強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理和財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體制改革研究

趙麗萍

（浙江省江山市自然資源和規(guī)劃局，衢州 324100）

引 言

財(cái)政工作是國(guó)家建設(shè)、治理和發(fā)展的基礎(chǔ)要素，為國(guó)家的各項(xiàng)工作提供資金支持，是政府工作計(jì)劃得到具體落實(shí)的前提和基礎(chǔ)。在財(cái)政資金的合理規(guī)劃和支持下，我國(guó)科教文衛(wèi)等領(lǐng)域迅速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)呈現(xiàn)較高的發(fā)展活力。財(cái)政預(yù)算管理是政府財(cái)政資金結(jié)構(gòu)和應(yīng)用計(jì)劃的有效反饋，管理效果直接反映國(guó)家財(cái)政水平。強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理力度、推進(jìn)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體制改革，是政府財(cái)稅體制改革和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)政府財(cái)政部門提出的具體工作要求。在社會(huì)需求的助推下，我國(guó)逐漸探索出由人大監(jiān)督、財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督四個(gè)主體共同構(gòu)成的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體系。但是，從財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的效果可知，四個(gè)主體構(gòu)成的監(jiān)督體系在運(yùn)行階段仍舊存在一些問題。改革當(dāng)前的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體制，是現(xiàn)階段的必要工作，受到各級(jí)政府和社會(huì)的廣泛關(guān)注。

一、財(cái)政預(yù)算管理和財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的概述

財(cái)政預(yù)算管理與財(cái)政預(yù)算監(jiān)督是政府財(cái)政收支和資金運(yùn)行的關(guān)鍵工作，主要依據(jù)政府工作計(jì)劃，進(jìn)行預(yù)算編制，在工作計(jì)劃落實(shí)階段全面執(zhí)行預(yù)算編制內(nèi)容，推進(jìn)政府各項(xiàng)工作平穩(wěn)運(yùn)行，提高政府財(cái)政資金的社會(huì)服務(wù)水平，為民眾構(gòu)建穩(wěn)定的社會(huì)秩序和良好的社會(huì)環(huán)境，滿足民眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求。

（一）財(cái)政預(yù)算管理

財(cái)政預(yù)算管理是政府的一項(xiàng)重要職能，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行至關(guān)重要。財(cái)政預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徟摹⒄谝粋€(gè)財(cái)政年度內(nèi)的基本財(cái)政收支計(jì)劃。財(cái)政預(yù)算規(guī)范財(cái)政活動(dòng)，直接體現(xiàn)政府的政策意向，直接關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作，因而必須預(yù)先做出周密的計(jì)劃和規(guī)劃。

財(cái)政預(yù)算是在社會(huì)需求的反饋中針對(duì)財(cái)政收支制定的基本運(yùn)行計(jì)劃，以維護(hù)財(cái)政收支平衡為基礎(chǔ)，指導(dǎo)本年度政府開展各項(xiàng)工作。政府在財(cái)政資金支出環(huán)節(jié)，要始終依據(jù)科學(xué)、合理的預(yù)算編制內(nèi)容，在預(yù)算執(zhí)行階段落實(shí)政府工作計(jì)劃。財(cái)政預(yù)算管理不僅以預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)為管理對(duì)象，還以預(yù)算編制環(huán)節(jié)為管理對(duì)象，以提升預(yù)算編制科學(xué)性、全面性和預(yù)算執(zhí)行的有效性。

（二）財(cái)政預(yù)算監(jiān)督

在對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行的不斷探索中，我國(guó)逐漸構(gòu)成人大、財(cái)政部門、審計(jì)部門和社會(huì)民眾層層遞進(jìn)的監(jiān)督體系。各個(gè)監(jiān)督主體在財(cái)政資金運(yùn)行的各環(huán)節(jié)得以落實(shí)監(jiān)督管理職責(zé)，保障財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)各環(huán)節(jié)工作的有序性和有效性，最終的目的是提高財(cái)政資金的運(yùn)行效率和社會(huì)服務(wù)水平。

