府注意力分配”三維分析框架

第一，政府與慈善組織都不是存在于真空之中，政慈合作不可避免的會受到外部環境的影響，因而宏觀環境是考慮政慈合作項目可持續性的首要因素。管理學的權變理論、組織的開放系統觀、群落生態理論、社會學新制度主義、社會起源理論等，盡管由不同領域的學者提出、有不同的應用范圍，但其共性在于都將宏觀環境納入了分析模型中，重視宏觀環境對于分析主體的潛在影響。在本研究中，我們認為制度環境和社會環境是宏觀環境的兩個方面，對于政慈合作的可持續性會產生較為明顯的影響。其中，制度環境指有利或不利的法律法規政策環境，有利的制度環境會產生積極的促進作用，推動政慈合作行穩致遠，相反不利的制度環境則帶來負面的抑制作用，阻礙政慈合作順利推進；社會環境即是催生或抑制政慈合作的社會問題，在本研究中指本地區塵肺病和塵肺病人的整體狀況，問題較為嚴重則會催生政慈合作共同推動問題的解決，問題較輕則會降低政慈合作項目持續推進的意義，甚至導致項目中斷。

第二，作為政慈合作的主體之一，慈善組織自身的行為必然也會對政慈合作的可持續產生影響。慈善組織管理是一個系統的、繁復的領域，包括使命管理、戰略管理、財務管理、人力資源管理、項目管理、績效管理等諸多層面，圍繞這些不同層面管理所展示出的行為不僅對于慈善組織自身的生存與發展至關重要，而且對于政府購買慈善組織服務、慈善組織參與社會治理等政慈合作的成功與否也起到了不可忽視的作用。本研究重點關注慈善組織在使命管理、財務管理、人力資源管理三個方面的管理行為，探究慈善組織的使命管理、財務管理、人力資源管理行為是如何影響政慈合作的可持續性的。所謂使命管理，即慈善組織對于自己存在和發展的使命、愿景、價值的管理行為，關注某個慈善組織為什么而存在；財務管理即慈善組織對于組織內的資金收入的獲得、保管、投資、支出的管理行為，關注的是慈善組織存在和發展的物質基礎；人力資源管理即慈善組織對于組織內的專職工作人員和志愿者等主要的人事力量的招募、維持、晉升、解聘等方面的管理行為，關注的是慈善組織存在和發展的人力基礎。

第三，在我國政府權力較大的背景下，政府在政慈合作中的角色和作用也不容忽視，政府注意力分配成為探究政慈合作可持續性必不可少的一環。所謂政府注意力分配是指面對多元復雜信息的背景和有限理性的束縛下，政府官員無法做到對于所有事情并行處理，而需要基于選擇性認知作出差別化處理。①孫柏瑛、周保民：《政府注意力分配研究述評：理論溯源、現狀及展望》，《公共管理與政策評論》2022 年第5 期。心理學、組織學、政策科學等都對政府注意力分配問題進行了研究，學者將相關研究劃分為政策、組織、個體三個層次。②孫柏瑛、周保民：《政府注意力分配研究述評：理論溯源、現狀及展望》，《公共管理與政策評論》2022 年第5 期。政府注意力分配已經被用于分析基本公共服務、政府網站建設、老齡事業發展、社會保障、鄉村振興等問題，③彭小兵、彭洋：《鄉村振興中地方政府的注意力配置差異與治理邏輯研究——基于410 份政策文本的扎根分析》，《中國行政管理》2022 年第9 期；譚海波等：《技術管理能力、注意力分配與地方政府網站建設——一項基于TOE 框架的組態分析》，《管理世界》2019 年第9 期；文宏：《中國政府推進基本公共服務的注意力測量——基于中央政府工作報告（1954—2013）的文本分析》，《吉林大學社會科學學報》2014 年第2 期。研究發現政府注意力分配會影響到政策執行波動、“接訴即辦”滿意度、政務微博績效等。④樊博、顧恒軒：《政府資源基礎、注意力分配與政務微博績效》，《公共管理與政策評論》2023 年第3 期；翟文康等：《注意力分配、制度設計與平臺型組織驅動的公共價值創造——基于北京市大興區“接訴即辦”的數據分析》，《電子政務》2021 年第5 期。基于此，本研究認為政府對政慈合作項目的注意力傾斜或轉移會對該項目的可持續性產生重大影響。

