上海自貿試驗區保險開放創新的回顧與展望

尹 晨 李 超 李小康 復旦大學社會發展與公共政策學院

2013年9月29日，中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱上海自貿試驗區）掛牌成立。截至2023年9月，上海自貿試驗區運行滿十年。遵循“中央頂層設計+地方先行先試”的改革開放經驗路徑，上海自貿試驗區承擔“為全國進一步擴大開放、全面深化改革探索新路徑、積累新經驗”的國家試驗重任，120 多項制度創新成果在全國復制和推廣。其中，在保險開放創新、市場創新、業務創新、監管創新等方面，上海自貿試驗區探索出大量成果，有效促進了上海國際金融中心建設和具有國際影響力的科創中心建設。

一、上海自貿試驗區的十年發展

十年來，上海自貿試驗區的運行總體可以分為四個階段。

第一階段始于2013 年9 月上海自貿試驗區掛牌。這一階段，上海自貿試驗區的改革開放和制度創新任務由《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》明確。上海自貿試驗區先行先試，探索形成了后續所有自貿試驗區都復制推廣的制度創新框架，即加快政府職能轉變、擴大投資領域開放、推進貿易發展方式轉變、推動金融領域開放和創新、完善法治保障。

第二階段始于2015 年4 月國務院印發《進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》。上海自貿試驗區從最初的28.78平方公里擴區至120.72平方公里，從最初的清一色海關特殊監管區域到新增了陸家嘴金融片區、世博片區、金橋開發片區和張江高科技片區。這一階段的上海自貿試驗區制度創新仍然聚焦五大領域，探索任務進一步細化和深化，同時積極促進自貿試驗區政策與其他片區的既有政策疊加和融合，實現聯動發展，比如“雙自聯動”就是自貿試驗區與張江自主創新示范區的聯動。

第三階段始于2017 年3 月國務院印發《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》（以下簡稱《3.0 版方案》）?！?.0 版方案》提出了上海自貿試驗區“三區一堡”的建設目標，即加強改革系統集成，建設開放和創新融為一體的綜合改革試驗區；加強同國際通行規則相銜接，建立開放型經濟體系的風險壓力測試區；進一步轉變政府職能，打造提升政府治理能力的先行區；創新合作發展模式，成為服務國家“一帶一路”建設、推動市場主體走出去的“橋頭堡”。上海自貿試驗區用兩年時間就基本完成了《3.0版方案》中計劃三年完成的任務。

第四階段始于2019 年8 月上海自貿試驗區臨港新片區掛牌運行。根據國務院印發的《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》（以下簡稱《臨港新片區方案》），臨港新片區承擔了不同于一般自貿試驗區的一些特殊任務，比如建設洋山特殊綜合保稅區，建設具有較強國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區，探索投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由、人員從業自由和信息快捷連通，完成習近平總書記2019年11月考察上海時對臨港新片區提出的“五個重要”要求，即努力成為集聚海內外人才開展國際創新協同的重要基地、統籌發展在岸業務和離岸業務的重要樞紐、企業“走出去”發展壯大的重要跳板、更好利用兩個市場兩種資源的重要通道、參與國際經濟治理的重要“試驗田”。

目前，《臨港新片區方案》提出的任務也已經基本完成。十年來，上海自貿試驗區建立了以負面清單管理為核心的投資管理制度，初步形成了與國際通行規則一致的市場準入方式；建立了符合高標準貿易便利化規則的貿易監管制度，初步形成了具有國際競爭力的口岸監管服務模式；建立了適應更加開放環境和有效防范風險的金融創新制度，初步形成了與上海國際金融中心建設的聯動機制；建立了以規范市場主體行為為重點的事中事后監管制度，初步形成了“放管服”一體化體系；不斷完善法治化、國際化和市場化的營商環境，初步形成了有效激發市場活力的體制機制。

十年來，上海自貿試驗區以浦東新區十分之一的土地面積，創造了浦東四分之三的GDP、十分之七的外貿總值；以上海市五十分之一的土地面積創造了上海四分之一的GDP和五分之二的外貿總值。

