引領改革之風 強化金融創新
——從再保險和金融風險監管角度看上海自貿試驗區十年的改革與發展歷程

林雪涵 華東政法大學經濟法學院

一、前言

金融是國家經濟的血脈、現代經濟的核心，國家金融體系的穩健運行是關系國家經濟安全的全局性問題，因而金融體系的安全穩定對國家經濟高質量發展具有重要的戰略意義。當今世界正面臨“百年未有之大變局”，全球金融系統也不例外。近年來，全球負債過高、資產價格風險增加、金融危機多發、世界性通脹壓力增大、世界地緣政治沖突迭起等問題交織，對全球金融安全產生諸多挑戰。

隨著國際金融體系的關聯性提升，金融全球化趨勢不可避免，金融風險在國際范圍內的傳播性愈發顯著。保險被認為是風險分散的重要途徑，隨著保險資金運用的廣度和深度增加，保險業在金融體系內的穩定作用也逐漸提升。再保險作為保險的保險，有保險業的“安全閥”和保險市場的“調控器”之稱，對于國際化風險的分散具有重要意義。

自2013年以來，上海自貿試驗區以及臨港新片區相繼設立。十年來，上海在金融改革、金融開放領域先行先試，探索出一批可復制可推廣的“上海經驗”。2023年6月，國家金融監督管理總局、上海市人民政府共同宣布上海再保險“國際板”正式啟動。上海自貿試驗區作為金融開放的先行者，通過建設上海國際再保險中心并將其深度融入到金融開放進程中，對試驗區內的金融風險進行有效防范。在此過程中，試驗區內的再保險監管以及金融監管需要與時俱進，沐改革之風，行開拓之路，進一步先行先試，積極探索，不斷創新，走出一條新路。

二、回望我國自由貿易試驗區發展的十年歷史

（一）自由貿易試驗區總體概述

2012 年，黨的十八大提出，要全面提高開放型經濟水平，必須實行更加積極主動的開放戰略，自此加速了我國建設自由貿易試驗區的進程。2013年9月18日，國務院下發《關于印發中國（上海）自由貿易試驗區總體方案的通知》。同年9 月29 日，中國（上海）自由貿易試驗區正式掛牌，這是我國設立的首個自由貿易試驗區，開啟了自由貿易試驗區建設的新步伐，是黨的十八大以來實行更加積極主動的開放戰略的標志性事件。

2015 年12 月，國務院發布《關于加快實施自由貿易區戰略的若干意見》（以下簡稱《意見》），這是我國開啟自由貿易區建設以來的首個戰略性、綜合性文件?！兑庖姟访鞔_指出，“繼續深化自由貿易試驗區試點”，鼓勵大膽試驗，大膽突破。2017 年，黨的十九大進一步提出，要推動形成全面開放新格局，“推動建設開放型世界經濟”，自由貿易試驗區的建設是在踐行改革開放政策。

目前，我國已先后在上海、廣東、天津、重慶、北京等21個省市分別設立了自由貿易試驗區，逐漸形成了東西南北中協調、陸海統籌的開放新態勢。

2023 年是我國開啟自貿試驗區建設征程以來的第十年，也是關鍵的一年。十年來，我國自貿試驗區的建設有所成就，成功的改革試點經驗逐步在全國推廣。自2013年設立中國（上海）自由貿易試驗區以來，國務院于2014年出臺《關于推廣中國（上海）自由貿易試驗區可復制改革試點經驗的通知》，這是我國首個關于自由貿易試驗區改革試點工作經驗推廣的通知，隨著此后自由貿易試驗區建設的逐步深入，在各個自由貿易試驗區實踐中形成的一些可復制的改革經驗也得到廣泛推廣和宣傳。在此期間，國務院相繼發布不同批次的改革試點經驗復制推廣工作的通知，至2023 年6 月24 日，該類通知已經發布到第七批次?？梢?，這些年來，無論是自貿試驗區的建設工作，還是自貿試驗區改革試點經驗的復制推廣工作，都在穩健中推進。