宏觀環境、慈善組織行為、政府注意力分配構成的三維分析框架，可有助于對政慈合作的可持續性問題進行較為系統、全面的分析。接下來本文將利用所構建的分析框架，結合M 計劃，分析這一政慈合作項目為何難以可持續。

三、案例簡述

D 慈善組織創始于2011 年6 月15 日，最初為著名記者W 先生聯合中華社會救助基金會共同發起的尋救塵肺病農民兄弟大行動，發展至今由四個主體構成，運作較為成熟。D 慈善組織是全國少有的專門進行塵肺病農民工及其家庭救助，并希望推動政策改變進而在全國徹底消滅塵肺病的慈善組織，遵循“扶助塵肺家庭，消除粉塵危害”的使命和“天下無塵，自由呼吸”的愿景，該慈善組織制定了明確的中長期規劃，已經發展成為全國知名度較高、影響力較廣的慈善組織。

為了實現自身的使命愿景，D 慈善組織積極與地方政府合作，開展了各種救助塵肺病人及其家庭、減少乃至消滅塵肺病的活動，本研究關注的M 計劃便是其中較為典型的一個案例。M 計劃的目標是用五年時間（2016—2020 年），把G 省M 縣打造成中國第一個消除新發塵肺病試點縣，具體分解為四項任務。一是全面展開預防宣傳，讓塵肺病在全縣實現家喻戶曉；二是讓全縣所有涉塵企業防護全面達標；三是所有涉塵企業實現職工健康防護，全面建立職業健康檔案；四是讓全縣所有塵肺病農民得到妥善救治。其中，任務一和四主要由D 慈善組織執行，任務二和三主要由M 縣政府執行。表1 列出了M 計劃進程中的一些重大事件。該計劃在各種因素作用下順利開啟，并在前期有序推進，但是在之后便遭遇了挫折，推進中問題重重，以至于最后草草收場。雖然D 慈善組織的官方報告中總結道，該計劃基本上實現了預定目標，但是這種目標實現的過程并不順利，而且五年時間到期后，該計劃并沒有繼續簽約進行，也沒有如計劃開始時所設想的推廣到全國其他縣市，可謂是不了了之，沒有實現政慈合作的可持續。

表1 M 計劃重大事件

筆者長期關注D 慈善組織，與該組織成員建立了較為緊密的聯系，能夠獲得關于M 計劃的詳細內部資料，這為本研究提供了豐富的資料支撐。本研究將與M 計劃相關的上百份一手資料分為如下幾類：從D 慈善組織的角度，包括與M 計劃有關的工作總結、會議紀要、資金收支、組織架構；從M 縣政府角度，包括與M 計劃有關的工作文件、會議紀要、官員記錄等。在對資料進行系統整理和分析的基礎上，本研究剖析了M 計劃為何難以實現可持續。

四、個案分析：M 計劃如何順利開啟與有序運行

（一）環境賦能

M 計劃之所以能夠順利開啟和有序運行，一個基本的條件在于有利的宏觀環境，包括社會環境和制度環境都起到了重要的賦能作用。社會環境的賦能作用主要體現在M 縣塵肺病問題的嚴重性。M 縣位于G 省北部的Z 市，是一個勞務輸出大縣，每年大約有8 萬左右的勞動力外出務工，但是許多勞動者缺乏自我保護意識，沒有和用工單位簽訂勞動合同或者用工單位不愿意簽署勞動合同，而且在工作場所缺乏有效的職業防護，因此很多人罹患塵肺病，給自己、家人和社會帶來沉重的經濟負擔。正如Z 市安監局T 副局長在一篇調研文章中提到的關于M 縣X 鄉的一個例子：“在2001 年前后，先后有二百余人到F 省從事石英加工，當時都是簡單的家庭作坊式作業，2003 年就發現有民工身體不適，并有人不斷因呼吸困難而死亡，此事引起了鎮、縣、市政府的高度重視，便向省政府報告，因事涉G 和F 兩省，此事上報至國務院，時任國務院總理溫家寶在內參上簽署了意見。”雖然此事最終得到了較為穩妥的解決，但是這個例子反映出M 縣的塵肺非常嚴重，促使地方政府不得不想辦法予以應對，尋找合適的慈善組織建立政慈合作關系共同處理，便成為一種可能有效的解決方案，這為M 計劃的誕生提供了現實基礎。

