福利錯位：我國縣域普惠養老政策的實踐偏差及其解釋

李沁怡

一、問題的提出與研究思路

當前，我國人口老齡化態勢嚴峻，“未富先老”是全社會面臨的主要挑戰。根據第七次全國人口普查的數據，目前我國60 歲以上的老年人口已達到2.64 億，占總人口的18.7%；其中65 歲及以上人口達到1.9 億人，占13.50%。與2010 年第六次全國人口普查相比，60 歲及以上人口的比重上升5.44 個百分點，65 歲及以上人口的比重上升4.63 個百分點。①國家統計局：《第七次全國人口普查公報》，國家統計局官網：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817181.html，2021 年5 月11 日。人口老齡化形勢的快速變動，帶來了不斷增長的養老服務需求。滿足老年人多樣化、多層次的養老服務需求，積極應對人口老齡化格局，是新時期我國養老服務體系建設的關鍵。

養老服務體系的建設包括擴大養老服務供給、健全老年健康支撐體系、發展為老服務產業等多個方面，涉及不同老年群體多樣化的養老需求。其中，針對不同群體多樣化的養老服務需求，養老服務體系的建設可以分為基本養老服務體系的建設與普惠養老服務體系的建設兩個主要部分。我國當前在基本養老服務體系建設方面已經取得了長足的進步，但針對普通老年人的普惠型養老服務尚處于起步階段。當前，普惠養老服務體系的建設是我國老齡事業和養老服務體系發展的重要任務。為了完善普惠養老服務的堅實基礎，2021 年12 月國務院印發的《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》指出：“大力發展普惠型養老服務，充分調動社會力量積極性，為人民群眾提供方便可及、價格可負擔、質量有保障的養老服務?！雹賴鴦赵海骸丁笆奈濉眹依淆g事業發展和養老服務體系規劃》，中國政府網：http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-02/21/content_5674844.htm，2021 年12 月30 日。

普惠養老服務是指在基本養老服務以外，以全體老年人為對象，以多樣化服務供給為手段，旨在改善老年人生活水平、提高老年人生活質量的服務。普惠養老政策是在“適度普惠型”福利模式主導之下的相關制度安排。我國原有的社會福利制度屬于補缺型，主要針對特殊困難群體。②鄭立羽：《適度普惠型養老體系的構建——以福建省養老體制為例》，《福建醫科大學學報（社會科學版）》2011 年第12 期。補缺型社會福利具有很強的選擇性特征，城鄉二元的福利差距十分明顯。2007 年，國家民政部提出從“補缺型”社會福利模式邁向“適度普惠型”社會福利模式，并提出建立“適度普惠型”社會福利制度的設想?！斑m度普惠型”社會福利涵蓋全體居民基本生活的主要方面，③王思斌：《我國適度普惠型社會福利制度的建構》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》2009 年第3 期。如失業保險、貧困救助、醫療保險、住房保障以及老人、殘障服務等。作為適度普惠型社會福利改革的先行區，普惠養老政策的實施旨在將養老服務的供給范圍從城市向農村延伸，服務對象從“三無”老人和“五保”老人向全體老年人拓展，最終實現養老服務供給的均衡化、多樣化。

然而，在實地調研中發現，在普惠養老的政策實踐中，出現國家不斷增加公共資源投入而老年人的福利狀態并未同步改善的悖論，即“普惠養老不普惠”的實踐悖論。當下，普惠養老服務體系建設普遍存在著供需失衡、資源錯配等問題，影響了普惠養老政策的實踐效果。我國絕大多數縣域仍然是吃飯財政，全縣財政收支平衡存在困難。對于當前我國縣域政府而言，問題的關鍵在于如何在財政有限的情況下，低成本、高福利地完成普惠養老服務體系建設。因此，對普惠養老服務體系構建的政策實踐困境與形成機制進行反思，有助于在財政資源有限的前提下實現養老資源的更優配置。

既有研究對養老服務體系的實踐偏差的解釋主要有以下兩個視角：一是從制度建設的視角出發，強調養老服務體系建設的不完善。這類從養老服務體系的構成要素出發，在責任主體、④付誠、王一：《政府與市場的雙向增權——社會化養老服務的合作邏輯》，《吉林大學社會科學學報》2010 年第5 期；唐健、彭鋼：《從模糊失衡到多元均衡：福利多元主義視域下農村社會化養老主體責任反思與重構》，《農村經濟》2020 年第8 期。服務模式、⑤吳玉韶：《養老服務熱中的冷思考》，《北京社會科學》2014 年第1 期。供需結構⑥趙一紅、聶倩：《供需與結構：中國社會養老服務體系建構的邏輯——基于六城市養老機構的實證調查》，《社會學研究》2022 年第6 期。等層面反思養老服務體系構建中所存在的制度漏洞。二是從治理技術的角度，強調政府內部養老服務視角的央地差異，將中央層面的政策規劃與地方政府執行方向之間的偏差視作養老服務領域實踐困境的主要源頭。⑦王迪、楊穩璽：《“脫嵌”與“根植”：養老服務與日常生活的兩種關系》，《社會發展研究》2021 年第4 期。制度建設與治理技術的視角均有一定的解釋力，但其尚不能充分地解釋養老服務體系建設出現的實踐困境。首先，制度建設的視角將養老服務體系作為一個總體的研究對象，忽略了養老服務體系作為一個多層次的復雜系統，兜底型和普惠型養老服務體系共存、交錯，分別旨在滿足不同層次、不同類型的養老服務需求。因此，對于養老服務體系的研究不能一概而論，而應該深入復雜系統內部探究其實際的運作邏輯。其次，治理技術的視角看到了政府與市場互動過程中所產生的養老服務體系“脫嵌”問題，因此提出養老服務體系建設應當回歸老年人的生活情境。但這一分析過于泛化，養老服務體系建設有明確的倫理傾向，治理技術只是實現分配的手段，未根本觸及到養老資源如何分配、分配給誰、分配多少這些根本性的價值與利益問題。