十年來，繼上海自貿試驗區之后，中國更多的自貿試驗區開始設立。目前，中國有21 個自貿試驗區、67 個自貿試驗片區，形成了沿海、內陸和沿邊三大自貿試驗區“矩陣”。自貿試驗區探索形成的278 項制度創新成果在國家層面復制和推廣。

正如李強總理于2023 年7 月在上海市調研自貿試驗區建設時指出的，建設自貿試驗區是以習近平同志為核心的黨中央在新時代推進改革開放的重要戰略舉措。建設十年來，自貿試驗區發揮了制度創新的“頭雁”效應，打造了開放發展的生動樣板，推動了重大戰略的深入實施，在我國改革開放進程中發揮著重要作用。

二、保險開放和創新在上海自貿試驗區的十年探索

金融開放創新是自貿試驗區先行先試的重要領域，而保險開放和創新是上海自貿試驗區十年探索中的亮點。

原中國保監會及其派出機構出臺了系列政策，支持上海自貿試驗區保險開放和創新。2013 年9 月，原中國保監會辦公廳發布《關于支持中國（上海）自由貿易試驗區建設有關事項的復函》，提出了支持在上海自貿試驗區內試點設立外資專業健康保險機構、支持上海自貿試驗區內保險機構開展境外投資試點、支持上海開展航運保險、支持上海完善保險市場體系等八條舉措。2014年5月，原中國保監會辦公廳發布《關于進一步簡化行政審批支持中國（上海）自由貿易試驗區發展的通知》，提出了允許上海航運保險協會試點開發航運保險協會條款、取消在滬航運保險營運中心和再保險公司在自貿區內設立分支機構的事前審批、取消自貿區內保險支公司高管人員任職資格的事前審批等三條舉措。原上海保監局于2014 年7月發布了《中國（上海）自由貿易試驗區保險機構和高級管理人員備案管理辦法》，并于2016 年2 月將相關備案管理辦法推廣至全市。

在上海自貿試驗區臨港新片區設立運行后，原上海銀保監局于2019 年12 月發布《關于中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區銀行業保險業監管有關事項的通知》，于2020 年4 月發布《上海自貿試驗區（含新片區）保險分支機構設立、遷址、撤銷備案管理辦法》，又于2021 年11 月發布《中國（上海）自由貿易試驗區及臨港新片區保險分支機構設立、遷址、撤銷事后報告管理辦法》。

上海自貿試驗區及臨港新片區的保險業市場主體、行業協會、監管部門也積極投入保險開放和創新的先行先試。自2015 年以來，上海一共發布了11批、160項自貿試驗區金融創新案例，保險業的創新案例有32項，具體包括金融開放創新、金融市場創新、金融服務創新、金融監管創新及行業自律創新、金融業務創新、金融機構集聚創新、保險業務創新、金融扶持重點產業、金融營商環境優化等九類。

其中，金融開放創新案例有四項：國內首家中外合資再保險經紀公司——江泰再保險經紀公司在滬成立（第6批）；友邦人壽、安聯人壽、匯豐人壽成為中國內地首家、第二家和第三家獲批設立的外資獨資人身保險公司（第10批、第11批）；中國太保集團成為中國內地首家在上海、香港、倫敦三地上市的保險集團公司（第10批）。

金融市場創新案例有五項：上海保險交易所成立，保險資產登記交易平臺試運行，全球首創“共同體+保交所”服務模式（第7批）；上海保險交易所開展普惠金融服務，創新“保交所+公益+保險”模式，成功開發地震巨災保險運營系統（第8 批）；上海期貨交易所開展天然橡膠品種“保險+期貨”精準扶貧試點項目，實現精準扶貧（第8批）；上海保險交易所上線國際再保險平臺，為境內外再保險參與主體提供高效便捷的跨境資金清結算服務（第9批）；上海保險交易所上線數字化健康保險交易平臺和全球首創數字化再保險登記清結算平臺兩款數智化平臺（第11批）。

