新形勢下基層審計機關(guān)對審計審理工作的思考

李新毅

（沂水縣審計局，臨沂 276400）

引 言

審計機關(guān)在工作中貫徹落實新發(fā)展理念，全面體現(xiàn)在提高審計項目的質(zhì)量上。審計項目審理是審計質(zhì)量控制體系的重要組成部分，是對審計情況的再分析，是對審計問題的再認識，更是對審計成果的再提高。開展審計項目審理對促進審計工作科學(xué)化、法制化、規(guī)范化起著十分重要的作用。

一、審計項目審理的內(nèi)涵與作用

審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。審計機關(guān)首先是政治機關(guān)，同時也是經(jīng)濟監(jiān)督部門。審計項目審理主要是審計機關(guān)的審理部門人員按照國家審計準則的要求，以審計實施方案為基礎(chǔ)，對審計組實施審計項目的過程及結(jié)果進行審核，并出具審計意見書的一種內(nèi)部監(jiān)督管理行為。《中華人民共和國國家審計準則》（以下簡稱《國家審計準則》）第一百四十二條規(guī)定：“審計機關(guān)業(yè)務(wù)部門應(yīng)當將復(fù)核修改后的審計報告、審計決定書等審計項目材料連同書面復(fù)核意見，報送審理機構(gòu)審理。”應(yīng)堅持黨對審計工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，依法推進審計項目的審計工作，在審計項目審理的過程中貫徹法治理念。

審計項目審理在規(guī)范審計人員依法履行審計監(jiān)督職責、規(guī)避審計風險、提升審計質(zhì)量、保障違法違規(guī)問題依法處理等方面起著至關(guān)重要的作用。通過審計項目審理，進一步規(guī)范審計人員的執(zhí)法行為，有效避免被審計單位對審計機關(guān)做出的審計決定不服而發(fā)生的行政復(fù)議、行政訴訟等問題。

二、基層審計機關(guān)審計審理工作的現(xiàn)狀及問題

《國家審計準則》規(guī)定，審計機關(guān)對審計業(yè)務(wù)實行“審計組、審計業(yè)務(wù)部門復(fù)核，審理機構(gòu)審理，審計機關(guān)負責人審核或?qū)徲嫎I(yè)務(wù)會議審定”的分級質(zhì)量控制。而基層審計機關(guān)的每個業(yè)務(wù)股室人員一般只有2 ～3 人，審計組成員為本業(yè)務(wù)股室全體人員。在審計項目實施過程中，審計組長由股室負責人擔任，審計組、審計業(yè)務(wù)部門的兩級復(fù)核，也就變?yōu)榱艘患墢?fù)核。同時，基層審計機關(guān)的審理機構(gòu)，其審理方式大多側(cè)重審計實施程序方面，局限于對審計組提供書面資料的審理，部分還停留在審計項目實施現(xiàn)場結(jié)束后，針對審計報告、審計決定等審計文書質(zhì)量的事后復(fù)核把關(guān)上，很大程度上存在沒有以審計實施方案為基礎(chǔ)，開展實質(zhì)性的審理。以上審計項目的審理實施在對重大審計項目質(zhì)量控制方面存在以下問題。

（一）審計項目審理在審計組現(xiàn)場審計結(jié)束之后，難以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場審計過程中的重要問題

審計組負責審計現(xiàn)場結(jié)束后的審計報告征求意見稿的起草及征求被審計單位的意見，根據(jù)被審計單位反饋的書面意見經(jīng)核實后，對審計報告進行修訂，并對審計決定、審計移送等文書進行起草。審理機構(gòu)審理、審計機關(guān)負責人審核審計組報送的審計報告等資料時，審核的是經(jīng)過兩三次修改后的審計文書，審計反映的事項已經(jīng)確定，這個項目的審計質(zhì)量已經(jīng)基本確定。在審理機構(gòu)進行審理、業(yè)務(wù)會議進行審定的過程中，部分審計事項取得的審計證據(jù)不充分，審計問題結(jié)論不準確，沒有將問題查深查透。這些問題需要審計組進一步進行補充審計核實，此時審計實施現(xiàn)場已經(jīng)結(jié)束，被審計單位的資料也已進行了退還，審計報告征求意見稿由審計組送達被審計對象并征求書面意見。倘若追責并改正審計過程中的質(zhì)量錯誤，審計工作底稿、審計取證單要進行修改完善，進而需要對審計報告進行修訂，修訂完成后還要向被審計對象再次征求書面意見。這些將大量地增加工作量，人、物等各項成本也將大大增加。審計項目審理將會是“審理問題簡單、審計組整改難”，導(dǎo)致工作被動，審計的時效成本將會大大增加。