本文以普惠養老的政策實踐為研究對象，聚焦于縣域政府與市場主體參與普惠養老服務的實踐過程，透視普惠養老政策實踐的制度偏差及形成機制。本文采用質性研究方法，在2021年9 月，筆者與所在團隊通過實地調研和半結構式訪談了解我國湖北、湖南、河南3 省9 個縣的普惠養老服務需求與供給現狀?；趶V泛的調研實踐和對制度規范的分析，本文試圖回答以下三個問題：其一，普惠養老政策的制定定位與設定目的，即考察普惠養老的價值目標與運行規范；其二，普惠養老的政策實踐出現了什么樣的偏差，即呈現普惠養老服務體系建設的實踐狀況；其三，普惠養老實踐偏差的形成機制，即考察養老保障資源無法轉換為實際效益的根本原因。基于對以上問題的分析，本文試圖回答普惠養老制度將走向何處的問題，即尋找養老保障資源轉化與養老服務體系建設的有效路徑，為國家政策的調整提供基礎。

二、應惠盡惠：普惠養老政策的制度定位

討論普惠養老服務體系建設的制度偏差，首先要明確普惠養老政策的制度定位。對于普惠養老政策而言，把握其制度定位要從兩個方面入手：首先，普惠型養老制度是我國建立“適度普惠型”社會福利制度的重要組成部分，①代恒猛：《從“補缺型”到適度“普惠型”——社會轉型與我國社會福利的目標定位》，《當代世界與社會主義》2009 年第2 期；景天魁、畢天云：《建設具有中國特色的福利社會》，《人民論壇》2009 年第20 期。強調社會權利角度下福利的“普惠性”與現實需要和供給角度下福利的“適度性”。其次，養老保障體系是一個多層次的復雜系統，②董克用、孫博：《從多層次到多支柱：養老保障體系改革再思考》，《公共管理學報》2011 年第1 期；鄭功成：《多層次社會保障體系建設：現狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019 年第1 期。普惠養老服務體系的構建是我國當前養老政策的一項重要內容，其構建與發展應從屬于國家社會保障體系與老齡事業發展的總體性規劃。

（一）普遍公平：普惠養老的價值規范

普惠養老政策是一項以提高全體老年人生活質量為目標的社會福利制度，它以“普遍公平”為根本價值準則，能否維護公平是衡量養老服務是否普惠的根本評判標準。③許加明：《適度“普惠型”養老服務體系的構建研究》，《社會福利（理論版）》2018 年第11 期。

普惠養老服務體系是在“適度普惠型”福利模式主導之下的養老服務體系?！斑m度普惠型”福利制度指的是政府和社會基于我國經濟、文化、歷史與社會背景而向城鄉居民提供的由城鄉居民共同和普遍享受的一種“廣覆蓋、適度性”的社會福利制度。④張映芹：《構建中國特色普惠型社會福利制度的基礎與路徑選擇》，《思想戰線》2010 年第5 期。相應地，作為普惠型社會福利制度的重要組成部分，普惠型養老服務的核心是實現普通老年人養老服務的應惠盡惠，將可及的養老服務惠及最大多數的老年人。普惠型養老服務的“適度性”意味著普惠的程度應與當地經濟發展水平和財政收入狀況相適應。①李學斌：《社會福利社會化政策的反思——以養老服務為例》，《社會工作》2009 年第5 期。而其“普遍性”則應體現在兩個方面：一是福利覆蓋范圍的擴展。福利對象由小部分特定老年人逐步向更大的群體乃至全體老年人拓展。二是促進機會均等。機會均等不是簡單的平均化，而是強調全體老年人都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務。

在這一過程中，普惠養老服務建設需要平衡兩個問題：一是養老服務區域之間不平衡的問題。在經濟發展水平較高的地區，老年人的社會保障水平、所享受的社會服務和醫療服務等也相對較高，老年人的經濟狀況、健康狀況也相對較好。從總體上講，生活在東部省份的老年人的生活質量明顯高于生活在其他省份的老年人。二是養老服務的城鄉差距。農村居民的社會保障水平和生活條件顯著低于城鎮老年人，農村養老服務發展相對滯后并有內生性的發展障礙。在普惠養老服務體系的建設過程中，其制度安排與政策實踐應充分地體現公平、共享原則，為老年人提供成本可負擔、方便可及的養老服務。其中，尤其要注重城鄉、區域協調發展，加大對農村和中西部地區的政策支持力度，推動資源配置向基層、特別是農村和中西部地區傾斜。

（二）梯度普惠：普惠養老的基本原則

把社會養老體系的發展方向界定為普遍的公共服務，就意味著對于養老服務政策對象群體和工作目標重新定位。在我國既有的養老服務體系中，普惠養老政策與兜底型養老政策共存、交錯，分別旨在滿足不同層次、不同類型的養老服務需求，形成福利對象覆蓋面上普惠程度的梯度多樣性，這被稱之為普惠養老的“梯度普惠性”。②關信平：《全面建成小康社會條件下我國普惠性民生建設的方向與重點》，《經濟社會體制比較》2020 年第5 期。

老年人的養老需求呈現出突出的需求層次性和動機差異性，③侯冰：《老年人社區居家養老服務需求層次及其滿足策略研究》，《社會保障評論》2019 年第3 期。養老服務的供給應當考慮到其所對應的需求。總體上來看，養老需求的分布具有梯度性，呈現出一個兩頭小、中間大的“棗核型”結構。在《中國老年人生活質量發展報告（2019）》中，④黨俊武等：《中國老年人生活質量發展報告（2019）》，社會科學文獻出版社，2019 年，第35-36 頁。問卷調查顯示，中國16.1%的老年人認為自己經濟寬裕，58.5%的認為自己基本夠用，25.4%的認為自己經濟困難。具體而言，如果根據勞動能力與收入水平對老年人進行分類，則老年人可大致被分為三種類型：第一種類型是高退休工資水平、具有高端養老服務需求的老人。這類老人具有較強的支付能力，他們能夠通過市場的方式購買較高水平的養老服務。第二種類型的老人是特困、低保老人。這類老人屬于底線群體，他們沒有自養能力，因此需要國家通過兜底型養老政策提供社會救助和社會保障。城鄉最低生活保障制度與農村五保供養制度等各類社會救助制度對包括困境老年人在內的困難群體提供了有力的兜底保障。第三部分是絕大部分普通老年人。這類老人既不是兜底型養老政策的目標群體，也無法負擔高水平的市場化養老服務，這部分老年人養老問題和養老需求的解決是我國當前養老事業與養老服務體系建設的關鍵。如圖1 所示，普惠型養老服務體系建設的重點在于滿足這類普通老年人的養老服務需求，提升這類老年人所獲得的總體福利水平。

