基于網絡化治理視角的服務型政府職能定位探析

張紅星

（安陽師范學院馬克思主義學院，安陽 455000）

在網絡化治理的框架下，政府面臨合作共治的新工作模式，這種新工作模式對政府提出了更高的要求，應當從人民的角度思考，采取橫向協同、縱向減少程序的做法去安排和實現公共服務。政府的職能是根據社會存在和發展的需要而不斷獲得、輸出、優選和轉換的過程，面臨新的社會環境，政府職能也應當有新的轉變和調整。

一、強化政府的公共服務職能

（一）強化政府公共服務職能的主要原則

強化政府的公共服務職能，要在行政體制改革的整體框架下，使政府的職能安排、機構設置和行政方式等充分適應公共服務的基本要求，力求從本源上解決公共服務缺位、錯位的問題。政府應妥善處理好整體與局部的關系，關注當前及長遠的公共利益需求，厘清公共服務需求的發展態勢。第一，堅持從實際出發的原則。由于我國公共服務的地區差異較為明顯，因此需要按照具體情況區別對待，采取既符合全局發展又能兼顧不同地區的因地制宜的方案。第二，堅持資源整合的原則。政府應當充分整合現有資源，避免公共服務項目的重復建設和盲目投入，盡可能地拓寬資金來源渠道，吸納社會資金到公共服務的建設中來。第三，堅持“公民本位”的原則。政府在進行公共服務決策時，要進一步強調社會公眾的主體性和介入程度，以滿足社會公眾的切身需要為基本要求，不斷提升社會公眾的生活水平和質量。此外，強化政府的公共服務職能，還應突出公共服務效果的社會評價，在政府績效管理中應以社會公眾的評價為主要出發點，以評判政府公共服務職能的履行情況。

（二）增加公共服務的財政支出

社會公眾的多樣化需求對深化公共服務職能提出了新的要求，應從滿足社會公眾需要的角度出發，增加公共服務的財政支出；從當前主要的社會矛盾入手，全面提高人民群眾，特別是弱勢群體的社會保障水平。同時，應遵循社會性目標優先于經濟性目標的原則，逐步提高社會性公共服務支出所占的比例，并逐漸從不屬于社會公共需要的領域當中退出。完善社會性公共服務的有效供給，努力向教育、醫療衛生、社會保障和環境保護等領域增加財政支出。此外，政府應當通過完善財稅體制改革，合理界定和劃分中央與地方的財權、事權，有效地實行轉移支付，緩解地方政府債務危機等措施，為強化政府公共服務職能提供有力保障。

（三）注重公共服務體制的改革與創新

我國公共服務體制不夠健全的主要表現：一是在公共服務領域內缺乏規范化的分工和問責機制，導致公共服務滯后；二是面對公共服務的新需求和新發展目標，政府不能及時地調整自身的角色及定位，導致政府在公共服務領域內存在錯位、缺位及越位的現象。要想盡快解決公共服務供求矛盾，就必須確立低水平、廣覆蓋、多層次的公共服務體制。在此基礎之上，逐步完善財政體制，以滿足日益增長的公共服務需求。在我國財政收入和公共服務財政支出不斷增長的發展趨勢下，公共服務的供給輸入與績效產出還是不夠理想，相關矛盾還未根除。這也在一定程度上表明，單純地依靠增強財政力量來解決公共服務所面臨的問題并不是有效途徑，其根本原因是沒有建立完善的公共服務體制，未能將公共服務體制與公共財政體制緊密結合。政府對公共服務的投入應該逐漸走向制度化和法制化，減少盲目投入和重復建設，并且在投入過程中降低對領導意愿的依賴。此外，強化政府的公共服務職能，還應注重均等化與差異化相結合，確保基本公共服務均等化，縮小城鄉之間、地區之間的差異。這就要求政府從公共服務體制的角度入手，在服務取向上更多地關注公平、關注公眾的共同利益，在經濟建設的同時，切實做到對社會權利的重視，盡可能地滿足社會公眾在公共服務領域的各種基本需求。