然而，我國自貿試驗區的發展面臨著巨大的外部環境壓力，世界經濟增長趨于下滑、逆全球化思潮涌動以及俄烏沖突都對世界貿易產生極大的沖擊（裴長洪，2023）。在受到國際政治、經濟形勢雙重影響的今天，自貿試驗區的改革與發展面臨新的機遇與挑戰。黨的二十大報告明確提出：“實施自由貿易試驗區提升戰略，擴大面向全球的高標準自由貿易區網絡。”這意味著即使面對紛繁復雜的國際政治、經濟形勢，我國仍然堅持互利共贏的開放戰略，堅持推進自由貿易試驗區建設，深入推進高水平制度型開放政策不變。

2023年6月1日，國務院印發《關于在有條件的自由貿易試驗區和自由貿易港試點對接國際高標準推進制度型開放若干措施的通知》，對部分自由貿易試驗區和自由貿易港提出了更高標準的開放要求，這是加快構建新發展格局，著力推動高質量發展的又一重要舉措。

（二）中國（上海）自由貿易試驗區發展歷程

如上所述，我國自由貿易試驗區的建設始于上海。2013年設立之初，其范圍只是涵蓋上海外高橋保稅區、上海外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等四個海關特殊監管區域。2015 年4月，國務院印發《進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》，決定將上海自由貿易試驗區范圍進一步擴大，新增范圍包括陸家嘴金融片區、金橋開發片區以及張江高科技片區。2019年7月，國務院印發《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》，決定在上海臨港設立上海自由貿易試驗區新片區。

上海作為自由貿易試驗區的先行者，應當肩負起改革開放排頭兵的重任。在自由貿易試驗區推進的十年歷程中，上海有效利用自身發展的區位條件和政策優勢，在金融改革開放領域大膽先行先試，成為全國經濟增長的重要引擎。自上海自貿試驗區設立后，中國人民銀行于2013年12月出臺《關于金融支持中國（上海）自由貿易試驗區建設的意見》，于2015 年10 月會同原中國保監會、上海市人民政府等共同制定《進一步推進中國（上海）自由貿易試驗區金融開放創新試點加快上海國際金融中心建設方案》，之后又在2020年2月與原中國銀保監會、上海市人民政府等聯合發布《關于進一步加快推進上海國際金融中心建設和金融支持長三角一體化發展的意見》。由此可見，中國人民銀行、金融監管部門和上海市人民政府共同為上海自貿試驗區的金融創新、金融開放提供傾斜性支持政策，同時，也對上海自貿試驗區的金融開放創新提出了“服務實體經濟高質量發展、深化金融體制機制改革以及防范系統性金融風險”的更高要求。

上海自貿試驗區圍繞上述文件，結合自身特點和優勢，在自貿試驗區內著力深化金融領域開放創新，聯動上海國際金融中心建設，深化對內金融改革，擴大對外金融開放，十年來，始終在金融領域發揮先行先試的模范引領作用。回望上海自由貿易試驗區發展的十年，可謂不忘初心、牢記使命，以逢山開路、遇水架橋的開拓精神，實現了從“趕上時代”到“引領時代”的偉大跨越。

三、上海再保險“國際板”啟動及國際化服務能力的提升

2021 年4 月，《中共中央 國務院關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》發布，其中提及“發揮上海保險交易所積極作用，打造國際一流再保險中心”。2021年8月，原中國銀保監會和上海市人民政府發布的《關于推進上海國際再保險中心建設的指導意見》明確提出，“支持在自貿試驗區臨港新片區開展跨境再保險交易試點”。

2023年6月8日，第十四屆陸家嘴論壇在滬開幕，主題為“全球金融開放與合作：引導經濟復蘇的新動力”。上海市委書記陳吉寧表示，要努力把上海國際金融中心建設成為金融與科技融合創新的引領者、服務綠色低碳轉型的示范樣板、金融風險管理與壓力測試的試驗區。開幕式上，《關于加快推進上海國際再保險中心建設的實施細則》正式發布，旨在支持各類保險機構、再保險機構在上海國際再保險中心設立再保險運營中心，在臨港新片區打造國際化的再保險功能區，吸引各地再保險資源在臨港新片區集中。

2023 年8 月，國家金融監督管理總局官網發布的批復信息顯示，7 家財險公司獲批設立上海再保險運營中心，并準予開業。自此，上海國際再保險中心正式進入自貿試驗區發展軌道，將深度融入自貿試驗區金融開放，其發展目標是成為臨港新片區乃至全國、全球金融風險防范的重要保障。