圖1 “梯度普惠”的理論模型

普惠養老政策應當涵蓋老年人基本生活的主要方面并適度滿足他們的基本需求，而不是滿足他們的高級需求。對于普惠養老而言，盡管其目標政策對象是所有老年人，但這并不代表其需要滿足全體老年人的所有需求。普惠養老服務體系的建立要考慮到諸多要素，但基本要遵循需要原則，即最迫切需要的制度要優先建設。①王思斌：《我國適度普惠型社會福利制度的建構》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》2009 年第3 期。也就是說，普惠養老政策所供給的養老服務應當面向絕大多數普通老人的基礎性養老服務需求，同時并不排斥高收入老人和特困老人的進入。在我國目前的老齡事業發展和養老服務體系的建設中，針對普通老年人的普惠性養老服務體系仍是最大的短板，普通老年人所獲得的社會福利服務水平不高。絕大部分普通老年人自身收入狀況一般，支付能力有限，普惠養老服務體系建設的關鍵在于降低其購買、享受服務的門檻，并提供更加多樣化、質量有保障的養老服務。

（三）多元參與：普惠養老的實現方式

普惠養老服務體系的建設的大前提是政府主導、財政保障。②穆光宗：《普惠養老如何才能做到普惠》，《人民論壇》2019 年第36 期。當前處于社會福利體系的發展期，政府需要不斷創新、抓住時機對普惠養老服務進行推進。同時，也需要調動其他責任主體的積極性，在政府主導的同時引入多元主體進行責任分擔，③林閩鋼：《中國適度普惠型社會福利體系發展戰略》，《中共天津市委黨校學報》2011 年第4 期。彌補政府力量的不足。在多元主體的引入中，一方面要發揮市場機制在養老資源配置中的作用，另一方面，要充分激發老年人自身的主體性。

政府在普惠養老的實踐過程所發揮的主導作用，主要應當表現在以下兩個方面：一方面，政府堅持普惠養老在保障老年人權益和增加社會公平方面的公益性目標，系統規劃建設養老服務體系，確保養老服務提供的普惠導向。另一方面，政府應當動員各方資源、調動各主體的積極性、提供財政補貼和優惠政策。這就包括為社會資本提供土地、規劃、融資、財稅、醫養結合、人才等全方位政策支持包，以少量的種子資金、啟動資金和配套資金吸納更多社會資本和民間資本，通過民辦公助、公建民營等方式深入開展城企合作，確保養老服務合理定價，從而擴大普惠養老服務的有效供給。

與此同時，普惠養老服務的提供不能完全依賴“純福利機制”，而是引入市場機制，實現行政機制與市場機制的有機融合，進而實現養老資源的高效率配置。一般而言，專業化的養老機構與養老產業投資大、利潤率較低、回報周期長。在政策實踐的層面，為了促進專業化養老機構與養老產業的發展，2019 年國家發展改革委發布了《城企聯動普惠養老專項行動實施方案（2019 年修訂版）》。①國家發展改革委、民政部、國家衛生健康委：《普惠養老城企聯動專項行動實施方案（2019 年修訂版）》，國家發展和改革委員會官網：https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201909/t20190909_1181916.html，2019 年8 月27 日。《方案》提出：“充分發揮中央預算內投資帶動作用和地方政府引導作用，進一步激發社會資本參與養老服務積極性，促進養老產業高質量發展。”專業化養老機構與養老產業的發展是普惠養老的重要內容。這一思路主要是通過國家財政補貼和優惠政策支持，引導社會資本進入養老市場，推動養老服務的產業化、市場化的發展。

此外，更為重要的是，在普惠養老的實現過程中，需要充分激發老年人自身的主體性。養老服務供給的有效性取決于其是否充分地回應了老年人自身的需求。因此，無論是市場機制還是行政機制，其關鍵不在于通過養老資源的投放為老年人提供一套標準化的服務模式，而應當“由外部資源促內部發展”。②杜鵬：《動員型組織的日常化：農村老年人協會的運作邏輯與演變路徑——基于湖北W 村老年人協會的個案研究》，《南京農業大學學報（社會科學版）》2016 年第4 期。大量研究發現，通過將老年人組織起來激活社會內部資源，可以有針對性地滿足老年人在生活照料和精神慰藉兩方面的需求。③杜姣：《鄉村社會空間福利的再造——基于鄂中H 村老年人協會的考察》，《社會工作》2015 年第3 期；慈勤英、李永萍：《“吸納-轉化”：老年人協會的運行機制——基于對浙東農村老年人協會的考察》，《中共浙江省委黨校學報》2016 年第3 期；甘穎：《農村養老與養老自組織發展》，《南京農業大學學報（社會科學版）》2020 年第2 期。因此，普惠養老的實現應當注意以下兩點：其一，以老年人自身為主體，提供與老年人需求相契合的福利供給，④陳文瓊：《供求契合：組織持續有效運作的生存邏輯——基于鄂中H 村老年人協會經驗闡釋》，《中共寧波市委黨校學報》2015 年第6 期。進而實現對老年人生活的改善。其二，將養老服務的供給根植于社會，⑤王迪、楊穩璽：《“脫嵌”與“根植”：養老服務與日常生活的兩種關系》，《社會發展研究》2021 年第4 期。實現對社會內生資源的激活。