二、政府與市場的良性互動

（一）協調公共服務的供給輸入與績效產出

公共服務的供給輸入主要指面向社會公眾的可供多人同時享用的產品及服務，其具備消費效用的不可分割性、消費的非排他性和消費的非競爭性等三個顯著特點。這些特點容易使人們產生“搭便車”的行為，即大家都希望由他人來提供有關服務，而自己順便享用這些服務，從而產生整體層面公共服務供給輸入不足的問題。同時，作為市場層面的供給方，由于缺乏政府信息的共享，在不完備的信息基礎上，很難估量個體消費成本。為了規避風險，政府會減少相關的供給投入，特別是針對一些周期長、收效慢而又需要大量投資的公共服務項目。然而，要想滿足社會公眾日益增長的服務需求，維護社會的正常、穩定運行，應當讓市場機制在公共服務及公共產品的提供中發揮廣泛的作用。就政府提供的公共服務與公共產品而言，這些服務和產品并不一定由政府部門直接生產。政府可以利用市場機制與其他部門展開合作，以多種方式引入競爭，通過合同、委托等手段向市場和社會組織購買服務，以減輕公共服務的供給輸入成本，提升社會整體層面的公共服務供給效率。這就要求政府科學規劃供求關系，積極轉變自身的角色和定位，從社會治理的宏觀視野，運用市場機制去協調公共服務的供求關系，并正確認識和把握政府與市場的功能性特征，有效管理和監督市場機制的穩定運行。

（二）創造良性的宏觀經濟環境

由于市場機制本身帶有一定的盲目性及滯后性，其實現的經濟均衡狀態往往呈現短期性和局部性等特征，而且市場個體的理性行為容易產生整個宏觀經濟的非理性狀況。例如，當經濟發生通貨膨脹時，理性的個體會采取增加支出的策略，而每個個體的理性選擇從整體的角度而言便是維持乃至加劇通貨膨脹。同樣道理，經濟蕭條時，理性的個體會減少支出，從而導致集體的非理性行為，最終加劇經濟蕭條。此外，市場主體在競爭的市場環境內，更傾向于投資周期短、風險小、收益高的項目，容易導致產業結構的不合理。這就需要政府綜合運用財政、貨幣和法律等手段，特別是采取“相機抉擇”的宏觀調節政策，適時地調節市場的運行，減少經濟波動。同時，政府還可以通過制定發展規劃、產業政策等，調整產業結構，維護宏觀經濟的穩定運行。我國雖然已經初步形成了適應公共服務和市場經濟體制的法律、法規體系，但在構建公平統一、規范有序的市場體系和完善的法律體系等方面還有待完善。

（三）防止市場競爭走向壟斷

在市場競爭中，由于生產的邊際成本決定市場價格，因此那些善于控制生產成本的市場主體往往會占據一定的壟斷地位。為了獲取最大的利潤，壟斷企業會以較高的壟斷價格向社會提供低于其社會效率產量的商品。為了避免這種現象，政府需要對市場主體的競爭進行適當的引導及約束。值得注意的是，一些壟斷現象正是在政府的操控和影響下形成的。例如“諸侯經濟”，是指有些地方政府特別是經濟不發達地區的地方政府出于地方保護的目的，對當地的資源、資金、商品、技術等進行區域性的壟斷和封鎖，人為設置交易障礙，阻礙了正常的區域性流通，破壞了中央宏觀調控的權威性和市場的開放性。又如“行政性壟斷”，是指有些政府利用手中的行政權力使一些競爭主體在資源占有、資金使用、產品的生產和銷售等方面形成壟斷，以達到獲取一定市場地位的目的。一些由政府部門舉辦或由政府部門主管的經濟主體往往利用這種形式實現其壟斷地位，這些壟斷現象大多與政府行政權力的不恰當運用和過度介入市場有關。因此，在市場機制下科學界定并限制政府權力干預市場的范圍、力度，逐步規范政府行政權力的運用，切斷政府與經濟主體之間的不正常利益關系，就成為維護市場公正秩序，以及實現政府職能轉變和科學定位的重點。

三、政府與社會的和諧共處

（一）扶持社會組織發展

網絡化治理下的服務型政府注重政府與公民社會的互動與協作，而社會組織作為表達公民社會利益的組織載體，可以為政府與公民之間的溝通提供可靠的渠道。社會組織除了能夠有效地協調政府與公民之間的關系，還可以借助自身的資源及專業知識為政府的決策提供支持與幫助。隨著經濟社會結構的日趨復雜化，人們越來越清醒地意識到服務型政府的建設單純依靠政府有限的人力及資源是不夠的，服務型政府的建設需要多元化的治理主體，需要向社會開放，鼓勵社會各種力量積極參與。