制度環境的賦能作用主要體現在法律法規對于安監部門職能的規范。職業衛生監管及塵肺病治理的根源在于企業監管，在相當長的時期內，這一監管職責是交給國家安全生產監督管理總局及地方安監局，安監局歷經長期發展形成了安全生產與職業健康一體化監管執法制度，建立了龐大完備的職業衛生監管專職人員隊伍，具有安全生產考核、巡查和黑名單等強有力手段。換言之，在塵肺病治理中，安監部門是可以發揮重大作用的，這為政慈合作的M 計劃提供了堅實的制度基礎，因為M 計劃四項具體任務中的兩項涉及企業監管，需要安監部門發揮作用。事實上，在M 計劃的推動中，Z 市安監局T 副局長起到了重要作用，另一位關鍵人物即時任M 縣L 縣長曾擔任Z 市安監局局長，國家法律法規對于安監部門職能的設定和權力的行使使得M 縣與D 慈善組織合作開展M 計劃成為了可能。

（二）慈善組織在場

M計劃能夠順利開啟和有序運行的另一個原因在于D慈善組織的重要作用，這里從使命管理、財務管理、人力資源管理三個方面進行闡述。從使命管理的角度來看，D 慈善組織自誕生之日起，就踐行著“扶助塵肺家庭，消除粉塵危害”的使命、“天下無塵，自由呼吸”的愿景、“守護生命尊嚴”的價值觀、“對生命的敬畏與熱愛，對苦難的不忍與痛心”的信念、“能救一個是一個，能幫一點是一點”的口號，在救助幫扶塵肺病人及其家庭、推動完善塵肺病防治政策等方面默默耕耘奉獻，這為D 慈善組織贏得了較高的聲譽和較好的口碑。因而當M 縣地方政府試圖在塵肺病防治方面發力時，很自然地就想到了D 慈善組織，很愿意與其建立良好的合作關系，進而才有了D 慈善組織與M 縣合作的M 計劃。D 慈善組織的高聲譽和好口碑是M 計劃順利開啟和有序推進的重要推動力。

從財務管理的角度來看，盡管無法與大型慈善組織的資產收入相提并論，但是D 慈善組織還是有多樣的途徑獲得足夠的資金收入。正如M 計劃五年實施方案中所披露的，D 慈善組織參與M 計劃的資金來源主要有四種：一是在M 縣募集到的善款大約200 萬元，二是M 縣與D 慈善組織聯手在Z 市范圍募集資金，每年大約100 萬元，三是M 縣政府有關消除新發塵肺病試點項目中用于購買社會服務的部分預算資金，四是整合外地與外界的資源。M 計劃并不是純粹意義上的政府購買慈善組織服務的項目，更像是一種慈善組織參與的合作治理，在這一政慈合作關系中，M 縣政府所能提供的財務資源有限，更多需要依靠D 慈善組織自己的資源獲取能力。顯然，D 慈善組織較強的資金收入獲取能力是M 計劃能夠順利開啟和有序推進的物質基礎。