三、福利錯位：普惠養老政策的實踐偏差

如上文所述，普惠養老政策的目的在于推動養老服務的機會均等，讓大部分普通老年人獲得價格可及、質量有保障的養老服務。然而，在普惠養老的政策實踐中，卻出現了“普惠養老不普惠”的實踐偏差，本文稱之為“福利錯位”。福利錯位指的是當前普惠養老政策出現的與自身定位不相符的政策實踐傾向，使得原本應該提供給全體老年人的養老服務最終卻只被部分老年人群體獲得，具體表現為福利覆蓋范圍上的城鄉失衡與福利提供標準上的高位供給。

（一）福利覆蓋范圍的城鄉失衡

從“十二五”規劃開始，我國對于普惠養老服務建設的支持力度不斷加大，不斷擴大普惠養老的福利覆蓋范圍，試圖解決補缺型福利模式下養老資源投放的城鄉失衡問題。然而，在實地調研中發現，普惠養老服務體系的建設卻仍舊呈現明顯的城鄉失衡。

首先是在社區居家養老服務方面，相較于農村地區，城市社區養老服務中心所獲得的資源投入更多?！笆濉逼陂g，各地大量興建社區日間照料中心為老年人提供居家養老服務。在實際運作中，大量農村日間照料中心在建設完畢不久就因無法運營而關停。以湖北省X 縣為例，2013年起，X 縣民政局以補助形式資助建設農村老年人互助照料活動中心112 個，到2021 年仍在運營的只有5 個。農村日間照料中心或幸福院向老年人提供的主要是助餐服務，在沒有政府補貼的情況下，大部分農村日間照料中心的助餐服務和日常運營需要依靠村莊集體經濟維持運營。但我國目前存在大量沒有集體經濟的村莊，缺乏資金維持日間照料中心，也無法提供餐飲服務。

與之對應的是，在另外一些依靠政府資源持續經營的城市社區養老服務中心，則出現了資源堆疊、功能外溢的現象。同在X 縣的T 社區，政府一次性投入數千萬元進行場地、設備建設，每年提供10 萬元以第三方購買服務的方式為老年人提供多樣化的居家養老服務。這一現象并非地方性的特例，而是全國的普遍現象，河南省G 縣與湖南省W 區均有類似的現象。在這些“半機構化”的社區養老服務中心，政府持續投放養老資源，配備高規格的養老設施，并通過購買服務的方式引入第三方主體運營。這類社區養老服務中心設施齊全，有些養老服務中心還配備專車為老年人提供接送服務、為老年人購買意外傷害險。然而，這類社區養老服務中心所提供的服務范圍往往僅限于本社區范圍內的老年人，將社區以外的老年人排除在外。不均衡的資源投放使得普惠養老政策并沒有整體性地改變老年人的生活，反而加劇了老年人群體的“相對不公平感”。

其次是在機構養老項目的規劃中，城市的機構養老項目規劃建設要顯著多于農村。項目規劃可以直觀地體現養老資源投放的實際偏重。機構養老的相關項目一般包括敬老院的提升改造、健康養老產業園建設、智慧養老平臺搭建、醫養結合的推廣、醫療養老社區建設等。在實際規劃運作中，城市的項目規劃比例要遠高于農村。以河南省H 區為例，根據H 區“十四五”社會事業領域項目規劃（表1），該區預計投入3.5 億元進行機構養老相關的建設，其中針對農村的機構養老服務預計投入8560 萬元，而針對城市機構養老服務建設預計投入26711 萬元。H區的農村養老機構服務建設項目只有敬老院的提質改造項目和文化廣場的建設項目，此外沒有其他的養老資源投入。而在城市社區，幾乎落地了除鄉鎮敬老院項目以外的其他機構養老項目。在與民營養老機構的負責人訪談時，負責人也表示“現在對養老產業支持的補貼，城市的更多，在農村投入的少”“看名稱也知道，城企聯動，城就是城市，沒有村在里面”。

表1 河南省H 區“十四五”社會事業領域項目規劃

這些在城市社區落地的機構養老項目對農村老年人養老需求的覆蓋是極其有限的。一方面，由于農村老年人的收入和服務可及性均低于城市地區，在機構養老資源利用上的劣勢更為凸顯。①羅艷、丁建定：《福利社會化背景下的機構養老利用差異》，《中國人口科學》2020 年第5 期。另一方面，大部分農村老年人更傾向于在地養老，即使有機構養老的需求也更希望在本鄉鎮范圍內的機構入住。機構養老作為養老服務體系建設的重要內容，其總量的提升并不代表解決了照料問題。當前在機構養老資源投放的規劃設計上，養老資源顯著向城市地區傾斜，進一步強化了農村老年人在機構養老資源利用上的相對劣勢地位。

（二）福利供給標準的高位福利

除了福利覆蓋范圍上的城鄉失衡，在普惠養老的福利提供標準上，也出現了專業化、高端化的傾向，使得原本應該供給大部分普通老年人的基礎福利變為了高位福利。

首先，在居家養老服務提供方面，那些通過政府購買第三方服務進行運營的社區居家養老服務中心，往往傾向于向本社區范圍內的老人提供高標準、專業化的養老服務。這類養老服務的高標準體現在以下兩個方面：其一，養老服務中心的建設成本高，前期基礎設施的建設成本達到幾百萬乃至上千萬。這類養老服務中心大多設有棋牌室、圖書室、書畫室、護理型床位、健身器材、手工作坊等成本高昂的養老設施。其二，提供的服務專業化且多樣化，其后期運營成本也達到每年幾十萬。高標準的養老服務中心所提供的服務涵蓋生活照料、康復護理、醫療保健、文化娛樂、精神慰藉等多個方面，且雇用專業的服務團隊進駐社區進行運營。