政府需要妥善理順其職能，逐步調整自身的定位，大力扶持社會組織的發展，鼓勵社會組織與公民一同參與到協調共治的環境中來。第一，通過財政補貼等方式扶持社會組織的發展，盡快在管理體制方面使行業協會商會等社會組織與政府機構相分離，對公益慈善類、社區服務類、行業協會商會類、科技類等社會組織實行優先發展的策略。第二，向社會組織充分放權，提升社會組織的服務范圍及服務層次，將社會組織有能力、有條件承擔的公共服務項目和公共事務問題，有步驟、有計劃地交由相關社會組織來處理。第三，盡快完善與社會組織相關的制度、法律、法規，社會組織的成立應直接依法申請登記，通過制度、法律、法規來約束和規范社會組織的行為，使其在運作過程中能夠符合公共利益的基本要求，增強社會公眾對社會組織的信任度。第四，建立配套的監督體系，社會組織的健康發展與功能的發揮離不開完備的監督體系，應盡快建立來自社會公眾、社會輿論和專業機構的監督機制，以及來自社會組織之間的自律機制。

（二）鼓勵多元化的社區服務

社區服務與社區居民的日常生活緊密聯系，完善社會建設首先應該把社區居民服務好。為了最大限度地滿足社區居民的服務需求，應采取政府積極引導、參與和支持的，基于市場化資源配置的多元化社區服務供給模式。

一是規范社區服務的運營方式。社區服務的主要提供者應包含政府、社會組織和社區居民互動組織。政府應不斷完善社區服務管理體制，減少社區工作的行政化，強化社區服務工作，促使社區服務的精細化管理，努力協調各組織之間的分工與合作，形成多元化的、社會廣泛參與的社區服務運營模式。

二是豐富社區服務的內容。社區服務的需求主要包含一般性公共需求、具備支付能力的私人需求和無支付能力的私人需求。社區服務類別及項目的安排，應從社區的實際情況出發，按照社區居民的具體需求來設計和制定。社區服務內容應當與居民日常生活相關，為提升社區居民的生活質量和生活水平提供有效幫助。

三是鼓勵民間資本進入社區。在社區服務中，公益性和福利性的服務占到很大比重。政府應當在加大社區服務財政投入的同時，鼓勵并引導民間資本進入社區，以滿足多樣化、個性化社區服務所需的資金投入。同時，借助民間資本的力量，通過市場化的運作模式，可以提供更加專業化的服務并能有效降低服務成本。

四是加強社區人才隊伍建設。社區服務人員是政府政策的實施者與執行者，他們擔負著整合利用社會資源，為社區居民設計并提供服務的責任。社區服務質量和水平的提升，關鍵在于專業化的社區服務人員。專業化的社區服務人員能夠充分把握社區的實際情況，主動開發與社區居民生活密切相關的服務。社區服務人員整體素質的提高，既能滿足社區居民日益增長的服務需求，又能促進社區的和諧與持續發展。

（三）調節收入分配，實現社會公正

在社會轉型期，作為行使社會價值分配功能、保障社會公平的政府，需要拿出有效措施應對某些社會問題。收入分配和貧富差距等問題，在一定程度上已經影響了社會公眾的社會歸屬感和幸福感，并開始妨礙社會公眾參與社會治理的積極性，進而可能對整體經濟與社會發展造成不良影響。對于在“十四五”期間實現全體人民共同富裕的目標，除了繼續用科學行動推進改革，加快市場化進程，強化市場秩序的綜合治理，還應特別強調政府的再分配能力。

政府應盡快完善收入的初次分配機制，根據不同生產要素的貢獻程度進行合理分配，并在收入再分配的過程中通過完善的稅收、社會保障、轉移支付等手段進行調節。政府還應著力調節高收入群體的收入，取締非法收入，增加對低收入群體的保障。例如，繼續完善相關的財產登記制度，建立財產所有權轉移的相關配套監督機制，使不同社會主體的相關經濟活動納入完備的法制化規范體系。在促使人民共享發展成果、解決弱勢群體社會保障問題等方面，政府要在社會保險、教育保障、住房保障和法律援助等方面加大扶持力度，保證人民群眾的基本生活需求。