（二）審計項目審理滯后于審計組復(fù)核環(huán)節(jié)，重大項目實施過程難以實現(xiàn)跟進指導(dǎo)

目前，按照《國家審計準則》，復(fù)核、審理審計項目的工作流程，由審計組來完成審計文書的起草、修改等一系列工作，只有在最終結(jié)果文書定稿前，審理機構(gòu)、分管領(lǐng)導(dǎo)和審計業(yè)務(wù)會議才能發(fā)揮審計質(zhì)量控制的關(guān)鍵性作用，難以對審計組現(xiàn)場審計中存在的重大問題給予合理建議及指導(dǎo)。特別是一些三級聯(lián)動的審計項目，以及情況復(fù)雜、歷史遺留問題多的審計項目，參與人員多、審計內(nèi)容涉及面廣，對審計實施過程中的信息傳遞、現(xiàn)場廉政監(jiān)督、審計組長的把控能力都是一種挑戰(zhàn)，迫切需要審計人員在審計實施現(xiàn)場給予幫助、指導(dǎo)。如果按照審計程序，在審計實施現(xiàn)場結(jié)束并且各種審計文書待擬稿修改完成后再進行審理、業(yè)務(wù)會議審定等審計質(zhì)量控制，審計機關(guān)就失去了在大型審計項目、重大審計問題等方面進行跟進指導(dǎo)和監(jiān)督的作用。

（三）審計項目審理滯后于審計組審計報告征求意見環(huán)節(jié)，影響被審計單位對審計結(jié)果的接受度和認可度

如果審計組整體的業(yè)務(wù)能力強，出具的審計報告征求意見稿質(zhì)量就高，被審計單位提出的意見就少，審計機關(guān)出具審計報告、下達審計決定的風險也會大大降低。如果審計組的整體業(yè)務(wù)能力達不到審計項目的要求，或者審計過程中遇到大量的新情況或者新問題，審計組現(xiàn)有的經(jīng)驗水平將難以應(yīng)對，將會導(dǎo)致在審計取證方面存在問題。審計報告征求意見時，被審計單位提出的意見就會比較多，審計報告面臨的修改也會較多，這將嚴重影響審計機關(guān)的公信力。倘若審計發(fā)現(xiàn)問題描述不清、問題定性錯誤、處理處罰主體不適、審計評價欠妥等審計報告中存在的問題，直到審理機構(gòu)審理、業(yè)務(wù)會審定時才發(fā)現(xiàn)，按照規(guī)定問題應(yīng)予以改正。如果審計發(fā)現(xiàn)問題違規(guī)違紀性質(zhì)變輕、查出問題金額降低、違規(guī)問題處理（處罰）減輕，那么被審計單位容易接受；反之，如果審計發(fā)現(xiàn)問題違規(guī)違紀性質(zhì)變重、查出問題金額變大、審計評價變低、違規(guī)問題處理（處罰）比征求意見時嚴重，特別是對部分審計問題補充審計取證時，被審計單位難以接受，審計取證工作的難度勢必增加，被審計單位對審計結(jié)果的認可程度將受到影響。

三、基層審計機關(guān)新形勢下開展審計項目審理工作、提高審計質(zhì)量的舉措

（一）審前及時介入，從根源上把控審計質(zhì)量

審計項目開始前，審理機構(gòu)提前介入，秉持早打算、早安排、早實施的“三早”原則，科學(xué)謀劃，統(tǒng)籌安排，將審計審理關(guān)口前移，對項目分工、文書方案、審計流程等方面進行規(guī)范提升，做到“五個統(tǒng)一”，從根源上把控審計質(zhì)量。