然而，這類高標準的居家養老服務的實際運營情況卻往往難以達到預期效果。高標準、專業化的居家養老服務溢出了我國當前大部分普通老年人的日常需求，在實際上造成了資源浪費。其一，養老設施使用率低。實地調研發現，在居家養老服務中心，老年人使用最多的是棋牌室，而其他成本高昂的養老設施，比如護理型床位、豐富的健身器材甚至智能化場所等則利用率很低。其二，養老服務的支付意愿低。第三方機構入駐養老服務中心后，希望逐步培養老年人的養老服務消費意識，通過老年人在居家養老服務方面的消費獲得經營利潤。但在實際運營中，大部分老人對養老服務中心所提供的服務支付意愿并不高。以湖南省C 縣某居家養老服務中心為例，C 縣某居家養老服務中心在剛開始運營時提供付費送餐上門以及專業中醫養生服務，最終都因無人問津而宣告失敗。由于老年人支付意愿不高，第三方機構進駐社區后難以通過市場運營獲得經營利潤，只能依靠政府的補貼進行經營。最終，這類高標準運作的社區居家養老服務中心的運營成本均由政府和社區承擔，高成本的運作方式超出了基層的承受能力，也讓一部分財政資源緊張的地方政府難以承受。因此，在縣域范圍內，依靠行政資源運作的居家養老服務中心往往僅有幾個亮點社區，其基本上不具有可復制性與可推廣性。

其次，在機構養老方面，普惠養老資源的投放更側重于高端養老項目的規劃與建設。在普惠養老的政策實踐中，機構養老方面的主要工作除了敬老院的提質改造以外，還包括健康養老產業園建設、智慧養老平臺搭建、醫養結合的推廣、醫療養老社區建設等高端養老項目的規劃與建設。在縣域政府普惠養老項目的規劃中，更傾向于將資源投放在高標準、專業化的養老機構建設中。這類高端養老項目的規劃與建設有以下兩個特征：其一，建設成本高。這類高端養老機構的建設成本高達千萬甚至過億，相應的政府補貼數額也很高。表2 是湖南省W 區目前已實施的城企聯動普惠養老項目，具有一定的代表性。其二，收費標準高。這些項目投入資金巨大，其落地伴隨著較高的成本約束，因此其收費標準也遠高于普通民營養老院。以自理老年人的收費為例，普通民營養老院對自理老年人的收費一般在1200—1500 元/月，但城企聯動項目覆蓋的養老機構對自理老年人的收費卻普遍高于2000 元/月，如表2 所示，有些機構的收費甚至高達3000 元/月。

表2 湖南省W 區城企聯動普惠養老項目

目前，這些投入巨大的養老機構床位入住率很低，空置現象十分嚴重，運營狀況困難。究其根本，是因為這些養老項目的收費水平超出了絕大部分普通老人及其家庭的承受能力，作為政策目標對象的普通老年人被價格門檻排除在外。從制度設計上看，普惠養老服務提供標準應該考慮到各地的財政承受能力與老年人的實際消費能力，以提供老年人可負擔、方便可及的養老服務為目標。《城企聯動普惠養老專項行動實施方案（2019 年修訂版）》提出：“為老年人群體提供成本可負擔、方便可及的養老服務?！雹賴野l展改革委、民政部、國家衛生健康委：《普惠養老城企聯動專項行動實施方案（2019 年修訂版）》，國家發展和改革委員會官網：https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201909/t20190909_1181916.html，2019 年8 月27 日。根據2015 年第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查數據，2014 年我國城市老年人平均收入為每月1994 元，農村老年人平均收入為每月635 元。但在普惠養老政策實踐中，對于養老服務高標準、專業化的追求推高了機構提供服務的成本，其市場價格也相應提高，偏高的價格門檻超出了絕大部分普通老人的經濟承受能力。高額的收費標準，使得國家投入巨量資源支持的普惠養老項目只能覆蓋少數精英老人群體。實地調研發現，基本上在這些養老機構入住的老年人都是有退休金的精英群體，大部分都屬于高收入老年人。

普惠養老服務的高位供給違背了普惠養老服務的“梯度普惠”原則，造成了政策目標偏移與嚴重的資源配置錯位，如圖2 所示，形成了福利錯位的結果。普惠型養老服務的供給對象本應是絕大部分普通老人，而其應該滿足的是基礎養老服務需求。在我國縣域范圍內，絕大部分普通家庭收入有限，家庭積累能力一般，面向養老服務的消費意愿和能力有限。①王向陽：《中西部縣域社會養老服務“市場化”難題與建議》，《團結》2022 年第3 期。在政策實踐中，普惠養老服務的供給標準過高，對普通老人和特困老人形成了價格排斥，使得其供給對象事實上轉向了高收入老人，滿足了較為高品質的養老服務需求，政策目標發生偏移。而大量的養老資源被堆疊在高端養老服務機構中，造成了養老資源的浪費。

圖2 “梯度普惠”的實踐偏差

四、雙重失靈：福利錯位的形成機制

從普惠養老服務的供給現狀可以看出，普惠養老政策存在著供給范圍與供給標準上的雙重錯位，養老服務的供給與需求之間存在著明顯的失衡。實地調研發現，行政機制與市場機制的融合不僅沒有帶來養老資源的高效配置，反而是造成普惠養老制度實踐偏差的原因所在。

（一）福利政績：縣域政府的養老資源配置邏輯

正如《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》所指出的，當前普遍存在“養老服務市場活力尚未充分激發，發展不平衡不充分、有效供給不足、服務質量不高等問題”。②國務院辦公廳：《關于推進養老服務發展的意見》，中國政府網：http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-04/16/content_5383270.htm?tdsourcetag=s_pcqq_aiomsg，2019 年4 月16 日。在養老服務市場發育尚不完全的情況下，政府在普惠養老服務體系建設中實際上發揮了主導作用。地方政府對養老資源的配置邏輯高度影響養老服務體系的實際建設導向與資源分配傾向，因而也高度影響了市場主體的經營策略與經營方式。在福利的供給過程中，地方政府帶有強烈的政績導向，使得普惠養老政策出現了實踐偏差。本文用“福利政績”來概括地方政府對于普惠養老資源的配置邏輯。