金融服務創新案例有三項：中國銀行、太保財險、中國人壽等在滬金融機構為首屆中國國際進口博覽會實施一攬子金融服務方案，多領域全方位助力中國國際進口博覽會順利舉辦（第9批）；中國出口信用保險上海分公司創新“信保+銀行+擔保”融資方案，幫助中小外貿企業拓寬融資渠道，降低融資成本（第10 批）；安信農業保險公司推出首款在突發公共衛生事件期間面向長三角大中城市、保障農產品供應的一攬子保險方案——“農供保”（第10批）。

金融監管創新及行業自律創新案例有三項：推行航運保險產品注冊制改革，上海航運保險協會建立7×24小時電子化注冊平臺（第4批）；推行保險專業中介機構股權信息監管改革試點，采用“互聯網+保險中介監管”的方式，建立7×24小時全天候電子化股權信息平臺（第5批）；原上海保監局出臺《上海市保險機構和高級管理人員備案管理辦法》，將上海自貿試驗區經驗推廣至全市（第6批）。

金融業務創新案例有一項：太平人壽保險公司成功開展國內首單保單質押貸款資產證券化業務（第6批）。

金融機構集聚創新案例有一項：中國太保集團探索以重大股權投資方式，通過子公司太保壽險在自貿試驗區注冊成立太平洋保險養老產業投資管理有限責任公司（第3批）。

保險業務創新案例有13 項：上海航運保險協會開發首個上海航運保險協會條款——無船承運經營者保證金責任保險條款（第3 批）；太平人壽保險有限公司上海自貿試驗區分公司通過自由貿易賬戶，開展跨境再保險業務（第3 批）；太保財險針對處于初創期的科技創新企業，聯合張江高科開發“科創E ?！笨萍计髽I創業保障保險（第5批）；上海航運保險協會在全國首推海事訴訟保全責任保險（第7 批）；上海航運保險協會發布上海航運保險指數（第7 批）；建筑工程質量潛在缺陷保險率先在上海浦東新區實施（第7批）；上海在全國首創行業統一的商業保險專屬產品，探索醫保個人賬戶資金購買商業健康保險產品和服務（第8 批）；人保財險、平安產險、太保財險等12 家保險公司共同為C919 大型客機提供飛機試飛保險（第8 批）；中國太保集團首創的面向家庭的人工智能保險顧問“阿爾法保險”數字化產品上線（第8 批）；中國出口信用保險上海分公司為中國在俄羅斯最大的非能源類投資項目提供海外投資保險（第8 批）；太保壽險在上海簽發中國首張個人稅收遞延型商業養老保險保單（第9 批）；黃浦區政府開展巨災保險試點（第9 批）；人保財險向上海海關簽發首張關稅保證保險保單（第9批）。

金融扶持重點產業案例有一項：人保財險等全國18 家保險公司和再保險公司聯合成立中國集成電路共保體，通過加強行業協同，提供高質量的集成電路產業風險解決方案（第11批）。

金融營商環境優化案例有一項：原上海銀保監局指導設立的全國首家專業性、行業性獨立第三方調解組織正式更名為“上海銀行業保險業糾紛調解中心”，建設全流程金融消費者權益保護機制（第11批）。

上海自貿試驗區保險開放和創新，對接服務實體經濟，對接服務上海建設國際金融中心和具有國際影響力的科技創新中心。建設國際再保險中心是上海國際金融中心建設的重要內容。截至2021年9月，上海有56家法人保險機構、8家再保險公司，涉及保險分支機構上百家。上海是國際再保險集團進入中國的首選地，美國再保險、漢諾威再保險、德國通用再保險、大韓再保險等國際再保險集團均在上海設立了分公司。2020年7 月，安盛信利（中國）再保險在上海注冊成為中國首家外資再保險法人機構。上海還擁有中國唯一的保險要素交易市場——上海保險交易所。繼2021年10月原中國銀保監會和上海市人民政府聯合發布《關于推進上海國際再保險中心建設的指導意見》后，2023 年6 月，國家金融監督管理總局和上海市人民政府又聯合發布《關于加快推進上海國際再保險中心建設的實施細則》，提出支持在自貿試驗區臨港新片區建設國際再保險業務平臺，支持自貿試驗區臨港新片區依托國際再保險業務平臺建設國際再保險功能區，支持自貿試驗區臨港新片區對符合要求的功能區內再保險機構、再保險運營中心、保險中介機構、國際再保險業務平臺交易席位等，實施國內領先、對標國際的營商環境支持政策。2023 年8 月，國家金融監督管理總局批復七家險企在臨港新片區設立上海再保險運營中心，上海再保險“國際板”再次邁出實質性步伐。