一是統(tǒng)一計劃分工。審計項目實施前，由審理機構(gòu)和審計項目牽頭科室一道，統(tǒng)一項目分工，統(tǒng)一項目文書的文號，做到審計項目的統(tǒng)一性、規(guī)范性。二是統(tǒng)一審計工作方案。為進一步做好各項審計項目，保證審計質(zhì)量，提高審計時效，由審理機構(gòu)牽頭，按照相關(guān)法律法規(guī)要求，分別制定審計工作方案，對審計目標、審計內(nèi)容、審計重點等事項進行明確，為切實提高審計質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。三是統(tǒng)一文書模板。由審理機構(gòu)牽頭，統(tǒng)一制作審計通知書、審計決定、審計移送、審計報告、審計結(jié)果報告等文書模板，對審計文書進行統(tǒng)一規(guī)范，夯實審計文書規(guī)范化基礎(chǔ)。四是統(tǒng)一規(guī)范流程。審理機構(gòu)針對審計程序、審計實施方案、審計措施、審計取證與記錄、審計文書等五大層面，提出注意事項，讓每個審計人員人做到有章可循。五是統(tǒng)一操作指引。對于同一類型的審計項目，由牽頭科室負責先審先試。若被審計對象信息化程度高，可發(fā)揮大數(shù)據(jù)審計的引領(lǐng)作用，實行“雙主審”組織模式，即審計項目業(yè)務(wù)主審和數(shù)據(jù)分析主審。審計過程中由審理機構(gòu)和牽頭科室一道，統(tǒng)一審計程序的規(guī)范和要求，業(yè)務(wù)主審和數(shù)據(jù)分析主審分別編制審計實施方案和數(shù)據(jù)分析方案，根據(jù)數(shù)據(jù)分析形成審計操作指引，做到審計機關(guān)項目統(tǒng)一化、規(guī)范化。

（二）審中深入審計現(xiàn)場審理，從審計過程把控審計質(zhì)量

針對基層審計機關(guān)人手少、項目多、審計人員少、審計質(zhì)量難以把控的現(xiàn)狀，在審計過程中，專職審計人員應(yīng)深入審計實施現(xiàn)場，采取分批、分步審理的方式，指導(dǎo)審計組持續(xù)完善審計取證，不斷提升現(xiàn)場審計質(zhì)量。

一是分批對審中事項進行審理，列出問題清單。在審計實施過程中，安排審計人員深入各個審計組的審計實施現(xiàn)場，從審計程序、佐證材料、違規(guī)主體、問題的定性、問題的原因分析等方面開展審理工作。查看調(diào)查了解記錄的編寫是否規(guī)范合理，審計事項的確定是否把控準確；取得的審計證明材料是否充分全面，是否存在證據(jù)資料相互矛盾無法滿足審計結(jié)論；問題責任主體是否明確，是否存在只描述違規(guī)問題，而缺少責任主體的情況；事實描述中問題發(fā)生的時間、主體、情節(jié)、金額等基本要素是否完整；問題定性法規(guī)依據(jù)是否恰當，法規(guī)引用的主體是否合適，適用法規(guī)的時效性是否與違規(guī)問題的發(fā)生時間相符合；問題產(chǎn)生的原因分析是否準確深入，揭示問題產(chǎn)生的根源是否明晰。通過提前介入審理，列出審理過程中發(fā)現(xiàn)問題的清單，交由審計組在審計實施現(xiàn)場及時進行補充審計取證，強化審計過程質(zhì)量控制。例如，在某縣級財政預(yù)算執(zhí)行審計項目中，審計組查出了涉農(nóng)資金整合實施項目預(yù)算執(zhí)行效率低，存在21 個項目3.8 億余元資金的預(yù)算執(zhí)行率低于50%的問題。審理發(fā)現(xiàn)，該問題取證材料中只有對涉農(nóng)資金統(tǒng)計表的分析情況，未對項目進行延伸審計，缺少審計證據(jù)支撐。隨即要求審計組對該問題做進一步審計，獲取有力的審計證據(jù)。

二是報送審理時，依據(jù)審計實施過程中的審理問題清單進行重點檢查核實。審計項目現(xiàn)場實施結(jié)束后，審計人員依據(jù)跟進式審理中發(fā)現(xiàn)的問題進行重點審理，對照審理問題清單，逐一核實審計佐證能否充分支撐審計結(jié)論，問題定性是否準確。對審計組已整改完成的問題，進行銷號處理，未整改的事項將納入審計意見書，要求審計組繼續(xù)進行補充審計，取得與審計結(jié)論相一致的佐證材料，確保審計反映問題事實清楚、證據(jù)充分。例如，在某縣級財政預(yù)算執(zhí)行審計項目前期跟進式審理過程中發(fā)現(xiàn)，涉農(nóng)資金整合項目執(zhí)行率較低的問題存在未審深審?fù)傅那闆r，在本次審理中將作為重點進行審核，查看審計組是否進行了延伸，完善了取證。通過查看取證資料，審計組采納了審理意見，對執(zhí)行率較低的21 個項目進行了延伸審計，經(jīng)取證核實，排除了其中的18個項目，最后有問題的項目只有3個，涉及金額3072 萬元。經(jīng)審理，問題金額減少了3.5 億元。