二、強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理和財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的必要性

對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范的管理尤為重要，這對(duì)振興財(cái)政、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要的作用。財(cái)政預(yù)算管理是現(xiàn)代國(guó)家公共財(cái)政體制建設(shè)的基本內(nèi)容，也是衡量一國(guó)財(cái)政管理現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志之一。

預(yù)算監(jiān)督在財(cái)政部門內(nèi)部管理和整體運(yùn)行中居于關(guān)鍵地位，是財(cái)政部門的重要工作。財(cái)政預(yù)算管理和財(cái)政預(yù)算監(jiān)督是保障預(yù)算編制符合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)需求、落實(shí)中央政府年度工作計(jì)劃的關(guān)鍵手段，同時(shí)也是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行力度，滿足地區(qū)公共事業(yè)開展和運(yùn)行需求的必要工作。例如，在推進(jìn)地區(qū)綠色金融和綠色產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展的政府工作計(jì)劃下，地方政府依據(jù)中央政府在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的工作要求，針對(duì)財(cái)政資金的稅收環(huán)節(jié)和支出環(huán)節(jié)開展預(yù)算管理和預(yù)算監(jiān)督工作，以支持新興產(chǎn)業(yè)為預(yù)算編制的主要標(biāo)準(zhǔn)，制定針對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策和退稅政策，發(fā)揮財(cái)政收支的社會(huì)分配效用。此外，在預(yù)算執(zhí)行階段，對(duì)執(zhí)行環(huán)節(jié)中財(cái)政資金的應(yīng)用情況進(jìn)行全面的管理和監(jiān)督，保障財(cái)政資金按照預(yù)算編制內(nèi)容，為新興高科技產(chǎn)業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè)提供財(cái)政資金支持和基礎(chǔ)條件支持。

簡(jiǎn)而言之，財(cái)政預(yù)算管理和財(cái)政預(yù)算監(jiān)督從財(cái)政預(yù)算的編制、執(zhí)行階段，為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供具體的數(shù)據(jù)和信息，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的全面性和結(jié)果的準(zhǔn)確性。同時(shí)，在管理和監(jiān)督的過(guò)程中，確保政府財(cái)政資金落實(shí)到社會(huì)建設(shè)的具體事業(yè)中，提升政府財(cái)政資金的使用效率。

三、財(cái)政預(yù)算管理和財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作現(xiàn)狀

財(cái)政預(yù)算管理和財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作主要在預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)階段得以落實(shí)，以提高預(yù)算執(zhí)行效果和績(jī)效水平。目前，有關(guān)部門在預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)階段存在一些問題，影響政府財(cái)政資金的整體運(yùn)行效率和服務(wù)水平。

（一）預(yù)算編制階段

預(yù)算編制工作是指政府財(cái)政部門的工作人員按照一定的工作規(guī)范，在中央政府統(tǒng)一的工作部署下，對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行合理的安排。雖然預(yù)算編制在財(cái)政收入和財(cái)政支出環(huán)節(jié)具有一定的預(yù)測(cè)性，但是對(duì)具體開展的各項(xiàng)工作具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。預(yù)算編制是政府財(cái)政收支的首要環(huán)節(jié)，尤其為預(yù)算執(zhí)行和內(nèi)控人員提供依據(jù)。

1.編制時(shí)間較短

按照層層遞進(jìn)的編制、上報(bào)流程，中央財(cái)政預(yù)算需要在次年3 月份提交人大進(jìn)行審核，縣級(jí)政府預(yù)算則需要在上一年度的12 月份提交縣級(jí)人大審核。各級(jí)地方政府需要在上一年度的10 月份或11 月份開展編制工作。越是向基層走，政府預(yù)算編制的時(shí)間就越緊張，致使基層政府預(yù)算編制準(zhǔn)備不充分，影響預(yù)算編制結(jié)果。