調研發現，縣域政府在配置普惠養老資源時，受到以下兩對基礎矛盾的影響。一是養老服務市場發展不充分的現實，與普惠養老政策實際效果呈現之間的矛盾?！睹裾聵I發展第十三個五年規劃》的通知明確規定了“十三五”期間每千名老年人擁有養老床位數要達到30.3 張。③民政部、國家發展改革委：《民政事業發展第十三個五年規劃》，中國政府網：http://www.gov.cn/xinwen/2016-07/06/content_5088745.htm，2016 年7 月6 日。而《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》也明確指出了我國養老服務床位總量在2025 年以前要達到900 萬張以上。④國務院：《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》，中國政府網：http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-02/21/content_5674844.htm，2021 年12 月30 日。為了凸顯養老政策的實際效果，地方政府并未綜合性地把握養老工作的整體效能，而是將養老床位數量的增加、護理型床位的占比、養老服務設施的覆蓋率作為工作的重要任務，以量化指標為核心來完成任務。

二是縣域政府財政配套能力不足的現實，與普惠養老服務專業化、體系化的目標之間的矛盾。我國絕大多數縣城，普遍是農業大縣、人口大縣、外出務工大縣，地方一般預算收入不高，主要依靠中央的轉移支付。以河南省G 縣為例，G 縣地方財政較弱，配套養老服務資金的支出和政策兌現能力不足，要建設專業化的普惠養老服務體系，需要依賴上級轉移支付資金。G 縣養老服務資金來源主要是中央預算資金、省市福利彩票公益金、地方財政、社會資本，其中中央預算內資金和省級福彩服務資金占比80%，社會資金和地方財政占比20%。中央預算內資金和省級福彩服務資金需要通過規范項目申報的方式申請，由縣域政府向上報送項目。項目具有競爭性，誰更能契合上級意圖，誰就能在項目競爭中獲得立項資格。為獲取上級資源，縣域政府會進行“項目化治理”，①田先紅：《項目化治理：城市化進程中的縣域政府行為研究》，《政治學研究》2022 年第3 期。以打造亮點、凸顯特色的方式展現自身項目優勢。

這兩對基礎矛盾造就了縣域政府以“福利政績”為導向的養老資源配置邏輯，具體表現為以下兩個方面。其一，福利效果的量化?？h域政府將普惠養老服務分解為量化指標，包括養老床位數量的增加、護理型床位的占比以及養老服務設施的覆蓋率等，以量化指標為核心來完成任務。為了達到上級政府所規定的指標，地方政府將普惠養老服務的提供等同于養老床位的增加、養老機構的建設和社區養老服務中心的建設，卻不考慮養老服務供給的實際效能，造成了養老服務領域的“唯數字論”?！拔〝底终摗睅砹似栈蒺B老服務領域普遍存在“重建設、輕運營”的問題，造成了養老機構后續運營的高空床率和養老服務中心的大量關停。

其二，福利實踐的項目化。對于縣域政府而言，包括普惠養老項目在內各類項目已經超出了財政資金的一般含義，成為縣域政府推動城鎮化的重要杠桿。②周飛舟：《財政資金的專項化及其問題——兼論“項目治國”》，《社會》2012 年第1 期。為了推動縣域城鎮化，縣域政府更加傾向于將普惠養老項目落地在城市社區而非農村，因而引發了普惠養老服務的城鄉失衡。以下是河南省G 縣通過普惠養老項目推動縣域城鎮化的一個典型案例。

鶴山生態養老莊園是G 縣引進建業集團開發的養老房產項目，集地產、休閑、體檢等為一體的養老莊園。其占地606 畝，建業集團項目投資10 億元，致力于打造豫南康養示范基地。為了打造康養示范基地，縣域政府將人民醫院配套的體檢中心選址建設在生態養老莊園項目旁，形成醫療配套服務?？h域養老服務中心項目也落地在生態莊園項目旁，政府爭取中央預算內資金3700 萬元，與生態莊園項目建設在選址和配套建設相結合。地方政府和社會資本累計投資康養示范基地十多億元。由建業集團開發的生態養老莊園的養老地產，每平米平均售價9000 多元，針對經濟條件好的人群提供優質養老服務。

在縣域政府項目化治理的過程中，為了爭取項目、建設項目，在普惠養老政策實踐中，縣域政府需要不斷自我加碼、制造亮點，從而獲得上級政府的注意力。而普惠養老的相關項目資金數額巨大，競爭則尤為激烈。一方面，為了凸顯項目資金的使用效果，縣級政府需要挖掘本地的傳統、特色，通過創新和包裝贏得優勢，而面向基礎需求的養老服務供給難以形成創新，也就無法抓取上級政府的注意力。高標準、專業化的普惠養老服務和智能養老服務設施成為了縣域政府的項目亮點，而這類能成為亮點的養老項目的落地便必然伴隨著較高的成本約束，普惠養老服務的供給標準因此被抬高。另一方面，為了凸顯項目建設的效果，縣域政府也會選擇在某些亮點養老機構投放大量資源，形成資源的堆疊，形成顯著的政績效果。這些養老機構在大量項目資源的支持下，設施齊全、服務多樣，但其實際上不可能具備可復制性。

（二）依附式合作：市場主體的經營策略

作為普惠養老的責任主體之一，市場主體具有很強的趨利性，其對地方政府政績導向的資源配置邏輯極為敏感。一部分市場主體在普惠養老政策實踐中與地方政府事實上形成了“依附式合作”的關系，這進一步加劇了普惠養老的福利錯位。