從人力資源管理的角度，D 慈善組織主要通過三個方面實現對專職人員和志愿者的有效管理。第一，D 慈善組織成立了M 計劃的創建工作小組，由D 慈善組織創始人W 先生親自任組長，其他一些在D 慈善組織擔任領導職務的專職工作人員也參與其中，并在M 縣當地配備一個專員。第二，為保障工作的順利推進，D 慈善組織成立了專門的工作站，并設立相應的職能部門，包括由救命、助學、助困、救心、康復、創業、制氧機七個板塊構成的救援部，負責預防宣傳工作的宣傳部，尋找更多資源配合項目實施的合作發展部，收集處理分析資料的政策研究部，進行志愿者招募培訓維護管理的志愿者部，對于各類人員依照職能進行了分工。第三，組建了當地志愿者團隊，每個行政村至少有一名D 慈善組織的志愿者，每個鄉鎮要選出3 名志愿者骨干，縣政府主要職能部門各出2 名志愿者加入志愿者團隊，發動M 縣內涉塵企業的負責人及負責職業衛生工作的專職人員加入志愿者團隊；同時，建立了一整套志愿者團隊管理的規章制度，如志愿者培訓、工作會議、考核獎勵等。D 慈善組織在人力資源管理方面的專業性是M 計劃政慈合作能夠開展的人力基礎。

（三）政府注意力傾斜

M 計劃能夠順利開啟和有序推進的一個直接原因在于地方政府官員注意力在塵肺病問題上的傾斜。這首先體現在Z 市安監局T 副局長身上，一方面，由于他長期分管公共衛生和職業病防治，希望可以把塵肺病防治工作做好；另一方面，由于其強烈的底層情懷，一直想為底層老百姓做點實事。這兩點在其撰寫的調研報告《矽肺之殤》中體現得淋漓盡致。在職責所在和情感所系的雙重驅動下，T 副局長聯系了D 慈善組織，希望謀求合作共同解決塵肺病防治問題。政府官員的注意力在塵肺病問題上的傾斜，還體現在M 縣L 縣長身上。L 縣長曾擔任Z 市安監局長，以往的安監局工作經歷，尤其是目睹過塵肺農民痛苦境遇，都使得L 縣長對于塵肺病問題格外重視。作為一縣的行政長官，L 縣長要處理本縣各個方面的工作，但對于塵肺病防治問題的重視程度并沒有衰減。L 縣長親自擔任M 計劃啟動儀式執行工作領導小組組長，多次參與該計劃相關的研討會、論證會，尤其是在2016 年5 月4 日M 計劃的執行方案協商會上，L 縣長明確表態：“未來五年在M 縣消除新發塵肺病，事關廣大人民群眾的生命安全，對這一計劃的實施，M 縣責無旁貸，義無反顧。我們將攜手D 慈善組織堅定地走到底！”L 縣長在M 計劃中的一系列表態和行動顯示了其對于塵肺病問題的特別關注。政府官員注意力向塵肺病問題傾斜還體現在其他很多方面，如M 縣副縣長、各鄉鎮領導、安監部門工作人員都親自走上街頭參與D 慈善組織的塵肺病防治宣傳活動，又如在Z 市安監局T 副局長的引薦下，原政策法規科Z 科長加入D 慈善組織，擔任D 慈善組織專門工作站的站長。盡管形式各異，但是這些地方政府官員都以實際行動表達了對于塵肺病問題的特別關注，政府注意力在這一問題上的傾斜加速了M 計劃的順利開啟，也為其有序推進掃除了障礙。

五、個案分析：M 計劃如何遭遇挫折與草草收場

（一）環境約束

M 計劃順利開啟和有序推進維持了一段時間，但并沒有一直順暢進行下去，不久之后就遭遇了挫折和危機，以至于最后草草收場和不了了之。M 計劃遭遇挫折和草草收場的首要原因在于宏觀環境的變化，包括社會環境和制度環境都起到了約束和限制作用。社會環境方面，經過M 計劃的推進，M 縣的塵肺病救治和宣傳工作都取得了不錯的成績。比如M 計劃總結資料顯示，在計劃開始的兩年后，M 縣登記在冊的塵肺病患者有170 人，縣人民政府聯合D 慈善組織醫療救治51 人，發放制氧機19 人，支助塵肺家庭子女44 人，全體患者都得到有效救治。又如資料顯示對于涉塵企業員工調查發現，員工對塵肺病知曉率為98.5%，對塵肺病的特點了解的占78%，了解塵肺病救治途徑占的96.3%，對粉塵危害的知曉率占99%，對塵肺病宣傳廣告知曉率為99%；對于796 位普通居民的調查發現，社會公眾對塵肺病知曉率為68.9%，對塵肺病的特點及救治途徑了解比例為52.2%，塵肺病宣傳廣告知曉率為68.1%。無論是塵肺病救助還是塵肺病宣傳，M 計劃兩年多的工作卓有成效，這是對M 計劃前期工作的最好肯定。但是這種積極的改變，在贏得社會廣泛贊譽的同時，卻帶來了一個顯著的負面后果，客觀上導致地方官員認為M 計劃繼續推行的必要性降低了，該計劃遭遇的危機初露端倪。