2.財(cái)政支出體系尚待完善

我國(guó)于2009 年啟動(dòng)財(cái)政支出定額標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作，要求各級(jí)政府在財(cái)政資金的應(yīng)用中，要定標(biāo)準(zhǔn)和用標(biāo)準(zhǔn)。但是，由于各級(jí)政府對(duì)財(cái)政預(yù)算編制和財(cái)政收支的重視程度不同，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)用的踐行力度不同，部分政府支出多而定額少的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。政府部門間的財(cái)政支出難以量化和統(tǒng)一衡量，標(biāo)準(zhǔn)化和定額化的財(cái)政支出體系尚未建立。

3.預(yù)算編制不夠細(xì)化

預(yù)算編制未細(xì)化到具體的執(zhí)行部門和單位，在后期的監(jiān)督和追責(zé)中，將無(wú)法全面落實(shí)預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任，對(duì)過(guò)程的引導(dǎo)力較弱，給預(yù)算執(zhí)行和成本內(nèi)控工作帶來(lái)一定的阻礙。預(yù)算編制不夠細(xì)化，還表現(xiàn)在財(cái)政資金分配對(duì)象的不夠細(xì)化。通常表現(xiàn)為，針對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行整體撥款，而忽視對(duì)項(xiàng)目中各環(huán)節(jié)進(jìn)行具體編制。

（二）預(yù)算監(jiān)督階段

預(yù)算監(jiān)督階段以預(yù)算執(zhí)行為主要監(jiān)督對(duì)象，預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算監(jiān)督工作的中心環(huán)節(jié)。忽視事前監(jiān)督，將不利于提高財(cái)政資金的整體利用率。

1.監(jiān)督作用發(fā)揮不完善

由于各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算編制的時(shí)間比較緊張，政府在提交人大審議前，還要經(jīng)過(guò)黨委等多個(gè)部門審查，人大監(jiān)督剩余的時(shí)間較少。此外，由于預(yù)算編制內(nèi)容涉及地區(qū)下一年度的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，具有眾多經(jīng)濟(jì)方面的專業(yè)術(shù)語(yǔ)，而人大來(lái)源于各個(gè)行業(yè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的知識(shí)存在一定的缺乏性。因此，人大在監(jiān)督和審核階段，對(duì)預(yù)算編制內(nèi)容的理解能力有待提高。

2.事前監(jiān)督缺乏

預(yù)算編制以制定事中階段和事后監(jiān)督為主，忽視對(duì)編制環(huán)節(jié)的事前編制，或在事前階段存在部分問題。

3.監(jiān)督法律仍待完善

人大、審計(jì)部門、財(cái)政部門在預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)的法律依據(jù)不完善，三者在預(yù)算監(jiān)督和管理工作中的職責(zé)范圍不明確，或職能重疊而浪費(fèi)人力資源，或存在監(jiān)督漏洞，三方對(duì)某一環(huán)節(jié)存在共同忽視。導(dǎo)致上述情況的原因主要有兩方面：一為工作職權(quán)不明確；二為監(jiān)督法律不完善。

（三）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)階段

預(yù)算績(jī)效水平直接反映政府財(cái)政資金運(yùn)行的效率和水平，是相關(guān)人員開展事后監(jiān)督工作的主要依據(jù)。對(duì)其進(jìn)行分析可知，政府對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)較為忽視，對(duì)預(yù)算監(jiān)督工作產(chǎn)生一定的不良影響。

1.績(jī)效評(píng)價(jià)不全面

績(jī)效評(píng)價(jià)通常忽視項(xiàng)目細(xì)節(jié)的評(píng)價(jià)工作，評(píng)價(jià)結(jié)果雖然能在一定程度上反映資金運(yùn)行的效率，但是對(duì)項(xiàng)目整體進(jìn)行評(píng)價(jià)而忽視項(xiàng)目細(xì)節(jié)，獲得的績(jī)效結(jié)果存在一定的不確定性。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在管理中缺乏實(shí)際意義