臨港新片區大力發展集成電路、人工智能、航空航天等以關鍵核心技術為突破口的前沿產業集群，上海自貿試驗區保險業積極探索科創保險創新。2021年，上海保險業通過首臺（套）保險、生物醫藥保險、專利保險、科技貸保險等科技類保險產品，累計為社會提供風險保障近900億元。2021年10月，人保財險等全國18 家保險公司和再保險公司聯合成立中國集成電路共保體，設立“集共體創新風險實驗室”，2022年，為中芯國際等17家集成電路企業提供風險保障金額超1萬億元。2022 年7 月，原中國銀保監會與上海市政府聯合發布《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區科技保險創新引領區工作方案》，圍繞為重點產業提供特色科技保險支持、推動科技保險市場更高水平開放、保險與科技雙向賦能、實施科技保險創新人才工程等制定了25條政策，助力臨港新片區打造科技保險創新引領區。

三、上海自貿試驗區保險開放創新的展望

習近平總書記在黨的二十大報告中提出“推進高水平對外開放”“擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放”“加快建設海南自由貿易港，實施自由貿易試驗區提升戰略，擴大面向全球的高標準自由貿易區網絡”。

2023 年7 月，李強總理在上海市調研自貿試驗區建設時指出，面向未來，上海自貿試驗區依然肩負著重大使命，要在新起點上大力實施自貿試驗區提升戰略，形成更多引領性、標志性制度創新成果，打造更多高能級開放平臺，壯大現代產業發展新動能，以高水平開放促改革、促發展；要把提升的著力點放在對接高標準國際經貿規則、推進制度型開放上，堅持試點先行，重點在實現貨物貿易更高水平自由便利、引領服務貿易創新發展、深化重點領域改革開放、探索構建跨境數據管理新模式、對接邊境后規則等方面積極試點。

上海自貿試驗區（含新片區）要在實施自貿試驗區提升戰略中繼續擔任“改革開放排頭兵、創新發展先行者”，就要對接高標準國際經貿規則，推進規則、規制、管理和標準等制度型開放。上海自貿試驗區（含新片區）保險領域可以在四個方面繼續“大膽闖、大膽試”。

（一）對接高標準國際經貿規則，開展進一步擴大保險開放的壓力測試

2018 年6 月發布的《2018 年版外商投資準入特別管理措施（負面清單）》將壽險公司的外資股比放寬至51%，并提出于2021年取消金融領域所有外資股比限制。2019 年7月，國務院金融委辦公室宣布推出11條金融業對外開放措施，取消了外資保險公司30年經營年限的準入條件要求，并將外資股比不再設限的過渡期時間提前到了2020年1月1日。上海自貿試驗區最早進行了外資準入負面清單管理模式的創新，但可惜的是，上海自貿試驗區對全國版負面清單中保險業擴大開放預先開展的壓力測試不夠，試驗貢獻也不夠。壓力測試不夠的原因有很多（如授權不夠等），下一步，加大對外開放壓力測試力度是自貿試驗區提升戰略的重要內容。

中國正在申請加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）。對標CPTPP，上海自貿試驗區（含新片區）應對照2300 多項具體條款，選擇其中重要且適宜的條款，主動開展擴大開放的壓力測試。在保險領域，上海自貿試驗區應在跨境提供、境外消費、商業存在和自然人流動等方面開展更多的開放試驗。比如，探索進一步擴大跨境提供方式下保險經紀業務的開放，進一步放寬對自然人流動的限制，進一步放寬商業存在形式下對企業形式、業務范圍、經營許可等的限制，為國家出臺服務貿易負面清單、加入CPTPP作出壓力測試貢獻。