再保險對于保險市場而言，市場份額相對較小，但是作為保險業的“安全閥”和保險市場的“調控器”，其對于國際化風險分散具有重要意義，再保險市場的穩健運行對于金融體系的安全和穩定以及金融服務實體經濟的能力有著不可忽視的重要作用。有學者對中國再保險市場演變規律進行分析研究后指出，我國再保險市場起步于2001 年，至2008 年初具規模，至今規模愈發龐大，形成了相對集中的市場結構，保險公司之間的聯系愈發緊密（牛曉健、吳新梅，2019）。再保險不僅具有內部分散風險作用，也可能具有外部風險傳導效應，為了有效發揮再保險對金融風險的防范、控制作用，同時保持再保險市場穩健運行，金融監管部門應當進行適當的引導和監管。

第一，建立與國際接軌的再保險監管規則體系。規范再保險業務的基礎性市場機制，包括市場準入、退出機制以及業務運營監管機制，借鑒國際再保險發達市場的成熟再保險監管機制，在制度層面與國際接軌，提升再保險領域的制度型開放。建立系統性、強制性的信用風險保障機制（周延禮，2022），降低在我國境內設立再保險分支機構的經營成本，增加我國境內的再保險分支機構設立需求，在上海國際再保險中心集聚境內境外優秀的再保險機構、再保險業務、再保險人才，打造連接國內外再保險市場的國際再保險功能區。同時，對境內外再保險機構實施同地位的監管政策，優化再保險營商環境，扭轉我國長期以來存在的再保險業務逆差，推進金融開放、維護金融穩定、保障金融安全。

第二，支持再保險創新，提升對再保險科技的監管能力。保險科技為保險機構進行風險管理提供更為充足的數據和工具，也為保險業的高質量發展提供更多空間（完顏瑞云、鎖凌燕，2019）。上海自貿試驗區以及臨港新片區作為制度創新的試驗田，再保險機構應當在自貿試驗區內對再保險產品創新進行先行先試；再保險監管機構應當將再保險創新納入監管體制，注重對再保險新產品的監管模式創新，探索兼顧再保險發展與金融風險防范的監管模式，激發試驗區內再保險市場活力。

我國擁有全球第二大的保險市場，這為我國再保險業的發展提供了堅實的基礎，當下更應當以上海國際再保險中心建設為契機，抓住全球再保險重新布局的窗口期，全面提升我國再保險業的承保能力和風險管理能力。除了監管層對再保險機構、再保險行為、再保險市場采取風險監管措施，在金融風險管理實踐中，仍需要各類市場參與者共同探索更有效的風險管理機制，上海國際再保險中心也有待各類參與主體共同建設，直保公司、再保險公司、再保險經紀公司等都可能成為再保險市場以及金融體系風險管理機制的有機組成部分。

隨著國際國內再保險市場的深度合作，再保險領域的競爭愈發激烈，國內再保險公司應當從提升自我承保能力、技術和研發水平、管理效率和服務水平等方面入手，提高其在再保險領域的競爭能力（史鑫蕊，2012），提高再保險市場服務實體經濟的能力，提高再保險國際化服務能力。成熟的再保險市場以及金融體系需要再保險市場的各類參與主體共同發揮作用、共同建設。

四、自貿試驗區金融風險監管政策

（一）自貿試驗區對金融風險的測試作用

為了應對經濟局勢變化，西方國家中央銀行正試圖通過不斷加息來抑制大幅度的通脹率，由此引發破產潮，諸如瑞士信貸銀行、美國硅谷銀行等破產危機接連發生，這都預示著全球金融市場極不穩定。當前，由于金融業的市場化改革、金融技術進步以及金融創新，金融發展的地域限制逐漸減少，全球性金融市場和國際化的金融機構逐步發展壯大（陳啟清，2008）。

一方面，隨著金融全球化進一步深化，各國金融系統聯系緊密，形成愈發完整的全球金融網絡。但隨之而來的是金融風險的全球化，任何一環的崩盤，都有可能導致更為劇烈的全球性金融風險事件，由此引起的市場恐慌情緒可能會蔓延至全球，給全球金融系統的安全造成威脅。另一方面，隨著我國金融對外開放程度和利率市場化程度的提升，我國金融系統與全球金融系統進一步接軌，我國系統性金融風險的溢入程度隨之增加，全球經濟政策的不確定性將會顯著增加我國的系統性金融風險（鄭天歌、豆振江，2023）。顯然，全球性的金融風險事件給我國新時代的金融安全帶來了更為嚴峻的挑戰。