我國的養老服務市場面臨諸多內生性障礙，市場主體的經營難度大。①王杰秀、安超：《“元問題”視域下中國養老服務體系的改革與發展》，《社會保障評論》2020 年第3 期。在縣域社會范圍內，養老市場主體始終處于“成本剛性約束”和“市場價格上限”雙重約束當中。一方面，養老服務機構的前期投資大、回報周期長。另一方面，絕大部分普通家庭的支付能力有限，對養老服務的價格上限形成約束。一位養老院老板介紹，成立養老院以來，他先后投入進去兩三百萬元，目前還沒有回本，只能做到日常收支基本平衡，賺錢很困難，似乎永遠處于一個泥潭當中：收費價格略高一些，老人及其子女們就不會選擇入住，勢必會造成客源流失；收費價格調低一些，各項硬性成本開支又比較大，尤其是護工工資就不可能開得很高，養老院條件和生活質量就難以提高上來。

養老市場主體面臨著生存的壓力，因此需要通過多種途徑獲得利潤來源。養老市場利潤不足的情況下，政府扶持和政策補貼資源就是重要的利潤組成部分。因此，縣域內部一般有兩類養老服務市場主體。一類市場主體通過壓縮經營成本獲利。這類養老服務機構往往經營規模較小，大多選址在城郊、鄉鎮等較為偏遠、租金不高的區域，所提供的養老服務也大多比較簡單。通過降低前期建設投入、壓縮人力成本，這類市場主體可以獲利。但由于其經營規模小、養老服務缺乏亮點內容，這類養老服務機構往往很難獲得政府的項目資源和運營補貼。第二類養老服務市場主體則瞄準相關政策，通過申請項目支持和補貼獲得發展空間和能力，將政府扶持資源作為重要的利潤組成部分。為了獲得政府的補貼和項目的支持，在實際建設和發展過程中，這類市場主體需要迎合縣域政府“福利政績”的資源配置邏輯，符合政府對養老市場主體和養老服務供給的偏好。因此，這類市場主體大多實力雄厚、投資巨大，其所提供的養老床位數量和養老服務水平都遠高于前一類市場主體。在尋找普惠養老服務的合作對象時，政府往往更青睞這類市場主體。

第二類市場主體和政府之間事實上形成了“依附式合作”的關系，主要表現在以下兩個方面。第一，這類市場主體通過擴大養老服務規模、提供更高水平的養老服務，滿足了縣域政府對專業化、高標準養老服務的需求。相應地，縣域政府將其作為亮點機構來打造，為其提供多項政策優惠。為了獲取政策補貼，這類市場主體需要投入大量資源打造亮點，從而提供具有特色的養老服務。以醫養結合為例，其具體實踐方式是入股民辦醫療機構，雇用醫療隊伍。按照政策，醫療機構運營三個月以上可以向醫保局申請設立醫保定點醫院。通過自主舉辦或者合作運營民辦醫療機構，然后在政策支持下轉為醫保定點醫院，就能夠獲得國家醫療保障補貼。湖南省C 縣的翠柏老年公寓作為當地甚至全省最大、最有名的養老機構，其機構規模巨大且在院內建立了一級綜合醫院，迅速引發了C 縣政府的關懷和重視，獲得了包括基礎設施建設支持、資金方面的多項政策優惠。然而，絕大部分小型養老機構難以負擔醫養結合轉型的成本，也就難以獲得相應的政策優惠。

第二，這類市場主體采取“多部門運營、單部門盈利”的經營策略，通過拓展服務部門，滿足縣域政府對體系化養老服務的需求。在縣域社會內部，由于有效養老需求不足，有些普惠養老服務難以通過市場化運營盈利，很多市場主體不愿進入。以社區日間照料中心為例，對于助餐、助浴、助潔等居家養老服務，目前老年人的支付意愿仍然不高。然而，縣域政府需要這類養老服務來凸顯政績，因此這類養老服務市場主體會承接這類“明知不賺錢”的養老服務。相應地，縣域政府會為其提供其他養老項目來平衡其營收。通過某一項服務的虧損，這類市場服務主體和縣域政府建立了密切的合作關系；而通過承接其他養老服務項目，這類市場主體便可以平衡虧損的部分，在總體上獲得盈利。這一點是很多小型民營養老服務機構做不到的。一位養老服務機構負責人介紹，由他們機構從2020 年開始負責運營的一家社區日間照料中心，平均每個月虧3 萬元，加上其他運營開支，一年下來虧四五十萬，既然虧錢，為什么還要做呢？政府可以提供其他政府購買項目從而獲得平衡。該機構目前的利潤率為15%，其中10%來源于政策補貼。因此，該養老服務機構運營社區養老服務中心并不以盈利為目的，而是作為獲取政府其他養老項目的一個抓手。

通過以上這些經營策略，第二類養老服務市場主體成功地成為了普惠養老服務的主要提供者。然而，這類市場主體的經營方式實際上違背了正常的養老服務市場的發展規律。首先，在依附式合作關系中，市場主體所考慮的并不是作為服務供給對象的老年人的需求，而是作為利潤來源的政策補貼的導向與作為資源提供者的縣域政府的偏好。也就是說，市場主體所瞄準的不是養老服務市場，而是政府的養老服務政策。其次，這類依附式合作的市場主體事實上擠壓了通過壓縮成本獲利的第一類市場主體的生存空間。通過獲取項目資金和政策補貼，依附式合作的市場主體獲得了遠高于壓縮成本所獲得的利潤，在較快的時間內收回成本。最后，基于和政府的深度合作關系，這類市場主體也難以拒絕政府在養老服務領域的其他訴求。以湖北省X 縣為例，X 縣政府于2020 年引入了群英養老服務有限公司，以公建民營的方式運營X 縣社會保障中心。群英養老服務有限公司在現有的政策補貼支持下可以實現薄利運營。目前，X 縣政府希望其能將群英公司的智慧養老服務平臺推廣到X 縣的所有社區養老服務中心。群英養老服務有限公司的負責人因此陷入難題：擴展社區養老服務的市場，就會增加運營成本，很可能打破薄利運營的局面；而不打造社區養老產業體系，X 縣政府也許就會選擇更換合作公司，收回政策補貼。

