錯位與彌合：學區治理權力探析

■焦蒲

學區治理是推進區域教育治理體系和治理能力現代化的重要內容，也是基礎教育高質量發展的路徑選擇。近期中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建優質均衡的基本公共教育服務體系的意見》，提出“完善集團化辦學和學區制管理辦法及運行機制”，“加快實現集團內、學區內校際優質均衡，為縣域義務教育優質均衡發展奠定基礎”。《教育部國家發展改革委財政部關于實施新時代基礎教育擴優提質行動計劃的意見》（教基〔2023〕4 號）也提出“大力加強城鄉學校共同體建設，健全學區和集團辦學管理運行機制”,“加快推進學區內、集團內學校率先實現優質均衡”。但學區并非一級專門行政管理機構，常常出現權力運行失衡的問題，制約了學區促進教育優質均衡發展的作用。本文試對此進行探討。

一、學區權力結構的基本模式

自2002 年國務院發文[1]要求鄉（鎮）人民政府不設專門的教育管理機構以來，鄉（鎮）“教辦”逐漸銷聲匿跡，但以此劃分的招生片區仍然保留，并在促進區域教育均衡發展過程中，衍化為多種實踐模式，在教育行政部門與學校之間發揮著資源配置的功能。學區作為區域教育治理體系非授權實體的中介層級，其運作中的權力結構與教育行政機構存在較大差異。權力結構是權力配置和各權力主體之間及其與權力支配對象之間的相互關系和組織形式[2]，學區權力結構是學區治理運行的核心要素，包括政府、學校、社會等在學區權力的組織方式、相互的權力關系，以及權力邊界等構成，它規定了學區在教育資源配置中作用發揮的范圍與程度，也決定了學區運行的基本形式與實際成效。通過對一些地方學區治理實踐的考察，學區權力運行的主要模式可以概括為以下三種。

（一）“派出人”模式

學區被教育行政部門直接領導，學區負責人受其直接派遣，其實質是教育行政部門通過學區實現對學校的分區管轄，全面調配資源。如四川洪雅縣施行黨委領導下的學區負責制，將全縣劃分為三個學區，縣教育行政部門任命三名副局長分別擔任三個學區管委會學區長，同時由行政領導兼任學區黨組織書記，學校校長擔任副學區長。這種模式強化了教育行政機構對學區的管控，資源配置服從總體決策，最大程度保證學區權力實現高效運作。

（二）“代言人”模式

教育行政部門授權學區內成員單位（通常是學校）履行學區管理職能，統籌配置教育資源。近期四川省發布《關于推進義務教育學區制治理的指導意見》，推行學區中心校組織實施的學區治理模式，建立學區中心校、薄弱學校、小規模學校“學校管理、教學科研、課程建設、隊伍建設”發展共同體。該模式由學區中心校代理學區事務，中心學校校長兼任學區負責人，承擔學區工作事務。

（三）“獨立人”模式

學區組織機構由區域內教育相關利益者組成，按章程或工作規則分別行使權力，協商調配教育資源。一些地方采取成立學區理事會、學區管理委員會的方式，建立學校、教研機構、行政機構、社區代表、家長代表組成的決策議事機制，具有獨立行使學區權力的特點。這種模式的學區仍直接受教育行政機構的領導，但由于對學區的授權不同，產生的成效也有較大的差異。

二、學區治理權力的錯位失衡

（一）組織機構：授權還是賦權

學區并非一級實體行政管理機構，不具行政層級的權力，其組織機構權力需要由上級教育行政機構配置或讓渡。學區沒有明確的權力安排，學區就難以形成良性的運行機制。一些地方盡管有很好的學區工作架構，但由于其自身權力結構不明確，學區的現實運行難以達到預期成效，導致學區內部運行“貌合神離”，城鄉教育聯合體沒有實質的發展內容。我們可以從管理學的授權與賦權視角對學區的權力來源進行考察。對學區的授權，是上級教育行政部門按照自身工作需要授予學區具體的權力，該項權力有具體范圍，且不可逾越，超出授權范圍須報告方可行事；對學區的賦權，是上級教育行政部門根據學區教育發展的需要,對其賦予教育決策和行動的充分權力。學區治理中的“派出人”模式和“代言人”模式均由教育行政機構直接安排權力事項，屬于授權范疇；“獨立人”模式屬于賦權范疇。一般來說，賦權的學區比授權的學區具有更大的資源配置權力，具備更多獨立性和自主性。