政府針對(duì)財(cái)政資金開展的績(jī)效評(píng)價(jià)工作有時(shí)流于形式，重視過(guò)程而忽視對(duì)結(jié)果的有效應(yīng)用。績(jī)效結(jié)果缺乏實(shí)際的指導(dǎo)意義，政府財(cái)政預(yù)算編制和執(zhí)行模式存在一定的滯后性。

四、財(cái)政預(yù)算管理和財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體制改革的措施

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，財(cái)政資金穩(wěn)步增長(zhǎng)，政府在社會(huì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用也越發(fā)突出。要想更好地發(fā)揮財(cái)政資金在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和公共事業(yè)中的有效作用，提高財(cái)政資金的社會(huì)利用率，維護(hù)納稅人的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，為納稅人創(chuàng)造更優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境和發(fā)展空間，在滿足納稅人各方面需求的基礎(chǔ)上，提高國(guó)家整體建設(shè)水平，就要強(qiáng)化財(cái)政部門的內(nèi)部管控，推進(jìn)預(yù)算監(jiān)督體制改革，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督管理。政府要從預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)三個(gè)方面，在原有的績(jī)效評(píng)價(jià)體制上對(duì)其進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，強(qiáng)化多個(gè)主體對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督和管理，確保預(yù)算編制內(nèi)容和政府工作計(jì)劃得以全面落實(shí)，提高基層政府建設(shè)和服務(wù)水平，按照預(yù)期計(jì)劃完成中央政府年度工作。

（一）優(yōu)化預(yù)算編制內(nèi)容

首先，各級(jí)政府要合理規(guī)劃預(yù)算編制時(shí)間，尤其是基層政府要依據(jù)上一級(jí)政府預(yù)算編制和審核工作安排，提前做好資料收集等準(zhǔn)備工作。例如，基層政府在10 月份開始預(yù)算編制工作之前，要廣泛收集上一年度預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效數(shù)據(jù)，明確當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)運(yùn)行和各行業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求，提前做好預(yù)算編制準(zhǔn)備。其次，各級(jí)政府要聯(lián)合制定標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政支出體系，將各級(jí)政府財(cái)政部門連成一個(gè)整體，在體系的統(tǒng)一規(guī)劃下，開展編制工作。最后，各級(jí)政府要進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，從項(xiàng)目整體的預(yù)算編制細(xì)化為項(xiàng)目各環(huán)節(jié)和各部門的預(yù)算編制，為監(jiān)督工作的有序開展和全面落實(shí)做好準(zhǔn)備工作。

在預(yù)算編制環(huán)節(jié)要改變傳統(tǒng)的編制方法，采用零基預(yù)算編制方法。在預(yù)算編制時(shí)，雖然要廣泛收集上一年度的預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效數(shù)據(jù)，但是只能將其作為準(zhǔn)備階段的參考，而不將其應(yīng)用于預(yù)算編制工作中。年度預(yù)算編制一切從零開始，降低上一年度不合理的預(yù)算編制內(nèi)容和“預(yù)算水分”對(duì)本年度預(yù)算編制工作和執(zhí)行階段的各項(xiàng)工作的影響。編制人員以本年度的工作規(guī)劃和計(jì)劃為主要依據(jù)，擺脫上一年度的數(shù)據(jù)束縛，優(yōu)化本年度預(yù)算編制內(nèi)容，從實(shí)際工作需求出發(fā)，從各部門的工作分配出發(fā)。其中，鑒于預(yù)算績(jī)效考核工作在我國(guó)的全面落實(shí)，績(jī)效結(jié)果能較為精確地反映預(yù)算編制效果和執(zhí)行效果。當(dāng)本年度的工作計(jì)劃與上一年度存在相同點(diǎn)時(shí)，該項(xiàng)工作的預(yù)算編制內(nèi)容可參考上一年度績(jī)效水平較高的預(yù)算內(nèi)容，對(duì)其進(jìn)行針對(duì)性的改進(jìn)，提高預(yù)算績(jī)效。例如，本年度以合理開發(fā)和保護(hù)自然資源作為政府工作計(jì)劃之一，在資源保護(hù)環(huán)節(jié)的預(yù)算編制方面，可參照上一年度的預(yù)算編制內(nèi)容和執(zhí)行情況，并根據(jù)自然資源的分布范圍、種類和實(shí)際數(shù)量，對(duì)原有的預(yù)算編制內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，與實(shí)際工作需求相符合。這樣不僅能確保政府工作計(jì)劃的全面、有效落實(shí)，還能提高政府財(cái)政的資金利用率，減少無(wú)效資金的支出數(shù)量。