中國（上海）自由貿易試驗區作為我國全面深化改革開放的試驗田，發揮自身特長，在貿易便利化、投資自由化、金融開放、政府職能轉變等領域先行先試，成為我國在金融領域實行改革開放的重要載體。2013年，國務院在《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》中提出，要深化金融領域的開放創新，加快金融制度創新，建立試驗區金融改革創新與上海國際金融中心建設的聯動機制，增強金融服務功能；上海自貿試驗區擴容后，國務院于2015 年在《關于印發進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案的通知》中再度提出，要加大金融創新開放力度，加強與上海國際金融中心建設的聯動；在此基礎上，國務院于2017 年3 月30日在《關于印發全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案的通知》中，對標國際標準作出了新的決策部署，強調要進一步深化金融開放創新，加強與上海國際金融中心建設的聯動，加快構建面向國際的金融市場體系，建設人民幣全球服務體系，有序推進資本項目可兌換試點。加快建立金融監管協調機制，提升金融監管能力，防范金融風險。

在自貿試驗區金融領域與國際市場全面對接之前，金融領域的風險管控機制必須充分完善。金融風險由許多復雜的經濟因素共同構成，存在不確定性，加之金融領域本身一直處于快速的創新與發展中，原有的監管政策通常無法及時適應新的金融行為和金融市場，上海自貿試驗區通過對金融監管等政策進行充分的壓力測試，在小范圍內先行探索可能發生的未知的系統性金融風險，提升系統性金融風險的可預見性，確保守住不發生全國乃至全球范圍內的系統性金融風險的底線，實現金融領域的有序開放，為更高水平的開放型經濟提供安全、穩定的環境。在自貿試驗區內實施的金融監管政策和制度，在進行充分的壓力測試后，對于部分切實有效防范系統性金融風險、鼓勵金融創新、促進金融發展的做法和經驗，經過必要論證后可以在全國范圍內復制、推廣，這對于實現金融領域的高水平對外開放具有重要意義。

自貿試驗區在試點金融領域的新制度、新政策時，既要注重提升金融領域的開放效率，又要守住金融領域的安全底線，在強化上海自貿試驗區在金融領域開放探索職能的同時，嚴格把控金融開放風險，牢記安全發展是經濟高質量發展的底線。

（二）金融全球化視角下的自貿試驗區金融監管政策選擇

在金融全球化的過程中，隨著各國銀行等金融機構跨國業務的擴展，它們之間因為更頻繁、更廣泛的交易關系或業務聯系形成更為緊密的全球性金融體系，一旦一家甚至幾家國際性金融機構出現問題，引起的連鎖反應很可能導致全球性的金融危機。

隨著金融全球化的發展，金融資本逐漸脫離實體經濟，新的金融衍生工具在原有金融工具基礎上層層疊加，金融資本逐步虛化，導致全球產業空心化以及經濟泡沫化，虛擬經濟的瘋狂擴張使全球經濟處于嚴重的系統性金融風險之中；加之當前金融保護主義勢頭上升，逆全球化浪潮蔓延，大國之間戰略競爭加劇，國與國之間的對抗性持續增強（張發林、姚遠，2021），全球金融體系面臨的不確定性也隨之增加。

在金融全球化進程中，隨之而來的是金融風險的全球化，暗藏著影響力更為廣泛、后果更為嚴重的全球系統性金融風險。金融全球化是經濟全球化的重要組成部分（巫文勇，2021），自貿試驗區的建設作為我國堅持全方位對外開放、主動引領經濟全球化健康發展的重要舉措，其存在的意義本身就是為了推進經濟全球化。上海自貿試驗區臨港新片區作為在更深層次、更寬領域、以更大力度推進全方位高水平開放的新片區，將進一步深度融入經濟全球化的浪潮，成為我國深度融入經濟全球化的重要載體。在全球化條件下，臨港新片區與國際進一步接軌，對接國際高標準，同時也使其與國際金融風險的接觸面更寬泛，國際金融風險產生的概率以及影響也將更大。因此，為守住不發生系統性金融風險的底線，有必要從金融全球化視角對自貿試驗區的金融監管政策進行考量。