（三）審后進行結(jié)論性文書審理，推動審計成果提升運用

審計結(jié)束后，審理機構(gòu)應(yīng)重點針對審計報告、審計決定書等審計結(jié)論性文書進行審理，關(guān)注審計結(jié)果文書撰寫是否規(guī)范，評價、定性、處理、移送是否恰當?shù)龋徖斫Y(jié)果進行全面分析，促進審計成果的進一步開發(fā)運用。

一是建立完善審計容錯免責機制。全面落實中共中央辦公廳《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟肪瘢凑铡叭齻€區(qū)分開來”的要求，加強“容錯免責”認定工作的監(jiān)督，對審計報告中反映的符合“容錯免責”認定條件的情況，經(jīng)過審計組全體人員的討論，以及分管領(lǐng)導(dǎo)的審核同意后，針對問題的復(fù)雜程度，報審計局主要負責人審定或?qū)徲嫎I(yè)務(wù)會議研究決定，鼓勵干部擔當作為。二是建立審理成果分析機制。對審計報告中反映的應(yīng)移送而未移送的重大違規(guī)違紀問題，提出審理意見，按照法定程序，移送紀檢監(jiān)察部門進行追責問責，或移送相應(yīng)的主管部門進行處理。三是建立審計項目創(chuàng)優(yōu)培育機制。按照優(yōu)秀審計項目評選的標準，對各個項目實施情況進行一次“總體檢”，優(yōu)中選優(yōu)，重點審理，從審計方案的編制、問題取證、審計報告、移送處理、成果開發(fā)、審計整改等方面提出意見，全力推進優(yōu)秀審計項目的創(chuàng)建。

（四）打造堅強有力的審理團隊，不斷提高審計項目審理水平

一個堅強有力、能夠持續(xù)跟進審計工作發(fā)展趨勢的審理團隊，是維系審計機關(guān)審理工作健康發(fā)展的基石。審理崗位人員既要懂法制又要懂審計業(yè)務(wù)，從專業(yè)背景、工作經(jīng)歷、業(yè)務(wù)能力等方面做好專職審計人員的配備，并加強培訓(xùn)交流，不斷提升審理能力。

一是健全審理機構(gòu)，充實人員力量。建立健全專職審理機構(gòu)，配備專職人員，明確審理工作的責任及崗位職責，將既具備全面的審計業(yè)務(wù)知識又具有豐富的審計業(yè)務(wù)實踐經(jīng)驗和責任心強的人安排到審理崗位上。二是加強培訓(xùn)交流，不斷豐富知識儲備。需由上級審計機關(guān)加大對基層審計人員的培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，不定期地對基層審計機關(guān)的審計人員開展以干代訓(xùn)，結(jié)合審計項目，了解項目實施的背景，學(xué)習(xí)了解審計項目相關(guān)的國家政策法規(guī)，明晰審理的重點和方向。項目審理完成后，及時召開審理工作業(yè)務(wù)討論會，對當期審理過程中發(fā)現(xiàn)的一些問題進行探討研究，相互學(xué)習(xí)、借鑒，不斷提高審計審理能力和工作勝任能力，打造一支業(yè)務(wù)素質(zhì)高、工作勝任能力強的審理團隊，進而避免審計項目實施風險，不斷提升審計項目的質(zhì)量，持續(xù)穩(wěn)固審理工作在提升審計質(zhì)量方面的作用。

結(jié) 語

審計審理作為審計工作的重要組成部分，在其中發(fā)揮著重要的作用。行之有效的審計審理工作可以推動審計工作質(zhì)量的提升，進而促使審計機關(guān)切實發(fā)揮自身的管理職能和監(jiān)督職能。從當前基層審計機關(guān)的審計審理工作開展情況來看，雖然整個工作能夠按照《國家審計準則》的要求實施，但是也存在著一些問題，減弱了審計審理工作實施的質(zhì)量與水平。新時代背景下，審計人員要牢牢立足工作實際，按照審計工作發(fā)展的需要，不斷提升審計審理工作的成效。