如圖3 所示，市場主體的依附式合作進一步加劇了普惠養老的福利錯位。在普惠養老政策中，行政機制與市場機制的融合，其目的是以國家財政補貼和優惠政策支持，引導社會資本進入養老市場，推動養老服務的產業化、市場化的發展。然而，在政府“福利政績”的資源配置邏輯以及市場主體“依附式合作”的經營策略下，行政機制與市場機制的融合偏離了軌道。最為關鍵的是，在這一過程中，作為供給主體與供給對象的老年人被虛化。普惠養老服務的供給既沒有考慮到絕大部分老年人的實際需求，更沒有激發老年人自身的主體性。在普惠養老政策中，如何“找回老人”、走出福利錯位成了亟需探究的問題。

圖3 福利錯位的形成機制

五、走出“福利錯位”：我國縣域普惠養老服務體系的重新定位

基于對豫、鄂、湘3 省9 縣的專項調查，本文發現在普惠養老制度的政策實踐中，出現國家不斷增加公共資源投入而老年人的福利狀態并未同步改善的悖論。福利錯位的產生源于政府和市場作為福利供給主體的雙重失靈。行政機制與市場機制的融合不僅沒有帶來養老資源的高效配置，反而是造成普惠養老制度實踐偏差的原因所在。盡管本文的經驗材料主要來源于在中西部地區的調查研究，但這一問題在全國包括東部發達地區也廣泛存在。福利錯位的出現，反映了我國當前在養老服務供給思路和供給方式上的普遍問題。大部分學者根據發達國家的理論和經驗，認為福利社會化或福利多元主義是解決我國養老問題的關鍵。然而，在供給主體明確、供給責任明確的前提下，養老服務的供給仍然出現了福利錯位的問題。養老服務體系建設的關鍵不僅在于供給主體的明確和服務水平的提升，而且在于對地方實際情況、對老年人養老實際需求的定位，從而有針對性地對老年人提供養老服務。因此，對我國縣域養老服務體系進行重新的思考與定位，有其必要性。

首先，地方養老政策的制定和資源的投入需要契合地方的財政能力。我國絕大多數縣域仍然屬于吃飯財政，全縣財政收支平衡存在困難。高標準的養老設施建設不符合大部分地區的實際情況。因此公共養老資源要根據我國縣域的經濟發展水平，而不能直接對標中、大型城市。因此，對于絕大多數縣域政府而言，問題的關鍵在于如何在財政有限的情況下，低成本、高福利地完成養老服務體系建設。

其次，普惠養老政策實踐的關鍵在于考慮到絕大部分老年人的實際需求。一方面，作為養老方面的公共政策，普惠養老服務體系的構建不僅要回應一頭一尾即上層家庭老年人和特困老年人等少數群體的需求，更要積極回應作為中間層的大多數老年人的公共訴求。另一方面，由于當前城鎮化發展階段和農民家庭理性選擇，大部分農村老年人依然在村莊中進行養老和生活。因此，我國農村地區的養老服務供給至關重要。普惠養老服務的供給不必追求標準化，而是需要因地制宜、因時制宜，回歸老年人的生活情境。

最后，養老服務的供給也應該考慮到絕大部分普通家庭的支付能力。養老服務供給不僅要考慮老年人，還需要考慮老年人背后的家庭。①何倩倩：《農村機構養老的落地困境、經營策略與發展路徑——基于河南省平橋區的田野調查》，《中國農村觀察》2022 年第5 期。當前我國大部分普通家庭面對著結婚、教育等家庭再生產相關的城市化壓力，在“恩往下流”的邏輯下，家庭內部圍繞子代家庭形成代際資源整合，而初代老人從農村家庭中“整合性溢出”。②胡曉映、呂德文：《整合性溢出：老年人自養秩序的一種解釋——基于豫、鄂、湘三省的田野調查》，《云南民族大學學報（哲學社會科學版）》2022 年第3 期。因此，在城市化壓力下，這些普通家庭對養老服務的支付能力并不高，大部分老年人在村莊中維持底線的自養狀態。高標準、專業化的養老服務事實上對絕大部分普通家庭形成了價格排斥。因此，我國養老服務體系的建設應當以激活社會的內生資源為目標，從而降低養老服務的供給成本與價格上限。

因此未來一段時期，應當重視在地化的養老服務供給路徑建設。這既符合地方政府實際的資源能力與普通家庭的支付能力，同時也符合大多數老人的普遍需求。具體來說，普惠養老服務體系的未來建設方向應該包含以下幾個部分：

其一，合理制定普惠養老的地方發展規劃，規范地方政府與市場主體的經營行為。一方面，地方政府應合理利用政策資源，避免重建設輕服務、重數量輕質量等誤區。另一方面，應當合理引導社會資本進入養老服務產業，限制資本的非理性擴張行為，杜絕騙取補貼、套項目等非主業行為。通過規范地方政府的經營行為與市場主體的服務供給，提高養老政策資源的普惠性，以實現普惠養老的可持續性。

其二，在資源、內容和價值上實現普惠養老服務供給與家庭發展需求的有效對接。結合地方的實際發展階段與農民家庭的養老需求來看，普惠養老未來的發展方向是通過家庭養老和政策資源建構出新的養老形態。因此，要避免“就問題談服務”的思維陷阱，普惠養老只有嵌入中國的家庭和社會，才能獲得長遠的發展動力。具體而言，在發展定位上要促進普惠養老資源與家庭養老互補互嵌，在空間布局上要引導普惠養老服務供給“靠近家庭”，為廣大支付能力有限的普通家庭提供低成本、基礎性的養老服務。

其三，普惠養老的政策實踐需要轉變發展思路，利用政策資源和制度化力量撬動社會的內生資源。一方面，可以借鑒各地老年人協會的成功實踐，以較低的成本將有勞動能力和閑暇時間的老年人組織和動員起來，在老年人的生活情境中賦予老年人以價值感和意義感，發揮老年人的主體作用。另一方面，可以動員社會內部非正式的互助性社會組織，使其發揮輔助性的作用。通過社會內生自組織的方式，可以以較低的成本獲得較高的養老收益。