真正使得M 計劃遭遇挫折的重大環境約束還在于制度環境的改變。2018 年十三屆全國人大通過了國家機構改革方案，組建了國家衛生健康委員會，把原國家安全生產監督管理總局的職業安全健康監管職責整合到國家衛生健康委員會，國家衛生健康委員會新增職業健康司，其主要職責是擬訂職業衛生、放射衛生相關政策、標準并組織實施；開展重點職業病監測、專項調查、職業健康風險評估和職業人群健康管理工作；協調開展職業病防治工作。同年12 月，《職業病防治法》進行修訂，刪除了安全生產監督管理部門的監管職責。一方面，國家職業衛生監管職責的劃轉意味著對職業衛生監管體制的全新調整，本質上體現了政府對我國職業衛生監管體系逐步完善、監管責任落實到位的追求；但另一方面，在具體執行過程中，兩方職責對接存在障礙，對接責任部門配備人員、編制、資源等未能及時到位，再加上職業衛生健康防控的監督權與執法權分離，導致塵肺病職業防治工作進程的弱化甚至停滯。受全國性調整的影響，Z 市安監局對此無法發力，M 縣許多相關部門處于觀望狀態，M 計劃不得不陷入停滯僵局。

（二）慈善組織異化

D 慈善組織作為M 計劃中與政府合作的重要慈善組織，其使命管理、財務管理、人力資源管理等方面均出現了一定的問題，這也是M 計劃遭遇挫折與草草收場不可忽視的原因。使命管理方面，如前所述，D 慈善組織從成立開始就一直關注塵肺病問題，希望可以救助幫扶塵肺病人，推動塵肺病防治政策完善，因此宣傳工作成為M 計劃的重要一環。D 慈善組織制定了廣告進村傳播方案，主要以市區廣告牌宣傳、城區墻體廣告、鄉鎮墻體廣告三種形式進行，在M 縣及所轄15 個鄉鎮全面鋪開，在M 縣城主路、高速公路及鄉鎮景區逐步落地，實現了普及塵肺病科普常識、讓更多民眾了解塵肺病的宣傳目標。然而，醒目的廣告牌卻引發了省市級領導對M 計劃宣傳目的的誤解，認為M 計劃的施行恰與塵肺病防治背道而馳，對M 縣以“改善農村人居環境，建設美麗鄉村典范”為主題，整縣推進農村人居環境改善、打造生態縣城的工作造成了不良影響。換句話說，D 慈善組織關注的議題特殊性和宣傳策略的使用與地方政府和領導的執政思路產生了張力和沖突，導致了M 計劃遭遇挫折。

財務管理方面，針對D 慈善組織涉嫌接收境外資金的流言蜚語廣為流傳，也對D 慈善組織推進M 計劃造成了負面的影響。面對著日益嚴峻的國際形勢，我國全方位加強了對于國家安全的重視程度，2016 年出臺的《境外非政府組織境內活動管理法》一方面對于許多服務于我國經濟社會發展的境外非政府組織在境內的活動提供了保障和促進措施，另一方面也對于不少境外非政府組織在境內可能從事危害國家安全和社會利益的行為予以高度警惕。D 慈善組織被傳接收境外資金，人們自然而然聯想到其可能按照境外勢力的要求從事一些危害國家利益的行為，這對純粹獨立運作的慈善組織尚不可接受，對于正在與地方政府進行合作的D 慈善組織來說更是雪上加霜，因為地方政府在壓力型體制和維穩思路指導下，對于境外勢力包括提供資金支持在內的任何行為都會高度警惕和提防。因而，D 慈善組織涉嫌接收境外資金的流言蜚語廣為流傳也就成為了阻礙M 計劃推行的制約因素。