（二）學區運行：科層制還是扁平化

無論是“派出人”還是“代言人”學區治理模式，大多具有濃厚的科層制特征，這些學區雖然確立了協商共治的基本規則，但沒有在功能設置、人員配置、運行機制等方面推動改革，甚至仍采用幾套領導班子組成的學區管理體系。一些實行“獨立人”模式的學區嘗試構建扁平化的管理機構，但由于根深蒂固的科層化慣性管理模式的影響，從而使學區與學校在推動教育教學改革、資源共建共享等方面出現鑿枘不合的問題。盡管科層制具有效率優先考慮的特點，但正如韋伯在贊賞科層組織在技術上的有利條件的同時，也指出科層制遏制了人的自發性、創造性和主動性，往往會造就“沒有靈魂的專家”[3]。學區治理并非要在教育行政部門與學校間重建一層管理機構，而是要在學區的牽引下整合各學校管理機構，打破傳統的教育行政管理模式，激發學區治理活力。

（三）教師統籌：區管還是校管

學區核心的教育資源是教師，教師在學校之間的合理配置與流動是實現學區教育優質均衡發展的關鍵。但要實現學區教師統籌配備與交流輪崗，應協調明確教育行政機構、學校對教師的管理權限。國家推行“縣管校聘”教師管理制度改革以來，對教育行政部門與學校對教師的管理權限是明晰的，教師逐漸由過去的“學校人”轉變為“系統人”。學區對教師的管理權限還沒有確定的界定，如學區統籌教師資源力度過大，將削弱學校的辦學自主權與教師管理權力；但若統籌力度太小，又難于按照學區內各學校需要調配教師資源，其結果是學區內的教師交流輪崗將流于形式，教育管理體制改革也難以實現從“管學校”轉變為“管學區”。

三、學區治理權力的彌合優化

（一）充分賦權，增強學區治理的自主權

教育行政機構應對學區賦予更多更大的職權，其中重要的原則是權責一致，即構建何種模式的學區，讓其發揮何種功能，就應使其享有相匹配的權力。當前要實現學區內教育優質均衡發展，應賦予學區相應的教育行政權力，其中包括教育資源配置權、督導評價權，以及一定的財政權和人事權，否則難以對學區內的教育事業承擔責任。在具體賦權時，要將學區的管理權限與教育行政機構在學區范圍執行的其他權力事項進行有效區分，防止在同一事項上由于對權力的多頭劃分，從而出現相互掣肘的情況。但只要同時存在教育行政部門與學區組織機構對學區內學校各項資源的多頭管理，學區運行中相互鉗制的痼疾就難以消除。為此，教育行政部門可試行向學區讓渡一部分行政管理權限，對學區實行過程監督與結果考核，讓其充分發揮對學區內資源的統籌功能，降低行政運行成本，提升學區治理效能。但這種對學區賦權的邏輯，容易掉入另一個教育管理體制改革的議題，即是否應讓學區具有獨立的教育行政權力，有獨立的教育行政權力的學區與上級教育行政部門又是何關系，于是我們似乎又看到從前“教辦”的影子。要解決這一問題，需要改革學區的治理結構。

（二）協商共治，健全學區權力運行機制

學區具有教育行政部門賦予的職能，具有準法人單位或準行政單位的屬性。雖然學區運行有其行政權力作為依據和支持，但參與主體的共識是決定學區治理成敗的關鍵。邁克爾·曼（Mann，M.）在研究社會權力時提出了權威性權力和彌散性權力兩種類型[4]，權威性權力是集團或制度以意志力造成的，由明確的命令和有意識的服從組成；彌散性權力則以一種更加本能的、無意識的、分散的方式分布于整個人口之中，它是一種理解，即這些實踐是自然的、道德的或是從不言而喻的共同利益中產生的。學區治理固然需要權威，但更需要構建一種“不言而喻的利益共同體”，這既是學區權力結構的特征，也是學區取得治理成效的基本條件。因此，學區權力運行可納入教育多方利益相關者，成立多方參與的議事機構，遴選相關專業背景深厚的人士任職，健全民主的決策機制；推行多元主體協商共治，強化多方協同育人，引入社會育人資源，促進學區與各類社會資源的緊密聯系。

（三）激發活力，創建學區開放平臺組織

學區是城鄉教育的聯合體，其基本單位是學校。學校參與學區治理，它既是資源的獲取方，根據自身發展需要從學區獲得自身發展所需；也是資源的提供方，將學校優勢資源和稟賦資源提供給其他學校選擇。由此可將學區視作一個教育資源的交換平臺，它既能滿足學區內各成員學校發展的共同需求，又尊重部分成員的創造性和特色化，同時有效規避科層僵化管理中導致的資源缺乏創生性的問題。在學區治理的創新實踐中，有必要嘗試將那種喪失創造性的直線職能型組織結構轉型為具有內生成長性的開放平臺組織[5]，為各成員學校平等參與學區活動、實現資源共建共享創造條件，消解應試導向背景下所謂優質學校引領區域教育發展產生的負面效應，讓學區成為推動成員學校差異化、個性化、特色化和創新發展的支持力量。