（二）“保險+科技”協同創新，切實推進科技保險創新引領區建設

建設科技保險創新引領區是臨港新片區對接國家創新驅動發展戰略、對接上海國際金融中心建設和具有國際影響力的科創中心建設、實施提升戰略的重要抓手。

臨港新片區要深化落實《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區科技保險創新引領區工作方案》。一方面，積極對接高端裝備制造、民用航空、集成電路、生物醫藥等高科技制造產業集群，針對科創企業在技術研發、生產運營、市場推廣及成果轉化等環節的重點風險，打造一批行業領先的科技保險產品；積極探索共保機制，研究推出集成電路保險新品種和服務新模式；積極開發專利全流程保險產品，探索發展商標保險等新品種，構建知識產權保險產品體系，有效分散科技企業創新風險。另一方面，支持科技在保險領域的創新應用，支持人工智能、云計算、大數據、區塊鏈、物聯網等新興技術在保險領域的創新應用，以物聯網架構改造保險核心業務系統，以大數據技術推進保險機構數字化轉型，以互聯網創新思維豐富保險業態，以人工智能觸發保險行業變革，支持上海金融科技產業聯盟聯合金融要素市場、銀行、保險、證券領域的代表性機構共建“金融科技聯合實驗室”。

臨港新片區應通過金融科技與科技保險相互賦能、“保險+科技”的協同創新發展，將科技保險創新引領區打造成為集聚科技保險創新主體的新高地、科技保險產品研發和服務模式的“樣板間”、保險資金運用于科技企業股權投資的“試驗田”和科技保險人才的首選地。

（三）大力發展國際保險要素市場，建設全球資源配置功能高地

上海自貿試驗區（含新片區）應通過更大的開放力度、更優的營商環境和宜商環境吸引境內外保險集團、保險公司、再保險公司、保險中介公司、資產管理公司等入駐自貿試驗區，吸引境內外大型企業在自貿試驗區設立自保公司，進一步擴大集聚效應。上海自貿試驗區應深化落實《關于加快推進上海國際再保險中心建設的實施細則》，豐富再保險機構主體類型，建設國際再保險業務平臺，發展全球保單分入業務，探索建立新型風險轉移產品市場，豐富保險產品體系，完善自由貿易賬戶體系的再保險資金跨境便利化通道。上海自貿試驗區應支持上海保險交易所加快建設立足上海、服務全國、輻射全球的數字化再保險登記清結算平臺和公司間數據交互標準，促進保險交易更加透明、信息披露更加充分、服務更加便利、功能更加完備，推動保險風險跨空間、跨時間、跨渠道、跨層次交易。上海自貿試驗區應吸引境內外保險集團和保險公司在區內設立全球或區域資金管理中心，試點保險資產管理公司參股境內外資產管理機構等在自貿試驗區設立的理財公司，探索保險投資新方式，推動保險資金依托上海相關交易所投資黃金、石油等大宗商品，助力打造跨境資產管理示范區。

（四）大膽探索、及時提煉，先行先試制度型開放

上海自貿試驗區（含新片區）應在風險可控、維護金融穩定和保護消費者權益的前提下，探索構建以償付能力監管為核心、事中事后監管為重點、數字智慧監管為保障的現代保險監管體系。上海自貿試驗區應依托智慧監管平臺試點“監管沙盒”“元規制”等，賦予保險機構更多自主權限，支持其大膽開展技術創新、產品創新、模式創新；應鼓勵和支持保險機構在“保險+科技”領域進行實踐創新、規制創新、管理創新和標準創新；應及時歸納總結經驗，形成制度性公共產品，積極推動保險規則、規制、管理和標準的“中國方案”主動“走出去”，提高在全球保險治理體系中的話語權。上海自貿試驗區應大膽探索保險領域的跨境數據互聯、從業資格互認、規制互認、標準互認、執法互動等，率先推進保險領域規則、規制、管理和標準的國際協同。