人力資源管理方面，整個M 計劃推行的過程中，D 慈善組織專門工作站內部的員工管理問題叢生，以至于D 慈善組織總部發布了專門的針對工作站人事問題的通知和聲明。在這些通知和聲明中，D 慈善組織總部提到工作站出現“個別人無視組織規范的問題”，提到一次次出現的人事問題“造成內部不團結，同事之間關系緊張，到了又一次威脅正常開展工作的地步”，并明確指出因工作站的人事問題，M 計劃多次出現波折，嚴重影響了項目的開展，因此建議“所有專職以開展工作為重，首要的是內部的團結”。在計劃推進中D 慈善組織內部人力資源管理問題之嚴重可見一斑。人力資源管理問題的另一方面體現就是影視女明星Y 某的加入。作為一個草根公益組織，D 慈善組織希望能夠獲得更為廣泛的關注，影視明星作為志愿者加入組織無疑可以為提高D 慈善組織的知名度和影響力添磚加瓦，可以提高全社會對于塵肺病問題的關注程度。然而另一方面，影視女明星Y 某加入D 慈善組織在產生積極影響力的同時，也由于自身宗教信仰、境外背景、參與活動過程中的不當言行等問題，對D 慈善組織的聲譽產生了一定的負面后果，自然也降低了地方政府與D 組織合作的積極性。

可以看出，該部分的慈善組織異化本質上包括兩個方面：一是人力資源管理方面，D 慈善組織確實存在專職員工和志愿者管理方面的問題；二是在使命管理和財務管理方面，由于自身關注的議題和資金來源被作出了不恰當的解讀，從負面視角進行了社會建構，給D 慈善組織帶來了嚴重的危機，這實際上屬于“被異化”。從結果的角度來說，無論是異化還是被異化，客觀上都降低了D 慈善組織在M 縣政府官員心中的形象和口碑，影響到他們對于繼續開展M 計劃的意愿。

（三）政府注意力轉移

除了環境約束和慈善組織異化，造成M 計劃遭遇挫折和草草收場的另一關鍵維度是政府注意力的轉移。M 計劃能夠順利開啟和有序推進，離不開當時在任的M 縣L 縣長，曾經在安監局的工作經歷和對于塵肺病問題的接觸，使得L 縣長對于塵肺病問題有著特別的關注。但是公開資料顯示，L 縣長2021 年4 月份開始不再擔任M 縣縣長職務，主政M 縣的變成了另外一位縣長，其施政的側重點并不在于塵肺病問題上，政府官員的注意力發生了較大的轉移，直接導致M 計劃草草收場，沒有繼續在M 縣推行下去。可見，政府注意力分配不僅影響前文提及的政策執行波動、“接訴即辦”滿意度、政務微博績效等議題，也會影響到政慈合作項目的持續推進。

基于前文提出的三維分析框架，本研究詳細探討了M 計劃沒有能夠實現可持續的主要原因，表2 總結了M 計劃從順利開啟與有序運行到遭遇挫折和草草收場的具體原因。可以看出，在宏觀環境、慈善組織行為、政府注意力分配三個維度均發生變化的情況下，M 計劃走向危機和停滯是必然的結果。

表2 M 計劃從順利開啟到草草收場

六、結論與討論

政慈合作研究具有極強的理論意義和實踐價值。本研究構建了“宏觀環境—慈善組織行為—政府注意力分配”三維分析框架，并以D 慈善組織與G 省M 縣合作開展的全國首個消除新發塵肺病試點縣創建工作的M 計劃為個案，深入剖析了這一不同于傳統的政府購買服務方式的政慈合作的可持續性問題，回答了該計劃如何順利開啟與有序運行，如何遭遇挫折與草草收場，以及為何難以可持續運轉。研究發現，宏觀環境方面的從環境賦能到環境約束，慈善組織行為方面的從慈善組織在場到慈善組織異化，政府注意力分配方面的從政府注意力傾斜到政府注意力轉移，這三個層面的變化共同作用于M 計劃，導致這一初衷良好、目標宏偉的政慈合作計劃雖然經歷了順利開啟與有序運行的前幾年，卻在之后頻頻遭遇挫折和危機，并在五年后草草結束，沒有在M 縣繼續推行下去，更沒有實現向全國其他縣市推廣的雄心壯志。