在金融全球化的大環境下，金融風險的全球化不可避免。在順應金融全球化趨勢、堅持擴大金融對外開放政策的前提下，自貿試驗區金融監管機構如何制定更有效的金融監管政策，對自貿試驗區內的金融風險管理乃至全國范圍內的金融風險管理都具有重要意義。

第一，當前金融規則的國別化以及強有力的全球性監管機構缺失，全球金融環境難以得到強制性的治理，因此，為應對金融全球化帶來的金融風險全球化，首要問題是解決金融全球化與金融監管國別化、分散化之間的矛盾。在國務院印發的《關于在有條件的自由貿易試驗區和自由貿易港試點對接國際高標準推進制度型開放的若干措施》部署下，上海自貿試驗區應著眼于國際金融監管合作，探索合適的監管合作模式，借鑒國際成熟的金融監管規則，對接國際高標準金融監管制度，推進金融領域的制度型開放，注重自貿試驗區內金融監管政策與國際金融監管政策有效銜接。

第二，在金融創新勢頭迅猛的當下，金融創新與金融風險呈螺旋式關系（顧海峰、張亞楠，2018）。尤其是在互聯網金融野蠻生長的時代，金融風險加速聚集、擴散，必須適配以更先進的監管理念、更高效的信息共享機制以及監管主體間的合作聯動機制（許多奇，2018），對自貿試驗區的金融風險進行有效把控，進而為全國范圍內的金融風險防范提供可復制可推廣的經驗。在大力支持自貿試驗區內的金融機構進行金融創新的前提下，將自貿試驗區內的全部金融創新活動納入監管體制，同時注重把握對金融創新活動的監管力度，使自貿試驗區內金融機構的金融創新活動在合理的監管體制下得到健康、有序發展，使其更好地服務試驗區內的實體經濟，著力促進金融發展與實體經濟發展的良性循環，避免過度金融創新導致經濟虛擬化。

第三，隨著保險業的不斷發展，保險業在金融領域的重要性愈發突出，成為各國金融體系的重要組成部分（李玉泉，2020），而再保險被稱為保險的保險，能夠在原有保險公司提供保險業務的基礎上進一步分散風險，以風險管理為核心的再保險對維護國家經濟安全、防范和化解全球金融風險有重要意義。在自貿試驗區內，實施對標國際的再保險監管制度，打造國際領先的營商環境，吸引境內外再保險機構、業務、人才集中入駐，打造國際再保險功能區，為自貿試驗區提供高效、有力的金融風險防范保障，也是自貿試驗區應對金融全球化、防范和化解金融風險的重要路徑。

五、結語

近年來，我國經濟已經由高速增長轉向高質量發展，推動經濟高質量發展也是我國自由貿易試驗區建設過程中的主題。在強調經濟高質量發展的新階段，應當確保國民經濟發展具有安全性、穩定性、高效性和協調性等特征，其中安全性是經濟高質量發展的底線和核心（舒展、范秋玲，2023）。

為了確保我國在對外開放促進經濟高質量發展過程中的安全性，在通過自由貿易試驗區不斷全面深化改革開放、探索高水平對外開放的進程中，堅守國家安全底線，也是我國十年來自由貿易試驗區改革開放的基本經驗之一。金融開放作為我國自由貿易試驗區的基本職能之一，其安全性更是不可忽視。安全穩定、高質量的金融體系是經濟高質量發展的保障。黨的二十大報告強調，“加強和完善現代金融監管，強化金融穩定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監管，守住不發生系統性風險底線”。防范系統性金融風險是我國金融開放過程中的底線。當代金融風險的系統性、復雜性使得對金融風險的防控需要政府、社會、市場等機制協同完成（靳文輝，2021）。筆者認為，再保險能夠為防范系統性金融風險提供重要保障，在上海自貿試驗區以及臨港新片區內打造國際化的再保險中心，無疑是符合經濟全球化趨勢、符合我國金融開放目標的重要舉措。

在探索自貿試驗區內金融監管模式的過程中，我們既要探索規則型開放模式，注重自貿區內金融監管政策與國際金融監管規則的有效銜接，又要充分注意金融開放、金融創新可能引起的金融風險，探尋金融開放與金融安全之間的平衡點，牢牢守住不發生系統性金融風險的底線。