（二）創(chuàng)新預(yù)算管理模式

依據(jù)財(cái)政資金運(yùn)行情況和社會(huì)需求，對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政資金運(yùn)行體制和預(yù)算管理模式進(jìn)行調(diào)整和創(chuàng)新，提升預(yù)算管理模式下財(cái)政資金與現(xiàn)實(shí)需求的對(duì)接性，是預(yù)算管理模式的主要目的。

1.推進(jìn)財(cái)稅體制改革

推進(jìn)中央與地方政府權(quán)責(zé)范圍的全面劃分，明確多主體在財(cái)政預(yù)算管理中的職責(zé)范圍和職責(zé)內(nèi)容，防止職責(zé)重復(fù)或監(jiān)督覆蓋不全面的問題。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異。另外，合理配置社會(huì)資源，為預(yù)算管理做好社會(huì)準(zhǔn)備工作。

2.全面落實(shí)績(jī)效管理

落實(shí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效事前評(píng)價(jià)、項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效自評(píng)及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，建立健全全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，做到“花錢必問效，無(wú)效必問責(zé)”。

3.強(qiáng)化績(jī)效結(jié)果應(yīng)用

加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，合理應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。在對(duì)本年度的財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)的同時(shí)，為下一年度的績(jī)效編制和執(zhí)行提供經(jīng)驗(yàn)支持，提升編制的完善性和執(zhí)行的有效性，規(guī)避預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。

例如，在長(zhǎng)期性政府規(guī)劃中加大預(yù)算績(jī)效考核力度，為后續(xù)工作提供實(shí)際數(shù)據(jù)支持，逐步提高規(guī)劃落實(shí)水平。在長(zhǎng)期性工作預(yù)算編制階段，要依據(jù)上一年度的績(jī)效考核結(jié)果，開展編制工作，承接編制中合理的部分，調(diào)整不合理的部分，應(yīng)用績(jī)效結(jié)果，逐步提高預(yù)算編制水平，為預(yù)算執(zhí)行提供高質(zhì)量的數(shù)據(jù)指導(dǎo)和預(yù)算依據(jù)。

4.建立內(nèi)外監(jiān)督結(jié)合的監(jiān)督體制

健全內(nèi)部以財(cái)政部門和審計(jì)部門、外部以人大和社會(huì)民眾的預(yù)算監(jiān)督模式。財(cái)政部門對(duì)預(yù)算編制內(nèi)容進(jìn)行具體優(yōu)化，降低人大和社會(huì)民眾對(duì)預(yù)算編制內(nèi)容的理解難度，為人大提供專業(yè)解讀。加大社會(huì)監(jiān)督宣傳，強(qiáng)化社會(huì)民眾的預(yù)算監(jiān)督意識(shí)和力度。

結(jié) 語(yǔ)

財(cái)政收支關(guān)系社會(huì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，維護(hù)財(cái)政收支平衡是各級(jí)政府不可推卸的責(zé)任，是政府的關(guān)鍵工作。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，政府財(cái)政收入呈現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。政府要進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革和財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體制改革，強(qiáng)化內(nèi)部管理和外部監(jiān)督的力度，提升財(cái)政預(yù)算管理和財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的效率和水平，保證財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)各環(huán)節(jié)工作的有序開展，確保政府財(cái)政資金落實(shí)到具體的社會(huì)建設(shè)事業(yè)和公共事業(yè)中。