本研究從兩個方面對現有學術研究作出了貢獻。第一，關注了一種不同于政府購買服務的政慈合作方式的可持續性問題。政慈合作形式多樣，大量文獻集中在政府購買慈善組織服務方面，對于其他類型如合作治理型政慈合作關系關注相對較少；且無論哪種類型的政慈合作，大量文獻集中在短時期的、共時性的探討，對于長時期的、歷時性的政慈合作可持續性問題的探討較少。本研究在現有文獻之不足的基礎上，通過一個典型案例，深入剖析了不同于政府購買慈善組織服務的政慈合作方式的可持續性問題，具體來說就是探尋M計劃沒有實現可持續運行的原因和機制，豐富了現有的政慈合作乃至整個政慈關系的研究。第二，基于現有文獻構建了“宏觀環境—慈善組織行為—政府注意力分配”三維分析框架，并以M 計劃為個案進行了檢驗。本研究所構建的三維分析框架與“結構—行為”的邏輯思路一致，宏觀環境即為結構因素，慈善組織行為和政府注意力分配即為主體的行為因素，因而有著明確的理論基礎；同時，三維分析框架又是全面的、系統的，本身包含了政慈關系的不同側面，每個維度又由不同的子維度構成，能夠有助于我們更好地認識政慈合作、政慈關系問題。該框架在本研究的M 計劃中得到了驗證，未來可以應用于更多的領域進行驗證和完善。

更為重要的是，本研究具有重要的實踐意義。政慈合作有利于政府職能轉變和服務型政府建設，有利于慈善組織發展和公益慈善事業的發展，有利于推進第三次分配、促進共同富裕、提高國家治理體系和治理能力的現代化。因而，政慈合作是一種極具吸引力的發展路徑，未來的政慈合作方式會越來越豐富，政慈合作的領域會越來越寬廣。在此背景下，研究政慈合作的可持續性問題，學習現有經驗，汲取已有教訓，推動政慈合作項目計劃可持續發展，是重要且必要的。本研究的分析對于未來的政慈合作可持續至少有以下幾點啟示。第一，積極應對宏觀環境的變化，如有可能努力創造有利的宏觀環境。政慈合作離不開特定的宏觀環境的影響，這種影響可能是有利的，也可能是不利的，對于前者應當抓住機遇積極開展政慈合作，對于后者則要積極應對努力將不利影響降到最低。同時，慈善組織和政府也不是被動地接受環境的影響，可以發揮主觀能動性，推動制度環境完善，努力創造有利的宏觀環境。第二，慈善組織自身要推廣最佳實踐、修正不當行為、努力提升優化。慈善組織是政慈合作可持續推進的重要推動者，其自身的使命管理、財務管理、人力資源管理等行為對于政慈合作的前途產生著至關重要的影響，如果慈善組織自身行為都存在較大的偏差和問題，那么政慈合作便沒有了存在的必要。因此推進政慈合作可持續對于慈善組織的基本要求就是將積極行為堅持和發揚、將不當行為減少和消除、不斷地努力提升優化自身的行為。第三，采取有效措施將政府注意力向政慈合作方向引導。在政慈合作中，政府的角色和作用不容忽視，尤其是在我國這樣一個強政府的社會中，政慈合作能否開始和延續很多時候是由政府最終決定的。因此，能夠爭取政府注意力向某一政慈合作項目的傾斜，對于政慈合作的可持續性發展很關鍵。慈善組織和社會各界應當努力挖掘影響政府注意力分配的因素，并采取各種措施提高政府官員、政府行為、政府政策對于政慈合作的注意力程度，進而提升政慈合作的可持續性。